不被城鎮化率定義的城鎮化

論及城鎮化之重要性，斯蒂格利茨在2000年一次會議的發言屢被提及：“中國的城鎮化與美國的高科技將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。”

一、當提及城鎮化率時，我們在討論什么

改革開放以來，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化。1978年-2023年，中國城鎮人口增長了7.6億，城鎮化率從17.9%提升到66.2%，9.3億的城鎮人口規模相當于歐美國家城鎮人口的總和。21世紀以來，中國城鎮人口翻了一番，城鎮化率提高了30個百分點。從巴西卡拉加斯鐵礦山到德國沃爾夫斯堡，全球經濟決策都與中國城鎮化率的提升發生著或遠或近的關聯。

從國內來看，無論是評估投資和消費拉動，還是分析要素跨部門配置對TFP（全要素生產率）的貢獻，抑或城鄉和住房規劃，“城鎮化率”都是繞不過去的變量。城鎮化率的定義極其簡明（城鎮人口/總人口），但在相關分析中又極易被誤用，試舉三例。

1.中國城鎮化率每提高1個百分點，并不意味著1400萬人口從鄉村轉移到城鎮

2010年-2020年間，中國城鎮化率平均每年上升1.39個百分點，即使近年來城鎮化速度有所放緩，但2023年當年城鎮化率仍然提升了近1個（0.94）百分點。考慮到14億的總人口基數，不少研究會將城鎮人口增長與鄉城人口轉移畫上等號，認為中國城鎮化率每提高1個百分點，代表著1400萬的人口從鄉村遷徙到城鎮，并據此估計可能撬動的各類宏觀指標增長。

但事實上，城鎮人口增長有三個源泉，鄉城人口遷徙只是其中之一，城鎮人口自然增長和城鎮區域擴張（即就地城鎮化）是另外兩個源泉。根據統計局網站公布的數據，2021年的新增城鎮人口中，鄉城人口遷徙的貢獻率只有42.2%，略低于城鎮區域擴張的貢獻率（43.3%），城鎮人口自然增長的貢獻率則為14.5%。僅從2021年的情況看，中國城鎮化率每提高1個百分點，只有約596萬人口從鄉村轉移到城鎮。

2.城鎮化率并無國際統一口徑，進行國際比較需謹慎

由于對城鄉劃分的標準不一，各國之間的城鎮化率并不能簡單地比較。筆者分析了116個國家的城鎮化率統計方法，發現各國城鎮人口界定標準有很大差異，采用人口數量、行政區劃、產業結構、城市形態、人口密度等五類不同的方法或其組合（表1）。即使同一種方法，其閾值也相差很大。

表1：樣本國家對城鎮定義方法的統計表

如表1所示，“人口數量”是最常用的劃分標準，樣本中有56.9%的國家使用了這一指標，但它也是標準差異最大的指標：人煙稀少的格陵蘭的標準是200人，人口緊湊的韓國的標準為5萬人。樣本中有54.3%的國家用到了“行政區劃”的方法，大量非洲國家將此作為界定城鎮的唯一標準。“非農就業（產業）比重”是樣本中20.7%國家劃分城鄉的標準之一，但沒有一個國家單獨使用該指標界定城鎮。“城市形態”包括了公共基礎設施（給水排水系統、電力、醫院、學校等）、建筑數量、建筑密度，有19.0%的國家使用了這一標準。樣本中還有10.3%的國家使用了“人口密度”這一指標，執行最低標準的馬耳他將“人口密度在150人/平方公里的區域”作為界定城鎮的唯一標準。

由于各國使用不同的城鎮定義方法，用城鎮化率指標進行國際比較會遇到兩個困難。一是各國之間橫向可比性問題。例如，根據世界銀行的研究，如果將印度城鎮的定義從人口數量、人口密度、非農就業和城市形態等四個維度，改為全球最普遍使用的人口數量標準，則其在1991年的城鎮化率就會由26%提高到39%。二是一國的縱向可比性問題。由于各國城鎮化處于動態演進中，自身的城鎮定義也在調整。比如，2002年日本政府將原來城市人口總量的要求從5萬人改為3萬人，不少農村地區被合并到鄰近的城市區域，成為日本特色的“廣域市”，導致了日本城鎮化率在統計意義上懸停一段時間后出現大幅上升。

3.城鎮化并不只是中國特色的提法

國內有一些研究認為，發達國家統計的是“城市化率”，中國的“城鎮化率”包含了市區和鎮區人口，與發達國家相比，中國城鎮化發展水平被高估了。從新中國對城鎮人口定義標準的變化可以看出，中國使用過表1全部五類標準。在國家統計局最近一次（2008年）更新的城鄉定義中，以居民委員會和村民委員會轄區為劃分對象，以實際建設（已建成或在建的公共設施、居住設施和其他設施）為判別城鄉的依據。可以看出，中國對城鎮的定義主要以“行政區劃”為基礎，并輔以基礎設施、公共服務設施可達性等“城市形態”因素，符合國際主流標準。

國際上對城鄉的界定正從城鄉二元標準轉向城鎮鄉多元標準，統計口徑也覆蓋了城鄉之間的多類中間形態。歐盟委員會、聯合國糧農組織、聯合國人居署、國際勞工組織、經合組織和世界銀行六家機構，突破了城鄉二元劃分，劃定“城市（city）、城鎮和半密集區（town and semi-dense）、農村地區（rural）”，涵蓋了城鄉連續帶。在這個基礎上，該標準還形成了更詳細的六類地域類型：城市、城鎮、郊區或近郊區、村莊、人口分散的農村地區和基本無人居住的地區。

從全球發展趨勢看，人口仍在向更高密度的城區集聚，其人口比重從1975年30.2%上升至2020年43.7%，中等密度的鎮區人口比重在1990年達到48.2%的峰值后呈下降態勢，2020年已降至43.2%（見圖1）。

圖1：全球城區、鎮區、鄉村人口比重變化圖

二、增量城鎮化趨勢放緩

在分析中國城鎮化潛力時，有兩個論據經常被使用。一是國際經驗，通常認為中國當前66%的城鎮化率，與發達國家80%-90%的水平相比潛力巨大。二是中國國情，即中國農業就業比重高達23%，還有大量可轉移至城鎮的農村剩余勞動力。下文的分析表明，無論是從國際經驗還是從中國國情來研判，未來增量城鎮化的速度可能不及預期。

從國際經驗看，即使基本完成城鎮化進程的發達國家，因其在國土面積、地理條件和農業生產模式等方面存在較大差異，各國城鎮化率也大有不同。相比于單個國家，總面積414萬平方公里、總人口4.5億的歐盟地區與中國更有可比性。2022年歐盟27個成員國的城鎮化率均值為75.5%，德國和意大利分別只有77.6%和71.7%。動態來看，到2035年中國達到中等發達國家水平時，人均GDP（國內生產總值）大致要升至2萬美元左右（2015年不變價美元），而美國、德國和法國在相似發展階段的城鎮化率分別只有71.1%、72.6%和72.7%。如果以這三國為標桿，則到2035年中國城鎮化率平均每年提高約0.5個百分點，是當前速度的一半。

農村青年勞動力減少降低鄉城人口轉移的潛力。根據全國人口普查數據，2010年-2020年，每年鄉城人口遷移規模超過1000萬人。2023年，中國農村從事農林牧漁的人員1.26億，占全國就業人口的比重為23%，農業剩余勞動力看似仍有較大規模。但根據“七普”數據，隨著農村老齡化程度加深，在農村的農業勞動力中，40歲以上的中高齡人口已高達八成。鄉城轉移意愿和能力最強的16歲-39歲的農業就業人口，已經從2010年的1.21億，降至2020年的2432萬，未來鄉村可轉移的勞動力已經很有限了。

城鎮化率的進一步提升對現代化進程的表征意義在下降。在城鎮化啟動期和加速期，城鎮化率的提升與經濟增長、市政基礎設施建設等關聯度較高。當前，中國總人口中的三分之二已在城鎮工作和生活，城鎮化率的進一步提升與經濟社會發展指標的相關性減弱。

一方面，在總人口下降的背景下，未來有可能出現城鎮人口下降而城鎮化率上升的情境。城鎮化的過程，也是一國人口從較高生育率地區進入較低生育率地區的過程。近年來，中國城鎮人口自然增長維持低位，根據統計局網站數據，2021年城鎮人口自然增長對城鎮化率提升的貢獻已經下降到15%以下。2022年和2023年，全國人口分別減少了85萬和208萬，這就意味著計算城鎮化率的分母出現了下降。因此，即使未來城鎮人口自然增長為負甚至城鎮人口下降，但只要降幅低于鄉村人口下降，城鎮化率仍然可能被動抬高。顯然，此種城鎮化率上升對經濟發展的積極意義將明顯減弱。

另一方面，在城鄉融合發展較好的地區，城鄉人口出現了雙向流動，城鎮化率的放緩甚至如歐洲一些國家出現年度間的上下波動，并不意味著城鄉發展的停滯。隨著城鄉基礎設施和基本公共服務均等化和一體化水平的提高，中國一些經濟發達地區已進入人口流動“鄉到城、城到鄉”并舉的新階段，在城鎮新市民增多的同時，開始出現新農人、“農創客”、數字游民、返鄉養老等新村民。在筆者調研的一些城鎮化率低于全國平均水平的西部省區，也出現了夜間在縣城居住、白天到農場上班的城鄉反向通勤者。目前中國農村地區非農就業規模超過1億人，農村地區非農就業比重從2000年的26.3%上升到2023年的37.5%。

三、存量城鎮化潛力巨大

中國城鎮化進入中后期，城鎮化并不需要被城鎮化率所定義，不反映在城鎮化率變動上的存量城鎮化潛力及其對經濟社會發展的影響，會越來越大于增量城鎮化。

1.城市之間的人口流動

對于城鎮化率基本穩定的發達國家而言，城市之間仍然保持著較為活躍的人口流動。根據OECD（經合組織）數據庫，33個數據可得的成員國每年跨城流動的人口比重為2.5%左右，這意味著十年之間OECD國家中約四分之一的人口跨城遷徙。從流向來看，人口從中等密度城市向高密度城市集聚的趨勢愈發明顯。2023年OECD成員國居住在大型都市圈和中型都市圈的人口比重分別為42%和28%，在靠近都市圈和遠離都市圈的人口占比分別只有12%和17%。2001年-2023年，大型都市圈的人口比重提高了1.6個百分點，其他三類型區域的人口比重均出現了不同程度的下降。而作為人口大國和國土大國的美國，其13個巨型城市區域集聚了全美80%以上的人口和將近90%的經濟活動。

根據筆者此前基于“七普”數據的研究，2020年中國35個大型、超大、特大城市人口總量為4.02億人，占全國人口比重達28.5%，尚不到三成，未來仍有進一步集聚的空間。

當三線城市的一位市民前往一線城市開始新的生活，全國層面的城鎮化率并不會發生變化，但由此給經濟增長帶來的結構配置、消費拉動、人力資本增值等效應，并不亞于鄉城人口流動。2023年中國農村人均GDP為城鎮的41.9%，但高低能級城市之間的經濟效率差距甚于城鄉。在中國數據可得的312個地級行政區劃中，發展水平靠后的100個地級市人均GDP，只有發展水平靠前的100個地級市平均水平的三分之一（34.9%），人口從低能級城市流向高能級城市對供給側的抬升意義重大。

城市之間的人口流動也會帶來較大的需求拉動。以住房需求為例。在過去30年里，美國、法國和英國的城鎮化率每年只提高0.22個-0.24個百分點，但三國房地產和建筑業增加值占經濟的比重一直保持在15%-16%左右的水平（見圖2）。基于“七普”長表數據對住房自有情況的數據分析表明，雖然中國2020年城鎮總體住房自有率達到了73%，但一線和新一線城市的住房自有率只有44%和64%，遠低于二線（71%）和三線及以下城市（90%）。城市之間的人口流動仍然會形成較為持久的結構性住房需求。

圖2：美英法三國房地產和建筑業在經濟中的比重

2.城鎮3.3億流動人口的市民化

根據“七普”數據計算，2020年中國9億城鎮常住人口中有4.4億處于人戶分離狀態，剔除本市內部城區之間的人戶分離情況，城鎮中的流動人口規模有3.3億。在3.3億的城鎮流動人口中，既有農村戶籍的鄉城流動人口，還包括擁有異地城鎮戶籍的城城流動人口。根據常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的差值計算，持有農村戶籍的鄉城流動人口規模在2.5億左右。由此可推算，持有異地城鎮戶籍的城城流動人口約為0.8億，這部分群體雖擁有家鄉地的城鎮戶籍，但仍無法獲得居住地完整的公共服務。

推動已在城鎮常住的3.3億人口市民化，是未來城鎮化的重點。如果用20年時間逐步實現當前城鎮流動人口的市民化，則每年將有1650萬存量城鎮人口成為新市民。如果再考慮增量城鎮化，則未來20年間，中國每年仍將有超過2000萬人成為新市民，“實質城鎮化率”每年仍可提升2個百分點左右。這是中國城鎮化最大的潛力所在。

市民化將從供需兩側釋放經濟增長潛力。在需求側，進城農民工和城市間流動人口是中等收入群體擴容的重要來源。從國家統計局公布的外出農民工月工資收入看，其水平已很接近城鎮五等分組中間收入組的收入。但以月工資指標評判，容易高估農民工的年度收入水平。農民工在一年之內會季節性返鄉務農、周期性返鄉待業、階段性返鄉照顧家庭，在城鎮的年度有效工作時長明顯低于有穩定社會保障的市民，難以獲得相似的年度收入，影響了消費潛力的釋放。除此之外，流動人口的預防性儲蓄動機更高，發展型和享受型消費意愿更弱。根據西南財大的中國家庭金融調查數據測算，相比于有城鎮戶籍的市民，農村戶籍流動人口在住房、家電、汽車等大宗消費人均支出上低33%，教育文化和醫療養老等人均服務型支出低40%。

從供給側看，推動流動人口市民化，增加其在城鎮的年度工作時長，同樣有利于提升勞動力要素的配置效率，緩解勞動年齡人口下降對經濟潛在增速的負面影響。

此外，流動人口市民化可明顯提升人力資本。據全國總工會第九次職工隊伍狀況調查數據顯示，中國產業工人隊伍里有近六成的農民工。但大部分農民工就業短期化、流動性高、職業技能培訓不足，導致中國高級技工占產業工人隊伍的比重不足8%，遠低于德國（50%）和日本（40%）。中國40歲以下的農民工有1.39億人，高中及以上學歷的農民工0.91億人。推動這部分群體市民化能促進其開展職業規劃，形成積累長期技能的內在激勵，有望培育出上億規模的現代產業工人。

四、實現城鄉權益“雙脫鉤”和公共資源“兩掛鉤”

在城鎮化快速發展階段，城鎮化率之所以重要，是因為它是反映現代化進程的重要指標，是預測經濟發展諸多變量的“溫度計”，也是各類基礎設施建設評估的重要參考。當前，中國城鎮化已從增量驅動轉入存量挖潛階段，城鎮化的著力點不在于城鎮化率的提升。應推動城鄉權益“雙脫鉤”和公共資源“兩掛鉤”，健全靈活就業流動人口的社會保障機制，扎實推進城鎮流動人口市民化。

以城鄉權益“雙脫鉤”提高流動人口永居城鎮的意愿。雖然大部分城市放開了落戶限制，但流動人口落戶意向區域和戶籍放開區域不一致。基于家庭調查數據分析和實地調研，落戶門檻高的大城市流動人口落戶意愿強，而落戶門檻低的中小城市流動人口落戶意愿低。同時，農村“三權”與農村戶籍綁定降低農民工落戶意愿。雖然流入地政府并不要求農民工落戶時放棄農村權益，但在一些農村集體經濟組織，擁有農村戶籍是享有農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的先決條件。

根據國家統計局衢州調查隊2023年對本市進城農民工家庭的調查，六成以上農民工因“擔心農村三權權益受損”和“農村戶口升值空間大”而不愿意轉為城鎮戶口。因此，在繼續推動城市戶籍與基本公共服務權限脫鉤的同時，還應注重農村戶籍與村集體權益脫鉤，通過城鄉權益的“雙脫鉤”增強流動人口永居城鎮的意愿。

以公共資源“兩掛鉤”提高流入地政府推動市民化的能力。中國區域間發展差距仍然較大，較高工資的就業集中在沿海發達地區和中西部中心城市，這些地區面臨較大的市民化支出壓力。比如，調研中了解到，流入地政府對流動人口最大的公共服務支出項目是教育，在當前的教育財政體制下，可隨學籍跨地區流轉的教育經費占比不足10%，人口流入地接納更多隨遷子女入學的支出壓力較大。為提高流入地政府推動市民化的能力，應建立健全央地、城鄉和區域間的激勵相容機制。一方面，通過完善財政性建設資金向吸納農業轉移人口落戶多的地區傾斜、農業轉移人口市民化獎勵等政策，健全中央財政轉移支付和流動人口落戶掛鉤機制。另一方面，在總結部分地區改革經驗的基礎上，探索閑置宅基地置換本市城鎮保障房資格、村集體收益權和農業補貼置換城鎮社保等機制，將流出地權益和流入地福利掛鉤。通過公共資源“兩掛鉤”，確保城市的開放性和公共服務的提供能力相匹配、流動人口進城利益與農村權益相平衡。

健全靈活就業流動人口的社會保障機制。隨著中國戶籍制度和居住證制度改革推進，社會保障相關的公共服務與戶籍的關系在削弱，但與新型雇傭關系的聯系在加強，對流動人口市民化提出新的挑戰。現有失業、醫療、養老、工傷等社會保障體系形成于工業化社會演進中的多方博弈，相當部分的社會福利契約建立在正式勞動合同關系基礎之上，由企業、政府和個人形成風險共擔的社會共濟網。然而，當前就業出現零工化、自雇化和平臺化趨勢，與形成于工業社會的保障網絡并不完全適配。比如，正式勞動關系是繳納失業保險的前提，而靈活就業者是否處于失業狀態難以被認定，不易被失業保險制度納入。在養老和醫療保險方面，由于沒有企業繳費分擔，靈活就業者多選擇個人繳費負擔較輕的城鄉居民養老和醫療保險，而放棄了保障程度較高的城鎮職工養老和醫療保險。

我們也要看到，就業平臺化實現了靈活就業者勞動狀態的數字化，使零散的雇傭關系軌跡存儲于各類任務分派平臺，這為新型社會保障網絡構建提供了基礎。比如，可以根據平臺派單和接單數據判定靈活就業者是處于退出勞動力市場還是失業狀態，以此將其納入失業保險體系。再比如，對于全職從事靈活就業的群體，可探索平臺按每個訂單一定比例為靈活就業者繳納城鎮職工養老和醫療保險提供資助。

（作者為國務院發展研究中心發展部副部長、研究員，本文觀點不代表作者所供職機構意見；編輯：蘇琦）