土地征收中宅基地使用權補償問題探究

摘要：宅基地使用權，作為征地房屋補償的“鏈接點”，對其在土地征收中的補償進行研究具有重要意義。研究結果表明，因國家層面立法未對宅基地使用權在土地征收中如何補償予以明確規定，現有研究以宅基地使用權在土地征收中所處的地位為切入點，形成無需補償、分配性補償、獨立性補償三種不同學說。理論研究的分歧最終傳導至實踐的管理當中，各地關于《征地補償安置協議》簽訂主體、方式以及如何補償做法不一，導致農戶合法權益被侵害、維權難的現象時有發生。本文對立法完善提出建議：在國家層面上，將以土地為中心的征收立法理念貫徹踐行到位，對宅基地使用權獨立之地位予以明確；在地方層面上，堅持一切從實際出發的基本要求，對宅基地使用權補償測算方式、價格確定方式以及標準予以明確。

關鍵詞：土地管理；集體土地；宅基地；使用權；土地征收；宅基地補償

中圖分類號：F301.22；D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0124-06

近年來，隨著我國城鄉融合進程快速推進，大量農村集體土地被征收，不僅導致農村集體土地所有權的滅失，同時也導致其上宅基地使用權的滅失。所謂宅基地使用權，是指農民對依法取得的宅基地，享有建造住宅和附屬設施的權利。宅基地使用權作為農民合法的私有財產權，系民法典所保護的獨立用益物權。同時，宅基地上還承載了農民的房屋所有權，這些權利屬于憲法所保護的公民基本權利。因此，在土地征收時，宅基地及其上住宅理應獲得正當合理的補償。根據《民法典》之相關規定，它實際上存在對集體土地所有權、宅基地使用權、房屋所有權三種物權的補償，而宅基地使用權作為征地房屋補償的“鏈接點”，它一頭連著房屋所有權，一頭連著集體土地所有權。因此，如何處理宅基地使用權的補償顯得尤為關鍵。

1 問題的提出

根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第48 條規定，土地征收應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農民住宅、其他地上附著物的補償費用。對農用地征收補償標準及其他土地、地上附著物的補償標準，均授權省級人民政府確定。其中對宅基地上的住宅，規定可以采取重新安排宅基地建造房屋、提供安置房或者貨幣補償方式給予公平、合理的補償，以保障農民的居住權利和財產權益。以上立法實際上確立了對宅基地上住宅補償標準及安置方式的原則性規定，即在征收集體土地所有權時，對宅基地上房屋所有權進行補償，以達到消滅除土地所有權以外其他權利的法律效果。作為規范土地征收的特別法，并未對宅基地使用權補償作出明確規定[1]，即對于宅基地使用權在征地補償中應當居于何種地位，能否補償以及如何補償等問題沒有給予直接回應，由此導致實踐中產生大量糾紛和不穩定情況。根據相關學者對地方領導留言板的數據分析，在宅基地征收中，留言的情感色彩以負面留言為主，占比達到 45%，而正面留言僅有17%，有近一半的被征收農戶對征收工作存在不滿。在被征收農民訴求的關鍵詞中，“補償”“房屋”和“安置”3 個詞語成為農民心目中最關注的部分[2]。由于這一問題關系到被征收農村集體經濟組織以及廣大農戶的切身利益，有必要對此問題予以細致研究，以期對完善我國相關立法提供依據。

2 宅基地使用權補償的理論研究

關于宅基地使用權的征收補償事宜，近年來學界進行了大量的理論研究，主要存在以下幾種不同觀點。

2.1 觀點一：非土地征收之對象，無需補償

持該觀點學者認為，我國土地征收的立法概念是以消滅被征收對象的所有權、國家原始取得為內容。宅基地使用權作為用益物權并非征收的對象，而是隨著被征收集體土地所有權的消滅而消滅[3]。《土地管理法》中規定的土地補償費系對集體土地所有權的補償，不包括宅基地使用權的價值[4] ，宅基地使用權人無需補償[5]。

2.2 觀點二：系間接征收對象，獲得分配性補償

持該觀點學者認為，征收直接對象為所有權，宅基地使用權本身不是征收直接的對象，但是宅基地使用權會因集體土地所有權被征收而消滅。因此，宅基地使用權補償費包含在土地補償費中，宅基地使用權人有權獲得補償，至于補償費在使用權與所有權主體之間如何分配屬于集體自治范疇[6]。

2.3 觀點三：系獨立之征收對象，獲得獨立補償

持該觀點學者認為，宅基地使用權是從宅基地所有權中派生出來的、獨立的物權，隨著農村土地流轉制度改革的推進，宅基地使用權作為獨立財產權的理念逐步深入人心。宅基地使用權雖然冠名“使用權”，但因其無償、無限期使用的特點，在現代物權法律體系下的宅基地使用權實際上已經無限接近于所有權，其本質即為準所有權[7-8]。因此，賦予其獨立地位[9-10]，獲得獨立補償符合我國農村土地制度的改革趨勢[11-13]。在此基礎上，有學者進一步提出要根據各地宅基地流轉的市場化程度不一，分別采用評估或參照區片綜合地價中一定比例的方式確定宅基地使用權補償數額[14]。

以上理論研究，以宅基地使用權在土地征收中所處地位為切入點，從不同視角對是否需要補償以及如何補償得出不同結論，深化了人們對宅基地使用權補償事宜的認識，為進一步研究奠定基礎。由于對該問題的研究不是一項孤立研究工作，對其作出不同的判斷必然會影響到規范宅基地使用權補償的法律法規及規范性文件上，理論研究的分歧最終傳導至實踐的管理當中。

3 各地方的實踐探索

鑒于宅基地使用權補償事宜的研究結論分歧較大，這一理論問題映射到實際當中則是規范宅基地使用權補償的地方性文件不統一，各地方做法區別較大。自2019 年《土地管理法》修訂以后，廣西、遼寧、上海等地方陸續出臺地方性法規、政府規章以及規范性文件。從各地方規定來看，做法不一，注重解決個性化實際問題，具有顯著的地方特色[12]，而對于宅基地使用權在土地征收中的補償缺乏系統性思考，不僅各地規定不一，即使在同一個地方，補償的政策也有所差異[15]。具體如下：

3.1 關于宅基地使用權在土地征收中所處的地位

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）第二十九條規定，《征地補償安置協議》（以下簡稱《協議》）示范文本由省級人民政府制定。從各地區《協議》示范文本中規定的簽約主體及方式，可以獲知宅基地使用權所處的地位。分析各地《協議》文本內容，由于在處理宅基地使用權與集體土地所有權征收補償關系上存在不同，從而它們的簽約主體及方式也不相同，主要分為三種模式。

（1）作為附屬的角色，處于征收關系不特定的地位

這一模式以廣西為典型。從該地區公布的《協議》示范文本來看，它僅對與土地所有權人簽訂的《征地協議》文本統一制定并公開，而對《宅基地（房屋）補償安置協議》文本并未統一制定，從廣西公布的《協議文本政策解讀》內容來看，它僅在“征地補償費”部分對農村村民住宅、其他地上附著物等征收補償費用另行簽訂協議作出籠統、模糊之規定，但對《協議》文本的具體內容以及誰有權利簽訂等具體事宜，省級政府并未作明確，導致此時宅基地使用權人（房屋所有權人）之地位處于一種不特定的狀態。筆者看來，此種情形主要受《土地管理法》修法之前以土地所有權為中心征收立法理念的慣性思維所致，仍然將宅基地使用權人（房屋所有權人）作為附屬的角色。它有故意回避《土地管理法實施條例》第二十九條規定的嫌疑，在實際操作中極有可能演變為文本的制定權層層下放給各市甚至縣級政府。因《協議》文本未公開，協議的簽訂將重返《土地管理法》修法前的不規范狀態，即由一些臨時成立的機構作為“有關部門”與相關權利人簽訂協議，一旦出現爭議，被征收農戶往往因找不到對口政府機構而出現維權難的狀況。遼寧公布的《協議》文本，也屬于以上模式。

（2）作為用益物權人，處于征收關系人的地位

這一模式以河北為典型。實踐中由征收主體一方、宅基地使用權人（房屋所有權人）以及土地所有權人簽訂三方協議。從河北省公布的《協議》文本來看，一般由征收主體一方一次性將補償費用支付給作為土地所有權人的村集體經濟組織，再由村集體經濟組織根據《村民委員會組織法》和村規民約相關規定支付給宅基地使用權人。顯然，此時的宅基地使用權人作為征收關系中用益物權人的角色參與補償款的分配，非獨立之簽約主體。在其文本中，一般沒有對爭議的解決方式予以約定。筆者以為這些地區在立法時已經考慮到作為宅基地使用權人此時能否獨立維權或連同土地所有權人一起維權抑或是通過土地所有權人維權等情形的復雜性而選擇回避。從司法案例來看，此時一旦出現補償款糾紛，宅基地使用人不能直接向征收主體一方提出補償訴求，而只能與村集體經濟組織通過民事訴訟方式予以解決。中國農村地區作為一種典型的熟人社會，同一村落里，多數村民為親屬或朋友之熟人關系，實踐中將如此重要之補償糾紛化解置身于人情關系中，恐不利于問題的實質化解，導致近些年征地補償類群體性事件接連發生[2]。天津公布的《協議》文本，也屬于以上模式。

（3）作為（準）所有權人，處于被征收人的地位

這一模式以貴州為典型。實踐中由征收主體一方直接與宅基地使用權人（房屋所有權人）簽訂雙方協議。其中，貴州省公布的《< 協議> 示范文本填寫說明》中已明確備注房屋所有權人系基于宅基地使用權而延伸，以凸顯宅基地使用權作為準所有權之獨立性。此時的宅基地使用權人可以從征收主體一方直接獲得征收補償款。同時在這些地區的協議中一般會約定，如雙方在履行本協議過程中發生爭議，可以依法向人民法院提起訴訟。筆者以為，此種方式最有利于宅基地使用權人維權。一方面，在征收補償談判階段，當事人可以更有底氣地與征收主體一方進行談判，為自己爭取更多的補償權益；另一方面，在出現糾紛時，可以直接通過行政訴訟向征收主體一方表達自己的訴求，便于問題實質性化解。上海、湖南公布的《協議》文本，也屬于以上模式。

根據各地公布的《協議》文本及其研判，這三種模式中，第一種模式較為普遍（凡未在省級層面制定并公開的地方，多屬這一模式），第二、三種模式在實踐中相對較少。總體來看，從宅基地使用權人獲得補償款的金額來看，以上三種模式依次呈現遞增的規律；從維權的便利程度來看，以上遞增之規律依然存在。

3.2 關于宅基地使用權在土地征收中如何補償

對宅基地使用權進行補償和安置，是各地出臺地方性文件的重要內容。總體來看，各地對如何補償之規定差別較大，補償安置名稱、測算方式、價格確定方式以及標準不統一，具體情形復雜多樣。

（1）補償名目不一

各地在地方性文件中關于宅基地使用權補償的名稱主要有四種：一是北京稱之為宅基地區位補償價。根據《北京市征收集體土地房屋補償管理辦法》（征求意見稿）規定，實行貨幣補償的，宅基地房屋補償款= 宅基地區位補償價× 宅基地面積+ 房屋重置成新價。二是上海稱之為土地使用權基價。根據《上海市征收集體土地房屋補償規定》（滬府規〔 2021〕13 號）規定，貨幣補償計算公式為：（房屋建安重置成新價+ 同區域新建商品房的土地使用權基價+ 價格補貼）× 房屋建筑面積。三是重慶稱之為住房貨幣安置款。根據《重慶市集體土地征收補償安置辦法》（渝府令〔2021〕344 號，以下簡稱重慶市政府第344 號令）規定，住房實行貨幣安置的，貨幣安置款= 貨幣安置價格× 應安置建筑面積。從其立法上下文來看，此時的住房貨幣安置價格即為宅基地補償之價格。四是浙江稱之為宅基地補償。根據《浙江省土地管理條例》（2021 年浙江省第十三屆人大常委員第56 號公告）規定，采用貨幣方式補償的，應當評估宅基地和住宅的價值，一并作出補償。根據掌握的資料及研判，多數地區未直接使用“宅基地使用權補償”或“宅基地補償”之名稱，而創制出富有地方特色之名稱。筆者以為此系各地方有意識回避與上位法《土地管理法》模糊規定之沖突，同時又不得不面對宅基地使用權補償之群眾呼聲，為便于開展工作而選擇的一種折中方案。

（2）補償測算方式不一

各地關于宅基地使用權補償測算方式主要有兩種：一是宅基地、房屋獨立測算，匯總補償的方式。如上文所述，北京、上海等地方性文件中規定的測算方式即為此種；二是隨房屋一體化測算的方式。如浙江采用的即為此種方式。從浙江各地市實踐來看，它通過隨房屋一體化的測算方式并以房屋補償名義進行補償。這里需要指出的是，在各地公布的《協議》文本中，凡是將宅基地使用權的地位歸類為上文第三類模式，即處于被征收所有人地位的，通常會對宅基地、房屋進行獨立的測算，這樣可以讓宅基地使用權人清晰地知曉自己的補償，避免不必要的誤會，但也面臨著上位法依據缺乏的問題；而其模式屬于上文第一類、第二類，即處于不特定或征收關系人地位，由于未將其作為獨立之征收對象，故通常不對其做獨立之測算，而是通過宅基地、房屋一體化測算的方式以房屋之名義予以補償，此時因宅基地補償未明確列出，也面臨著需與宅基地使用權人解釋的問題。

（3）補償價格確定方式不一

各地關于宅基地使用權補償價格確定方式主要有兩種：一是政府定價。如重慶、上海、北京等地區。根據《重慶市政府第344 號令》規定，住房貨幣安置價格標準由區縣人民政府參照征地項目周邊普通商品房均價與房屋重置價之差確定。二是評估方式確定。如浙江、安徽等地區。根據《安徽省實施< 中華人民共和國土地管理法> 辦法》規定，采用貨幣補償的，應當評估宅基地和住房的價值。由于在法律層面對宅基地使用權流轉的限制，導致在實踐中很難獲取其獨立的公允市場價值。通常情況下，對采用宅基地、房屋獨立測算方式的地區，各地方政府為推進工作，往往通過行政定價方式予以明確。而采用隨房屋一體化測算方式的地區，往往通過對房屋價值的評估予以確定。由于政府定價不符合第三方獨立性、客觀性之要求，宅基地使用權人會對補償價格公正性提出一定的異議。相對而言，第三方獨立評估的方式較為合理，更易于接受。

（4）補償應安置面積確定標準不一

各地關于宅基地使用權補償應安置面積確定標準主要有四種：一是按照產權登記的合法面積確定。如江蘇、上海、江西等地區。根據《江蘇省土地管理條例》規定，對提供安置房的，安置房的面積不得少于原房屋的合法建筑面積。二是按照戶籍人口數量確定。如重慶市政府第344 號令、《重慶市人民政府關于公布征地補償安置標準有關事項的通知》（渝府發〔2021〕14 號）規定，農村集體經濟組織的土地被全部征收的，計入被征地集體經濟組織總人口且享有宅基地權利的人員全部為住房安置對象。安置對象選擇貨幣安置或者安置房安置的，住房安置建筑面積標準為每人30 平方米。三是按照人均住宅面積設定應安置面積上限或下限，具體再授權各地自行明確。如陜西、北京等地區。根據《陜西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（陜西省十三屆人大常委會第83 號公告）規定，采用重新安排宅基地建造房屋或者提供安置房方式的，安排的宅基地面積或者提供的安置房面積不得少于所在地人民政府規定的人均最低住宅面積標準。《北京市征收集體土地房屋補償管理辦法》（征求意見稿）規定，為保障被征收戶的居住權，區人民政府可結合宅基地審批原則，以本區上一年度城鎮居民人均住房面積標準作為上限核算安置房面積。四是延續《土地管理法》范例，省一級層面不作明確規定，而是直接授權各地自行確定。如安徽、山東等地區。筆者看來，針對一、二兩種不同的省級標準，因其在同一省域范圍內標準已明確統一，此種方式系“一把尺子量到底”，避免不同市、縣“不患寡而患不均”局面的出現，可以有效地保障宅基地使用權人的權利。而針對三、四兩種沒有在省級明確標準的情況，實踐中極有可能導致立法權層層下放，而多數地方市、縣級人民政府為征收工作具體實施單位，這種既當“裁判員”又當“運動員”的角色分工，讓制定出的補償安置標準難以保持客觀公正，導致農戶合法權益被侵害的現象時有發生。

4 立法建議

如上文所述，因國家層面立法并未對宅基地使用權的征收補償予以直接回應，各地方通過出臺地方性文件進行探索和創新，相關規定雖有所突破，但因法律效力層次低、缺乏權威性，同時部分地區立法權又層層下放，再加上對宅基地使用權獨立之地位認識不足，導致農戶合法權益被侵害、維權難的現象時有發生。要從根本上解決上述問題，必須正本清源，通過對宅基地使用權在征收補償中的法理、實踐問題進行體系化之梳理，從中總結出宅基地使用權補償的一般規則，并在此基礎上尋求立法完善的實現路徑。

4.1 在國家層面上，將以土地為中心的征收立法理念貫徹踐行到位，對宅基地使用權獨立之地位予以明確

《土地管理法》作為土地征收領域特別法，明明是對集體土地所有權征收作出立法規范，但結果卻導致宅基地使用權及其上房屋所有權的滅失，這與該法律在立法時將土地作為中心的立法理念有直接關系。按此立法邏輯，土地應當成為立法規范體系之主線，然而從國家層面立法的行文來看，在對宅基地使用權規范上卻存在明顯的不足，沒有對其所處地位、能否補償以及如何補償形成系統化的制度規范體系，導致以土地為中心立法理念的內涵和價值沒有得到充分的踐行和落實[16]。顯然與現代法治對獨立物權重視和平等保護的理念是不符的。

如上文所述，針對實踐中存在征收關系不特定地位、征收關系人地位以及被征收所有權人地位的三種模式，也即意味著對宅基地使用權法律地位的確定存在三個備選方向和制度設計，意味著對《協議》簽訂方式、補償測算方式、價格確定方式以及標準等都會產生重大不同，意味著對集體利益、公共利益與農民財產權保護的權衡不同。因此，完善中國特色宅基地使用權補償制度，必須對這三個可能選項的利弊得失作出評估。首先可以肯定的是，針對征收關系不特定地位之模式，該模式將宅基地使用權視作集體土地所有權之附屬，不注重物權之獨立性。這一模式明顯不符合《民法典》獨立物權重視和平等保護的理念，應予以摒棄。其次，針對征收關系人地位之模式，較前一種模式在對現代物權重視程度上已更進一步，承認宅基地使用權作為用益物權的相對獨立性。由于宅基地使用權無償、無期限使用之特點，因此該模式仍然不符合中國特色宅基地制度之特點，同樣應予以摒棄。最后，針對被征收所有權人獨立地位的模式，它強調其作為準所有權的獨立性，尊重農民的財產權，同時其與當下《土地管理法》強調農民房屋獨立性之理念不謀而合，因此該模式系最優選項。

為此，在簽訂《宅基地（住宅）補償協議》環節，應當賦予宅基地使用權人（房屋所有權人）與地方政府獨立簽訂《協議》之權利；同時，在對外名稱上統一稱之為宅基地使用權補償。以上國家層面立法完善，可以讓農民清晰地知曉自家的宅基地使用權是否獲得補償，以及在合法權益受到侵害時可以獨立維權。

4.2 在地方層面上，堅持一切從實際出發的基本要求，對宅基地使用權補償測算方式、價格確定方式以及標準予以明確

考慮中國地域遼闊，東、中、西部經濟發展水平差距較大，資源稟賦和市場化程度亦不同，針對宅基地補償補償測算方式、價格確定方式以及標準上，國家層面要充分考慮各地實際情況，在立法完善時對獨立補償之規定宜粗不宜細，應注重對補償測算方式、價格確定方式以及安置標準等作出一般性或原則性之規定，而對如何測算，以何種方式定價以及適用的標準等應具體授權各省級人民政府結合實際確定，且明確該權限不得直接層層下放。

省級人民政府在立法完善時應堅持一切從實際出發的基本要求，充分考慮本地的立法沿襲、特色做法以及成效與不足，從中提煉出統一性之規定，本著應明確盡明確之原則，對省域范圍內宅基地使用權補償的測算方式、價格確定方式以及應安置面積標準予以統一、明確，以避免同一省域范圍內不同待遇，甚至做法懸殊過大等不公現象。進一步分析，當前完善各地方出臺的地方性文件受到以下兩個方面的制約和困擾：一是當前農村宅基地及房屋一體化確權登記正在進行中，全面查清現狀宅基地底數，系完善宅基地使用權征收補償一項基礎性、前置性工作；二是當前宅基地流轉試點工作正在進行中，只有讓宅基地流動起來，宅基地才會真正有價值，此項工作對于宅基地征收補償價格的確定至關重要。以上兩項工作，對于顯化農民宅基地和房屋財產權利意義重大。因此，各地方宜在宅基地及房屋一體化確權登記基礎上，充分借鑒流轉試點地區價格成果進行立法完善。

具體為：針對當前農村宅基地及房屋確權登記工作基礎較弱且流轉市場化價值尚未充分顯現的地區，可以考慮宅基地、房屋分開的補償測算方式，宅基地使用權補償價格可以通過政府指導價形式確定，如參照所在地征地區片綜合價的一定比例系數予以明確。在應安置面積上應更加注重宅基地的社會保障功能，如按照當地宅基地分配政策結合戶籍人口數量予以確定。針對農村宅基地及房屋確權登記基礎條件較好以及農房試點流轉入市有成熟經驗的地區，可以將宅基地使用權及房屋所有權通過一體化市場評估方式予以征收補償[17]，在應安置面積確定上應更多地側重對宅基地財產權的保障，如按照產權登記面積標準進行確定。

5 結論與討論

黨的二十大報告指出，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。宅基地使用權系農民重要財產權利，土地征收補償關系財產權利再分配。在此背景下，本文對宅基地使用權在土地征收中補償進行研究具有重要意義。因國家層面立法未對宅基地使用權在土地征收補償予以明確規定，導致實踐中產生了大量的糾紛。現有研究以宅基地使用權在土地征收中所處地位為切入點，從不同的視角對是否需要補償以及如何補償，形成了無需補償、分配性補償、獨立性補償三種不同學說。理論研究的分歧最終傳導至實踐的管理當中，各地方通過出臺地方性文件進行探索和創新，相關規定雖然有所突破，但由于對宅基地使用權獨立之地位認識不足，各地方做法不一，注重解決個性化實際問題，缺乏系統性的思考。同時，因地方性文件法律效力層次低、缺乏權威性且部分地區立法權又層層下放，導致農戶合法權益被侵害、維權難的現象時有發生。本文在對以上法理、實踐問題進行體系化梳理基礎上，對立法完善提出建議：在國家層面上，將以土地為中心的征收立法理念貫徹踐行到位，對宅基地使用權獨立之地位予以明確；在地方層面上，堅持一切從實際出發的基本要求，對宅基地使用權補償測算方式、價格確定方式以及標準予以明確。

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