產業用地混合利用導向下詳細規劃編制與實施

摘要：在生態文明和創新驅動時代，圍繞單一功能安排的傳統控制性詳細規劃已無法滿足產業用地混合利用的發展趨勢，亟需進一步發揮詳細規劃作為實施性政策工具的支撐作用。據此本文以廣東省為例，運用案例歸納法和對比分析法，通過梳理廣東省政策發展歷程和趨勢，剖析傳統控規的治理掣肘，總結深圳、廣州、珠海等城市的規劃管理實踐，聚焦空間組織模式、編制審批體系、實施支撐體系等方面，提出推動產業用地混合利用的詳細規劃編制與實施建議，以期為深化創新詳細規劃對產業用地混合利用的支撐機制和促進產業空間提質增效提供參考。

關鍵詞：產業用地；混合利用；詳細規劃；編制實施

中圖分類號：F293.22 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0033-07

在生態文明建設和創新驅動發展的時代背景下，單一功能的用地方式和規劃安排已無法響應創新型經濟的需求[1]。深化產業用地混合利用的相關規則和政策，成為當前加強土地集約精細利用、深化要素市場化配置改革、實現經濟高質量發展的重要方式[2]。2020 年以來，黨和國家陸續印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》等系列文件，明確強調“在符合國土空間規劃前提下，探索增加混合產業用地供給”。2024 年，黨的二十屆三中全會部署要求“推動土地混合開發利用、用途合理轉換”。頂層文件的屢次強調賦予產業用地混合利用更高要求。

目前，關于產業用地混合利用的已有研究主要圍繞概念內涵[3]、國內外經驗[4-5]、政策設計[6]、治理策略[7] 等展開，并針對規劃、供應、建設、監管等環節進行重點探討[8-9]。研究表明，產業用地混合利用，多指某一尺度下、以工業開發為主、兩種或以上的用地功能混合或者建筑用途混合[3，10]，其落地實施是需要通過政策制度體系、空間規劃技術等方面的重構和優化，確保產業用地混合利用產生“1+1 ＞ 2”的集成效應[6-7]。總體而言，研究大多關注產業用地混合利用的政策探索，而對于將混合利用管理需求轉譯并落實到國土空間規劃中的研究尚顯不足。尤其是在我國國土空間規劃體系中，詳細規劃作為實施國土空間用途管制和城鄉開發建設、整治更新、保護修復活動的法定依據，是推動土地混合開發和空間復合利用、為土地資源賦值的實施性政策工具[11]，有必要進一步研究如何完善詳細規劃編制實施對產業用地混合利用的技術支撐，深化實施層面的“規劃+ 規則”。

廣東省特別是珠三角地區，作為制造業發展的排頭兵，在新產業、新業態的迅猛發展和“土地瓶頸”制約下，積極探索面向產業用地混合利用的詳細規劃管理體系，形成一套貫穿規劃編制和實施的實踐經驗。基于此，本文以廣東省為例，運用案例歸納和對比分析的方法，通過梳理廣東產業用地混合利用的政策歷程與發展趨勢，剖析產業用地混合利用導向下傳統的控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的治理掣肘，結合省內城市的實踐探索，進而提出推動產業用地混合利用的詳細規劃編制與實施建議，以期為深化創新詳細規劃對產業用地混合利用的支撐機制、促進產業空間提質增效提供參考。

1 廣東產業用地混合利用的政策歷程與發展趨勢

1.1 初步探索階段：珠三角城市自發探索產業用地混合利用的管控工具

2015 年前，在原國土資源部《工業項目建設用地控制指標（試行）》允許工業項目建設配套設施的引導下，深圳、廣州等珠三角城市為緩解快速工業化和土地供給緊約束的矛盾，逐步完善規劃編制方法，初步實現工業項目中常用的用地類別、建筑用途的混合使用。以深圳為例，2010 年，印發《深圳市法定圖則土地混合使用指引》，明確法定圖則編制中工業用地適建的設施類別范圍和規模控制要求；2014 年，頒布《深圳市城市規劃標準與準則（2013 版）》，新增土地混合使用章節和新型產業用地門類，規定普通工業用地（M1）和新型產業用地（M0）的主導用途和允許建設使用的其他用途，探索多種用地類別、建筑用途、設施類別的科學合理混合使用。

1.2 規范引導階段：鼓勵各地按規定和實際探索土地用途兼容復合利用

自2015 年起，為擴大工業用地有效供給和推動產業項目轉型升級，原國土資源部等多部門聯合印發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》，正式提出“土地用途兼容復合利用”。在此契機下，廣東印發《關于完善工業用地供應制度促進供給側結構性改革的指導意見（試行）》，提出在符合控規的前提下，各地可按照“用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享”的原則以及“不超過總建筑面積的15%”的要求，因地制宜制定工業項目用地的兼容性地類和相關控制指標，適當安排商務金融、商品零售、住宿餐飲、城鎮住宅等建設，推動區域功能融合和產城融合。這一階段，廣東產業用地混合利用的控制要求更為清晰、管理更為規范，而具體的操作細則由各地結合實際進行探索，從而滿足市場主體對工業用地用途兼容復合利用的需求。

1.3 全面推行階段：賦予更大靈活性推動產業用地類型的合理轉換和混合

2020 年，隨著工業經濟進入高質量發展階段，在國家出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策推動以及新型產業用地現實需求的雙重驅動下，廣東印發《關于深化工業用地市場化配置改革若干措施的通知》等文件，明確在符合國土空間規劃和用途管制要求前提下，允許新型產業用地建設配套比例提高至總建筑面積的30%，同時，鼓勵不低于總建筑面積50% 的工業用途與其他產業用途（商品住宅類除外）混合供應。此外，支持深圳、廣州探索二三產業混合用地的規劃機制和管理制度。這一階段，廣東放寬比例控制要求、增強操作靈活性，將產業用地混合利用政策進行全面推廣，助推各地尤其是珠三角城市加快推進混合利用方式的實踐。

1.4 發展趨勢

總的來說，為保障產業發展空間并賦能新業態發展，廣東產業用地混合利用政策在三個發展階段中逐步完善，呈現三個方面的發展趨勢特點。一是在混合對象上，從“配建式兼容”發展為“用地式混合”，除禁止混合商品住宅類，衍生出更多元用地類別的混合利用模式。二是在混合程度上，從“允許兼容不超過15%”發展為“新型產業用地允許兼容不超過30%”“工業用途鼓勵混合不超過50%”，混合程度不斷加大，為生產配套設施提供更靈活化布局，為用地混合利用釋放更彈性化空間。三是在混合管理上，“政府主導混合”發展為“市場需求混合”，不斷強化市場配置和供需對接，結合產業發展和市場需求，適時進行產業用地混合利用的適應性改良。

2 產業用地混合利用導向下傳統控規的治理掣肘

2.1 地塊控制單一化與新業態發展適應性不足

傳統控規直接對地塊進行管理。這種方式雖然在一定程度上保證規劃的統一性和規范性，但也暴露出一些局限性。尤其是對于新型產業，如芯片制造業、直播電商等，可能需要教育、科研、商務、倉儲物流等用地的適度混合；小微創新企業往往需要靈活的空間布局和多樣化的功能組合。而傳統控規將容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率等控制指標均落實到具體地塊，對于開發意向尚不明確、或有二次開發需要的地塊未能預留足夠的彈性空間，導致與市場動態需求的不匹配，進而引發控規頻繁調整。

2.2 建設指標和比例規則的僵化管理

不同行業存在生產工藝和企業發展需要的差異，或者工業生產在擴容過程中可能需要增加地塊功能或提升建筑面積，而傳統控規的嚴格限制使得這些需求難以實現。例如，自然資源部在2023 年發布的《工業項目建設用地控制指標》中，分行業明確工業項目用地的容積率、建筑系數和行政辦公及生活服務設施用地占比要求，在一定程度上規范了用地結構，但同時也限制了空間復合利用的可能性，不利于小微創新企業的發展。

2.3 規劃調整的程序繁冗與周期較長

一旦用地功能比例、開發強度的調整幅度突破控規地塊指標的要求，便涉及復雜且嚴格的規劃調整流程。根據現行法律規定，控規修改需要進行必要性和可行性的論證，并經規劃委員會審議、原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改方案必須經法定程序審批通過后方可實施。這一過程普遍需要至少半年的時間，甚至可能長達數年。這種漫長的調整周期與企業快速變化的市場響應需求嚴重不符，嚴重影響企業的市場靈活性和競爭力。

3 廣東省內城市對產業用地混合利用的規劃管理實踐

3.1 深圳：制定產業用地混合利用雙模式，實施分級管控與引導

（1）建立“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種混合模式

為解決用地分類過于單一化、靈活性不足的問題，深圳通過印發歷版的《深圳市城市規劃標準與準則》，具體細化“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種模式的類別指引（圖1）。單一用地性質的混合使用以列舉“概括用途”的方式，細分工業主導建筑用途和其他適建的建筑用途，包括倉儲、商業、公共服務設施、市政公用設施、交通設施等常見用途。當滿足主導用途及其不低于總建筑面積70% 等要求，即可直接彈性轉換。混合用地的混合使用則引入“土地用途混合使用指引表”，并輔以三元判斷矩陣的形式，規定普通工業用地鼓勵混合、可混合以及專題研究確定混合的用地類別。

（2）實行“開發單元”和“綜合發展用地”兩級管控模式

為更好地適應產業發展變化和規劃實施管理的實際需要，深圳結合規劃編制技術的分層分級式改革，在前海新區開發建設過程中，創新開發單元和綜合發展用地兩級管控，規避規劃編制過度剛性所造成與后續環節間矛盾。具體的，開發單元主要明確單元整體的主導功能、總用地面積、總建筑規模、配套設施規模等底線管控要求，并提出單元綜合發展用地的功能混合類型及其比例引導，為下層級規劃預留彈性。隨著項目實施，滾動編制綜合發展用地的地塊細則，通過專題研究和多元利益主體協商溝通，確定具體地塊管控指標安排。

3.2 廣州：完善產業用地分類體系，支持綜合產業用地彈性調整

（1）深化新型產業用地分類標準，明確空間選址和產業準入條件

為適應創新型企業和創新人才的空間需求，提高生產制造與科技研發的融合程度，廣州在國家城市用地分類的工業用地（M）基礎上，增設新型產業用地（M0）。區別于工業用地，廣州明確新型產業用地（M0）主要用于研發、創意、設計、中試、檢測、無污染生產等環節及其配套設施，并支持混合30% 的非獨立占地配套服務設施或者10% 的獨立占地配套服務設施。此外，嚴格準入條件，規定新型產業用地（M0）的選址必須在市級或區級的核心區以及軌道交通站點周邊500 米范圍以外，并對市場主體資質、產業行業類型、投入產出指標等進行要求（圖2）。在市層面規定的基礎上，南沙區進一步提出融合品牌、營銷、結算等的新興產業園用地（M9），并提高混合配套服務設施比例至40%；黃埔區提出新型產業用地（M1、B29）和新型產業園用地（M1、B29+R），明確其空間與產業準入，為未來創新驅動型產業提供更靈活的載體。

（2）探索城中村改造性質留白，提出綜合產業用地規劃管控要求

隨著城中村改造工作的推進，為創造多元功能載體，廣州鼓勵針對村集體復建物業用地，探索設置綜合產業用地（M/A/B），即在同一地塊內，允許兼容一類工業用地（M1）、公共管理與公共服務用地（A）和商業服務業設施用地（B）。探索引入負面清單和管理權下放的形式，對綜合產業用地上的具體建筑用途進行動態細化和管控。即在規劃編制階段，確定負面清單和轉換管理要求，一并納入規劃條件；在規劃實施階段，在符合規劃條件和負面清單管控要求條件下，申請調整該類用地建筑用途無需再申領規劃許可或無需調整詳細規劃，簡化審批流程。

3.3 珠海：完善分階段的產業用地混合規則，簡化規劃調整路徑

珠海構建“用地性質變更轉換”“單一性質用地附屬建筑類別調整兼容”和“單一性質用地適建內容”三種混合規則，分別對應構建簡便易操作的規劃編制實施路徑（圖3）。具體的，用地性質變更轉換適用規劃編制階段，在規劃條件出具前，以許可或不許可的二元判斷矩陣，規定工業用地與其他用地性質進行變更轉換的控規動態維護程序。其中，對于許可的類型允許參照控規技術修正進行用地性質變更，簡化調整程序；對于不許可的類型，嚴格落實控規的法定效力，需要依法進行控規調整。單一性質用地附屬建筑類別調整兼容適用規劃編制階段，在規劃條件出具前，在兼容比例不超過規定要求的前提下，規定工業用地可與工業服務設施、道路交通、居住、物流倉儲等用地性質兼容。單一性質用地適建內容適用規劃實施階段，在取得規劃條件后，以許可、有條件許可或不許可的三元判斷矩陣，拓寬工業用地適建項目類型，滿足多樣化的產業用地混合利用需要。

3.4 經驗啟示

綜上所述，珠三角城市正在開展產業用地混合利用的規劃管理基層實踐，逐步形成一套面向規劃編制和實施且行之有效的參考經驗。

一是健全混合利用的分類體系。無論是深圳的“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”，以及珠海的“混合用地性質變更轉換”“單一性質用地附屬建筑類別調整兼容”和“單一性質用地適建內容”，還是廣州增設適應創新型產業的新型產業用地，都是為了合理、有秩序地提高產業功能與非產業功能的在用地空間上混合程度。通過構建統一的混合使用分類體系，對工業用地可以復合建設、配套開發的多個不同功能用途予以明確，并分解到同一區域、同一地塊或同一建筑等不同層級，合理引導生產空間與生活空間疊加混合配置。

二是細化混合利用的使用規范。實踐表明，在產業用地混合利用分類體系的基礎上，各地進一步明確混合使用規范。主要采取用地類別適建性、混合使用指引表、判斷矩陣等方式，明確混合類別及其比例控制，并針對特定地類設定空間選址、主體資質、產業門類、投入產出指標等準入條件，指引市場根據自身需要，按規定調整土地使用功能，避免造成用地性質的混亂和負外部性的產生，支撐提高生產要素組合配置效率。

三是建立動態適應的規劃審批程序。在規劃實施過程中，針對傳統控規的精準管控屬性與當前產業用地混合利用的不適應性，深圳、廣州、珠海等地有針對性地探索優化規劃的審批和管理程序，形成詳細規劃實施深化細化機制。即通過分層級、分階段、分情形明確無需調整詳細規劃、無需再申領規劃許可和詳細規劃技術修正等具體機制，簡化審批流程，以緩解規劃管理程序繁冗、周期較長、剛性有余而彈性不足的困境，提高對市場混合型配置產業空間資源要素的空間響應效率。

4 推動產業用地混合利用的詳細規劃編制實施建議

4.1 明確適用區域和空間組織模式

（1）高端科創需求下的產業用地混合利用

理查德·佛羅里達在《創意階層的崛起》中提出，與工業社會時期工廠、公司為核心的組織形式不同，創意階層的崛起、壯大，為城市指向了更為個性、更具人文關懷但同時也更加難以捉摸的發展方向。高端科創區域包括規劃的創新園區、產城融合社區，或既有的位于城區內的工業園區轉型創新園區。這些地區主要位于城區范圍內，需要提供法律、財務、專利等各類專業化的生產服務、醫療、教育、休閑等多元化的生活服務和有利創新的空間環境，并且為圍繞高端科創部門服務的各類小微創新企業提供靈活、低成本的空間，主要為工業、商務、公共服務等土地用途。

（2）柔性生產需求下的產業用地混合利用

柔性生產的概念在1965 年由英國Molins 公司首次提出，與傳統大規模生產不同，柔性生產強調機器設備的小批量生產能力，以及供應鏈企業高度集聚形成的敏捷和精準的反應能力。柔性生產區域包括“小單快反”的互聯網零售、三維掃描、三維打印等產業集群。這些地區主要位于城區邊緣區域，需要提供交通便捷倉儲物流、小型化生產場所，以及多元協作的生產部門，配套多樣化的產品展示和交流空間，主要為工業、倉儲、展示等土地用途。

（3）城市營銷需求下的產業用地混合利用

城市營銷是運用市場營銷的方法論，以樹立城市品牌為抓手，提高城市綜合競爭力并吸引更多的可用社會資源，從而實現推動城市良性發展和滿足人民物質文化生活需求。近年出現的“網紅城市”“場景營銷”“工業+旅游”等概念，使得產業空間營銷成為可能，如飲料、汽車、智能設備等生產廠商紛紛將工業生產車間與品牌宣傳、青少年教育等相結合。這些地區集中在單個知名企業形成的大型產業園區內，需要提供游客集散、文化展示、生產體驗、觀光購物等旅游空間，主要為工業、交通設施、商業、酒店等土地功能。

4.2 深化詳細規劃的編制審批體系

（1）管控模式：“單元詳細規劃+ 地塊開發細則+建筑設計”分層引導功能用途合理配置和利用

一是在單元詳細規劃層面，主要面向政府意圖落實與公共利益保障，聚焦底線管控、結合片區功能定位、重大項目與公益性設施布局需要，明確單元的主導功能、優化空間結構。對于尚未明確開發意圖的產業地區，可以通過“大地塊”進行總量管控，明確地塊管控范圍、主導功能占比區間、開發強度控制要求等。

二是在地塊開發細則層面，主要面向項目落地與市場開發需要，明確地塊邊界和地塊管控要求。對于具有功能混合需要的產業用地，可以適度留白，明確需要混合的用地性質、容積率和設施配置要求，提出地塊分割合并、容積率轉移等實施規則，其他指標通過后續實施方案明確。

三是在建筑設計層面，以實施方案強化實施管控，通過編制建筑設計專章，明確各類功能占比，并在土地出讓方案中落實，指導實行“帶方案”出讓。

（2）配比標準：“總量+ 分項”分類設定混合兼容的管控規模比例

一是分類明確混合兼容的規模比例控制閾值和總量要求。對于單一性質的用地，可以在符合用地兼容性要求的前提下，根據出讓時的行業功能，輔以清單的形式，控制建筑面積混合比例上限。如以生產功能為主的傳統制造業設置15% 的混合比例，以研發、創意等創新生產模式為主的新型制造業可以適當提高其比例。對于兩種及以上用地性質混合的用地，明確用地面積和建筑面積比例等管控規則。

二是細分用地功能，建立功能準入規則。對于等用地面積較小、布局要求相對靈活的生活和生產服務功能，通過正面清單方式鼓勵其布局。對于負外部效應較強的危險品倉儲、鄰避性設施等不宜混合功能，通過負面清單方式明確其布局范圍和布局要求。

（3）審批管理：分階段深化彈性指標及其控制要求

一是明確以地塊詳細規劃作為規劃審批依據。按照“決策近期、預留長遠”的原則，對近期混合利用的產業用地制定相對詳細的規劃控制要求，直接落實到地塊詳細規劃中。對中遠期計劃采取混合利用的產業用地進行留白，在單元詳細規劃中進行“大地塊”預控，暫不編制地塊詳細規劃，待開發意向明確后開展地塊詳細規劃編制審批。

二是對詳細規劃實施動態優化。將工業和倉儲用地互相轉化、工業用地容積率提高、公益性設施增加或調換位置等情形作為詳細規劃動態優化情形，依法依規合理簡化審批流程，推動產業用地在符合規定的情況下可靈活變更使用，簡化項目審批。

三是允許在詳細規劃中，將近期開發意圖不明確的區域劃設為靈活開發區，對于土地出讓較慢、基礎設施完備、潛在價值較高的地塊，綜合運用臨時用地、先租后讓、彈性年期出讓等政策，以承租人短期租賃的方式進行過渡性開發利用；待片區條件成熟后，政府按約定收回土地，并按遠景規劃實施。

4.3 構建詳細規劃的實施支撐體系

（1）強化規劃與土地管理結合，探索“資產包”組合配置

一是加強詳細規劃與土地管理和土地權益銜接。在詳細規劃編制前，對產業用地相關地塊涉及的存量土地所有權、出租情況、抵押情況等進行深入摸查。在詳細規劃編制中，充分聽取相關土地權利人意見，保障規劃方案的可實施性。

二是推動土地成片連片供應，結合增量與存量、國有與集體混雜的空間基底現狀，通過“國有+ 集體”“商住+ 產業”“出讓+ 出租+ 入股”等方式結合的混合供地模式，引導土地通過股權整合和土地騰挪，并以跨門類資源資產組合打包供應的形式，實現成片連片集中開發。

（2）優化規劃實施動態監測評估考核機制，實施“全流程 ”管理

一是根據詳細規劃編制規劃實施方案和土地出讓方案，結合過渡性開發區域范圍，探索通過綜合評價公開出讓，由開發主體通過限地價、競績效的方式公開競爭獲得土地，并將投標時承諾的績效要求納入土地出讓或出租合同明確約定。

二是數據實時共享，推動多部門動態監測、聯合監管。對在約定期限內達不到相關績效要求的地塊，通過提高租金、收取違約費、收回土地等方式進行管制，倒逼用地企業提高土地效益，推動產業用地高效利用。

5 結語

在深入實施創新驅動發展戰略的關鍵時期，產業用地混合利用成為賦能生產要素創新性配置的應有之義，對創新詳細規劃編制實施提出更高要求。廣東珠三角城市正積極探索“區域—地塊—建筑”的混合分類體系、“類別—比例—條件”的混合使用規范以及“分層—分階段—分情形”的規劃審批程序，為推動產業用地混合利用的詳細規劃編制實施提供有益經驗。未來，需進一步把握高端科創、柔性生產和市場營銷三種空間組織模式，在規劃編制中，深化“單元詳細規劃+ 地塊開發細則+ 建筑設計”的管控模式、“總量+ 分項”的配比標準以及分階段動態優化的審批管理；在規劃實施中，重視與土地管理和土地權益的融合，關注動態監測評估考核，通過“資產包”配置和“全流程”管理，為創新產業的用地規劃策劃、資源整備、開發運營等方面提供支撐。

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