產業用地綜合價值體系構建的探索研究

摘要：為促進產業用地資源要素在實體經濟生產中的良性健康循環，解決產業用地成本高的難題，本文重新審視產業用地具有的公共資源屬性和承擔的生產要素載體功能，設計產業用地綜合價值實現的頂層邏輯，探索價值與績效聯動的路徑，構建一套適應產業用地資源要素的綜合價值體系，并進一步提出技術改進方向與實施舉措建議。

關鍵詞：產業用地；綜合價值；績效聯動

中圖分類號：F301.4 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0061-04

黨的二十大報告指出“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化”。圍繞提升土地資源對實體經濟的要素保障能力，上海出臺復合利用、彈性規劃、工業上樓等用地政策，保障發展空間；開展土地整治、減量化、更新轉型等專項工作，挖潛存量空間。但在以產業用地收回、收儲的更新工作中，未納入全生命周期管理的產業用地退出價格主要依賴雙方談判協商確定，因用非所用、增值預期等原因，收回成本長期居高不下，與出讓價格倒掛嚴重，阻礙存量盤活的效率，不利于形成產業用地持續穩定供應、分批有節奏退出的良性循環。

導致出現這些問題的原因主要有以下幾方面：一是供應、流轉、退出等各類價格扭曲偏離。產業用地供應價格長期維持較低水平，但二級轉讓市場因不當收益等因素，政府收回由于只能依靠雙方協商等因素，導致二級交易和政府收回的產業用地價格偏高，價格之間存在一定扭曲，價格水平偏離價值規律。二是缺乏系統的價值衡量方法。傳統評估方法與產業用地的生產功能、空間績效、管理底線脫鉤，評估過程中案例選取及參數確定存在目標導向現象，價格水平在空間和時間上存在互推助漲趨勢。三是市場認識缺乏理性。企業將產業用地當成具有投資投機增值預期的經營性用地，未充分認識到產業用地公共資源屬性，用非所用不當收益助長市場炒地預期。

由此可見，價值體系缺位是產業用地綜合價值難以統一衡量的根本原因，只有構建一套新型產業用地綜合價值體系，從資源特點、功能價值、管理導向等方面重新審視和定義產業用地，探11e93826e0442fd0d56ce01e9fdf9880索內涵與方法相適應的技術路徑，才能從根源上扭轉現狀價格扭曲、引導價格回歸價值。

1 國內外產業用地價值研究進展

1.1 國外典型做法

國外對于產業用地價值的確定，按照土地所有權制度和管理政策，可以大致分為政府管控和市場調節兩類（圖1）。

一是政府管控，統一管理。以新加坡為代表，政府早期強制低價收回，2007 年后國家授權裕廊集團制定價格標準，統一開發、統一管理、統一定價[1]。

二是市場化資源配置，財稅手段引導。以歐美日韓等為代表的土地私有制國家，主要通過土地市場化流通實現資源配置。企業或個人應服從政府征購土地的需要，主要遵循市場規律平等協商確定土地價格，同時通過稅收引導調整，比如日韓通過征收房地產稅調節土地供應。

經比對國外做法，政府管控模式有利于發揮政府在產業用地配置及價格方面的主導作用，市場化配置為主的方式有利于激發社會主體主動提高產業用地利用效率，促進產業發展。

1.2 國內城市典型做法

國內大部分城市產業用地供應價格，施行底線管理原則，按照不低于全國工業用地出讓最低價標準或基準地價的底線進行約束管控。對于產業用地收回、收儲等退出價格，國內不少城市出臺政策文件，明確建筑物價值一般按現狀價值評估確定，土地價值的確定方法主要分為以下三類（表1）：

一是規定評估規則。主要包括按出讓合同價并考慮利息或增值收益、取得土地使用權的成本價、按基準地價等公示價格評估三種情形。北京經開區、寧波杭州灣新區、宿遷等地以合同約定的剩余年期出讓價款為基礎，額外考慮利息或增值收益，并返還當時給予的地價優惠。廣州按照不同情形，可分別根據合同約定、城市更新政策執行，當以劃撥或出讓方式供應的土地需要收回國有土地使用權的，按原征地拆遷成本進行貨幣補償。清遠、莆田、濟南等地以基準地價或工業用地最低價對收回土地價評估確定。

二是專業化評估市場價格。浙江、江蘇等地規定應合理確定土地收回價值，一般采用市場化評估加調節機制作為主要方式，但存在一些評估方式創新。北京市對國有土地上非住宅房屋征收，明確了用途、面積確定方式，對于原用途為工業類的，再給予不超過原用途非住宅房屋評估價值的特別補助，并限定了技術路徑、評估方法、權重、可比實例等，明確國有土地上非住宅項目搬遷可參照執行，可一定程度實現對非住宅房屋補償價格的調控。

三是公布退出價格參考標準。金華、寧波杭州灣新區等地公布收回價格標準或上限，對價格剛性管控。

經比對國內城市對產業用地退出價格的規定和做法，市場評估的方式相對靈活度高、結果彈性較大，政府規定退出價格標準的方式可操作性強、可控性強，政府規定評估規則的方式兼顧剛性和彈性，允許結果差異性存在，但同時又體現管理導向。

綜合來看，國內外城市對產業用地退出價格的內涵要素、價格確定方式、價格水平等方面的規定和做法各有差異，但對產業用地與商住辦等經營性用地存在本質差異具有一定共識，這對重塑產業用地綜合價值內涵、構建綜合價值體系有較大啟示。

2 產業用地價值體系構建框架

2.1 產業用地價值體系構建目標

新型產業用地綜合價值體系，應與發展新質生產力、促進新型工業化的要求匹配，稟賦整體性、導向性、價值性、聯動性。整體性，指集成“地樓房物”所有要素的系統價值，價值涵蓋土地、建（構）筑物、機器設備及生產物資、停產停業損失等要素。導向性，指產業用地綜合價值為用于生產制造的合法合規價值，體現產業姓產、工業姓工的價值導向。價值性，強化產業用地在供應、轉讓、抵押、交易、退出等全鏈條環節中的公共資源屬性，引導價值回歸合理水平。聯動性，建立價值與綜合績效相關的聯動修正，設計統一的修正規則和差異化的修正系數，形成基于綜合績效的產業用地綜合價值體系。

2.2 產業用地綜合價值體系頂層邏輯設計

為構建適應現代化產業需求的產業用地綜合價值體系，需從產業用地空間資源本質、功能效用與價值導向出發，從理論邏輯、技術邏輯、管理邏輯開展頂層設計，構建理念重樹、內涵重設、水平重回的健康價值生態系統。

（1）理論邏輯

期望效用理論認為，在不確定性條件下，決策者會考慮行為人的偏好和效用。根據效用最大化的原則，不確定性條件下人們決策的充要條件是人們對未來的預期收益超過預期損失。政府基于土地綜合效益將彌補經濟成本損失的預期，以低于市場價格的水平供應產業用地[2]。因此，為保障未來效益的實現，需以合理的價值評估產業用地的收回價格，為未來低價供留有空間，將政府的土地成本控制在合理范圍內，實現產業用地的可持續發展。

社會總成本理論旨在全面評估經濟活動對整個社會的總體成本，超越了僅考慮私人或直接參與者成本的傳統經濟分析。該理論強調外部性，即那些超出市場交易參與者的效應，特別關注了經濟決策對社會福祉、環境和資源的影響[3-4]。政府發展特定產業而低價供應土地，實則是社會承擔了一部分企業成本，因此在產業用地收回環節，需合理評估這一部分社會成本，并在實際的收回價格中做相應折減（圖2）。

（2）管理邏輯

實體經濟是國之命脈，上海創新政策、優化規則，始終在以最大努力保護和發展制造業，這就要求進一步清晰uZEI8lAyEA6qzKZt8Jyatg==認識作為建設現代化產業體系載體的產業用地空間資源應發揮的作用和角色，從規則、效率、模式和制度四個層次出發，理順價值體系重構的管理思路和邏輯思維，建立一套與新型工業化道路適配的資源配置管理邏輯，為制造業支撐全市經濟發展和創新轉型提供保障。

（3）技術邏輯

聚焦“價值—功能”統籌、“價值—貢獻”聯動、“價值—行業”協同，構建綜合價值評估技術邏輯?！皟r值—功能”統籌是將產業用地綜合價值與其在實體經濟運行中的生產功能相聯系，站在生產資料功能角度探索價值評估技術；“價值—貢獻”聯動是研究企業在稅收、就業、科研等方面的績效差異對價值的修正技術；“價值—行業”協同是研究不同行業因區位、配套、利潤等差異導致的價格敏感影響。

3 產業用地綜合價值實現路徑

產業用地綜合價值應貫穿“理念重樹、內涵重設、水平重回”邏輯，重在體現價值—功能、價值—貢獻的協同，通過綜合價值與績效聯動的路徑，構造評估模型，建立產業用地綜合價值修正體系，并發掘價值—行業的聯動規律形成“1+1+N”的產業用地綜合價值體系。

3.1 定義價值內涵

產業用地綜合價值內涵的定義，應不僅包括價值時點、權利類型、利用狀態等常規內容的設定，還應突出體現兩個方面：

一是要素整體性。以產業用地空間載體涵蓋的所有要素為整體，即“地樓房物”一體的綜合價值，含土地、建（構）筑物（含裝飾裝修）、機器設備及生產物資、停產停業損失等評估價值。產業空間一體的綜合價值內涵既符合轉讓、抵押、退出等多場景的實際應用需要，也能實現政府、市場、評估行業對價值水平的統一認識和總體把控。

二是績效聯動性。產業用地供應價格與預期的績效貢獻聯動，流轉、抵押、收回、收儲、減量化、違法整治等價格也應當統籌考慮績效表現，對于低效利用、產能落后、浪費資源的產業用地，政府以生產要素成本價格供應的資源未盡利用，屬于公共資源的浪費，評估時應充分考慮利用狀態，價值內涵設定應明確地塊績效評估情況。

3.2 強化價值屬性，回歸成本價值

從產業用地綜合價值的成本要素角度出發，強化產業用地的土地公共資源、生產要素本底屬性，優化評估思路、指標參數，以改良的模式方法測算分項要素價值，物理整合形成產業用地的退出價值。

一是嚴格“產業姓產工業姓工”評估條件認定。強調產業用地合法使用、合規收益的原則，不考慮未經批準擅自改變用途及違建擴建等不當得利，降低市場對工業地產不合理的投資增值預期。

二是地價評估體現產業用地本底屬性?？紤]到本市現行工業基準地價側重體現生產要素的功能價值、在城鎮區域落實底線管理的導向，基準地價內涵理念、技術邏輯、管理邏輯與產業用地退出的應用場景高度契合，從評估方法的適宜性分析，土地價值評估中基準地價系數修正法應為必選方法，且權重至少占50%。

三是建（構）筑物、機器設備及生產物資反映實際現狀價值。建（構）筑物現狀價值經重置價結合成新計算，機器設備及生產物資按照是否可恢復使用區分，可恢復使用的評估搬遷移裝費，無法恢復使用的評估現狀價值。

四是停產停業損失結合實際生產狀態確定。在調查了解企業近幾年生產效益的基礎上評估確定，前期未開發未投產或退出時已停產的，應不考慮停產停業損失。

3.3 產業用地綜合價值測算與修正

（1）土地、建（構）筑物等價值測算

產業用地綜合價值中的土地、建筑物等不動產要素價值根據相關規程和標準分項評估測算，地價一般可采用比較法、收益法、剩余法、基準地價系數修正法等兩種以上方法測算，并比對不同方法的參數取值、案例選取等過程，經綜合分析確定方法權重后加權平均計算得出土地價格，建（構）筑物、機器設備等價值一般按重置成新價進行評估，停產停業損失一般結合近幾年平均效益評估確定。

（2）績效聯動修正

政府以生產要素成本價格向實體經濟生產者供應的產業空間載體，是綜合考慮產業用地所承載的社會經濟發展責任，產業用地綜合價值的評估，應將土地要素所發揮的社會經濟貢獻度與價值緊密聯系。本市綜合績效評估從基礎特征、能效、政府管理三個維度，選取地均產出、地均稅收、單位產值能耗、從業人數等指標構建評價體系，反映土地利用效率高低以及企業生產狀態優劣。針對不同績效水平的產業用地，產業用地地價、停產停業損失應聯動績效評估情況開展修正，體現用地績效分類的差異性。

（3）銜接安全底線，開展損值修正

產業用地綜合價值應與生態環境、安全等底線管理要求相銜接，對于利用過程中涉及違反生態環境保護、安全生產等觸及底線，且未按治理要求整改的，綜合價值應當考慮損值修正，例如在正常價值的基礎上扣除土壤污染修復等生態治理費用。

3.4 產業用地綜合價值成果體系

開展產業用地綜合價值評估案例的數理統計分析，總結各區域產業用地綜合價值空間分布規律，勾畫產業用地綜合價值空間分布圖。識別影響價值的因素因子，量化各指標的影響幅度和修正系數，形成1 張產業用地綜合價值分布圖，1 套產業用地退出價值修正體系以及N個修正系數的產業用地退出價值“1+1+N”價值體系。

4 結語及建議

構建的新型產業用地綜合價值體系是通過強化產業用地空間資源的功能性、支撐性，打造和重塑產業用地綜合價值新理念、新思路。同時，綜合價值體系的落實需要配套相關的措施機制來規范、保障和引導。

（1）特殊情形兼顧已有政策和做法

產業用地綜合價值評估適用于多種情形，對于因閑置土地處置、土地使用權到期等收回產業用地土地使用權情形，已有上位法規定的，應依據已有規定執行。對違反出讓合同需收回產業用地使用權的，合同中已寫明返還科目及各項價格計算方式的，應按照合同約定計算綜合價值。

（2）輔以投入產出評估驗證

從企業生產運營角度出發，深化研究行業類型對綜合價值的影響，按照不同行業的平均年度產值，扣除生產材料成本、人力管理成本、物流能耗成本以及生產加工行為產生的利潤、相關稅費等，評估歸屬于產業用地空間的凈收益，經收益還原得到產業用地綜合價值，驗證要素貢獻理論模型下價值結果的準確度，分析不同行業價值差異的耦合性和關聯度，優化價值影響因素和修正體系。

（3）加強部門聯合，形成部門合力

凝聚部門管理合力，多專業人才支撐，大數據分析賦能，結合規劃引領管控、綜合績效評估、違法違規整治等相關配套措施，進一步壓實產業用地空間全生命周期管理要求和價值理念深入人心，提高社會共識和接受度。

（4）持續跟蹤監測，更新價值體系

基于“1+N+N”價值體系，在各均質區域設置標準樣點，持續跟蹤監測價值水平和變化情況，建立成果更新和應用機制，完善產業用地綜合價值評估模式，鼓勵企業主動提高空間流動效率和資源利用質量。

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