中小學校長職級制改革的制度困境與推進路徑

中小學校長職級制是促進教育家辦學的重要制度安排。20世紀90年代中期我國開始中小學校長職級制改革探索，經歷了省域自主探索、國家試點改革、全面持續推進三個階段。從制度變遷理論視角看，其動力來自校長專業發展內在需要和教育治理變革需求；其方式以誘致性變遷為主，從局部變遷到整體變遷；其路徑從區縣試點到部分省域推廣再到全國推進。目前，校長職級制仍存在制度設計科學性和規范性不強、相關配套制度不足、制度整體效能不高等問題。未來校長職級制發展需要加強制度設計，增強改革的系統性和協同性；鼓勵制度創新，健全校長職級制運行機制；優化制度環境，創造校長職級制實施的保障條件。

中小學校長；校長職級制；制度變遷理論；校長管理制度；教育家辦學

田漢族，張輝.中小學校長職級制改革的制度困境與推進路徑[J].教學與管理，2024（28）：12-19.

自1999年中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中明確提出“試行校長職級制”以來，推行校長職級制成為校長專業化和校長管理制度改革的重要方向。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出“推行校長職級制”“造就一批教育家，倡導教育家辦學”[1]，將推行校長職級制與倡導教育家辦學結合起來，校長職級制改革成為教育體制機制改革的時代課題。2018年中共中央、國務院印發的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》進一步提出：到2035年，培養造就“數以萬計的教育家型教師”，要“營造教育家脫穎而出的制度環境”[2]。從治理角度強調了中小學校長職級制是激勵教育家成長的重要制度保障，推進校長職級制改革成為教育高質量發展和教育治理現代化的核心政策議題。與日益強化的政策要求相比，推動校長職級制度的實踐卻顯得有些滯后。雖然早在20世紀90年代，一些省市已經對中小學校長職級制度進行了嘗試，并積累了許多實踐經驗，但仍然存在著改革歷程長、連續性差、成功經驗不多等問題。同時，教育家辦學也面臨著身份定位不清、辦學理念錯位、缺乏制度保障及“官本位”管理障礙等問題[3]。如何突破校長職級制改革的制度困境，讓教育家脫穎而出，需要深入的理論研究。

以諾思（Douglass C. North）、科斯（Ronald H. Coase）等為代表的制度變遷理論將制度視為公共產品，認為當預期收益大于成本時制度會變遷[4]，注重從制度環境、需求和供給、變遷方式、路徑依賴和克服等方面揭示制度變遷過程。校長職級制改革是校長隊伍治理的制度變遷，不僅能降低行政化損失，而且可以激勵校長成為教育家，提升辦學收益。可見，制度變遷理論對中小學校長職級制變遷研究具有很強的適用性。本研究試圖從制度變遷視角梳理校長職級制發展歷程，分析其制度邏輯和特點，并提出改革對策。

一、中小學校長職級制的演進及特征

制度是一系列被制定的規則、程序和道德倫理規范等，其目的是追求個體福利或效用的最大化[5]。中小學校長職級制是根據校長專業能力的不同設定不同的職級進行分類管理的制度，包括職級設定、考核標準、職級工資、實施范圍等內容。梳理校長職級制改革歷程有助于發現改革特征及問題，推動有效改革。

1.中小學校長職級制的改革歷程

根據中小學校長管理的重要政策文件，結合各地推行中小學校長職級制度的具體做法，可將校長職級制改革分為以下三個階段。

（1）省域自主探索階段（1985-1998年）

校長職級制改革源于傳統的校長管理行政化弊端和新的教育體制改革需要。1985年，《國家機關和事業單位工作人員工資制度改革方案》明確規定中小學事業單位管理人員的薪酬體系基于其行政級別來確定。具體而言，市重點中學的校長薪酬對應正處級級別，區縣重點中學的校長薪酬對應副處級級別，初級中學的校長薪酬對應科級級別，中心小學（完小）的校長薪酬則對應副科級級別[6]，由此展開了中小學校長由組織人事部門任命的行政管理制度。該政策便于統一管理校長，但不利于校長專業化成長和競爭擇優，產生了校長推進改革的能力不夠、意愿不強，校長流動困難，阻礙教育資源公平配置等問題[7]。1991年，《全國中小學校長任職條件和崗位要求（試行）》明確要求各地要按任職條件選拔、任用、考核和培訓中小學校長[8]，本質上是提高校長專業化水平。為進一步推進該工作，中央組織部、國家教委印發《關于加強全國中小學校長隊伍建設的意見（試行）》的通知，提出“中小學校逐步實行校長負責制”[9]。1993年，《中國教育改革和發展綱要》提出要建立與“分級辦學、分級管理”“校長負責制”等教育體制相配套的人事勞動制度，“中小學逐步實行教師資格制度和職務等級制度”[10]。1995年9月頒布實施的《中華人民共和國教育法》第三十條規定“學校的教學及其他行政管理由校長負責”，從法律上確立了校長負責制[11]。1998年，教育部印發的《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》提出“完善校長負責制，逐步試行校長職級制”[12]。至此，校長職級制成為校長負責制改革的重要政策議題，其邏輯起點是消除原有校長行政級別的弊端，促進校長專業化。

在校長負責制新政策的引領下，一些基礎教育比較發達的省市開始了校長職級制探索。例如，上海市在1993年提出完善本市中小學校長職級制體系，強化校長隊伍建設，并于1994年在靜安區、盧灣區改革試點[13]；山東省也于1994年3月在濰坊市高密市開始試點。在中小學校長職級制探索過程中，制度實施主體主要是各試點地區的地方政府；主要路徑是各地政府自行在試點地區展開校長職級制改革探索，并根據探索經驗逐步擴大試點范圍，直至全面推開；主要措施是取消校長的行政級別，設立新的職級序列，實行職級管理，按照職級高低落實待遇。同時，按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則穩步推進。各地改革積累了以下經驗：第一，學校的管理體系基本確立，由教育行政部門主導，校長擔任法人角色；第二，構建了契合中小學辦學特色、遵循校長成長規律的競爭與激勵體系，增強校長的自主發展與創新精神；第三，形成了校長“職務流動靈活，待遇層次多樣、人員進出方便”的動態管理機制[14]；第四，打破“官本位”枷鎖，讓校長集中精力抓教育、抓質量、抓效益；第五，推動黨組織的政治核心作用，建立工會（教代會）參與民主管理的體制[15]。總之，校長職級制度探索，促進了校長由職務化向專業化、職業化轉型，為國家層面的校長職級制改革奠定了實踐基礎，積累了寶貴的政策資源。

（2）國家試點改革階段（1999-2018年）

逐步取消實際存在的學校行政級別和行政化管理模式，推進政校分開、管辦分離，擴大學校辦學自主權，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，是我國21世紀教育體制改革的主旋律。在這一改革背景下，推行校長職級制的政策進一步強化。1999年，《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確提出“試行校長職級制”[16]；2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出“積極推行中小學校長職級制”[17]；2010年，《綱要》要求“制定校長任職資格標準，促進校長專業化，提高校長管理水平，推進校長職級制”[18]，進一步細化了政策；2013年，教育部印發的《義務教育學校校長專業標準》提出，要完善義務教育學校校長選拔任用制度，推行校長職級制；2015年，《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》指出，要全面推進中小學校長職級制改革，實現校長的專業化、職業化；2017年，《關于深化教育體制機制改革的意見》再次強調“推進中小學校長職級制改革，提升校長的管理專業化水平”[19]。這些政策為全國實施校長職級制改革提供了依據。

此階段特征為：第一，國家政策目標明確化，由鼓勵轉為實踐探索。表現在政策話語由“探索”改為“推行”，再改為“全面推進”“加快推進”；《綱要》明確在吉林省松原市、上海市等地展開試點。第二，試點省市持續推行，其他省市開始跟進。列入國家改革試點的省市改革繼續深入，如上海、山東等地不斷擴大試點范圍；新加入省份如安徽、重慶、云南等也開始跟進試點。第三，地方政策與制度持續細化。如上海市發布《上海市教育委員會關于2012年開展普教系統校長職級評審和認定工作的實施意見》，進一步完善校長職級評審；山東設計系列配套制度；江蘇省蘇州市提出區域性校長職級年薪制等。政策與制度的細化為校長職級制實施提供了有效保障（見表1）。

表1表明，盡管政策有差異，但總體政策規范性增強，明確了實施范圍、職級序列等。從實施效果看，多數試點省市取消行政級別，建立了遴選、交流等校長管理制度體系[20]；進一步擴大學校辦學自主權，促進了校長專業化，但由于制度設計及實施困難，也存在職級分類標準不足、評審體制不順、缺乏規范職級薪酬管理及后備人才建設制度等問題[21]。

（3）全面持續推進階段（2019年至今）

2019年，《中國教育現代化2035》提出：全面提升學校自治能力，健全學校組織架構是我國教育現代化的重要內容。在新時代背景下，實施中小學校長職級制度是實現我國教育治理現代化，促進基礎教育優質均衡發展的應有之義。2019年6月23日，《中共中央、國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》再次提出“推行校長職級制”[22]；2020年，《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》要求各地把選好校長、培養好校長當作一項重大政治任務；2022年，為實現從培養專業校長到培養教育家型校長轉型，國家開始實施“新時代中小學名師名校長培養計劃”。這些政策實現了由校長選聘制度向校長培養制度延伸。

在教育治理政策推動下，多省開始全面推進中小學校長職級制。如北京市、黑龍江省及河南省先后開始在全省推進中小學校長職級制。既有試點地區逐步形成改革范式，如上海市建立了校長可持續發展和專業地位激勵機制，并創新設計了專業標準和選任標準；山東省濰坊市梳理改革歷程，總結出堅持辦學自主權和民主協商多元參與等經驗。

在該階段，自上而下的政策鼓勵與自下而上的積極探索推動中小學校長職級制度的創新發展，既展現了地方改革主動求變的精神，也表現出國家推動教育事業發展的強大力量。從取消校長行政級別，促進校長專業化發展到踐行教育家辦學之路、建立校長人才梯隊、促進教育事業均衡發展[23]，校長職級制的功能指向了教育家辦學。

2.中小學校長職級制變遷的主要特征

我國中小學校長職級制度的發展有其內在的邏輯，且順應校長隊伍專業化發展的需求。依據制度變遷理論，可以從變遷動力、方式和路徑等維度分析校長職級制為什么變遷以及如何變遷。

（1）變遷動力：校長專業發展內在需要和教育治理變革需求

校長職級制改革既是校長管理制度變革的內在要求，也是正在深刻發生的治理變革的外部要求。首先，校長職級制變遷動力源于專業發展需求。傳統的行政化管理盡管加強了校長的政策意識和辦學方向，但不利于校長的專業成長。校長的“官員”身份及行政化管理催生出“官本位”意識，導致校長更關注政績，以求“被知道”；不懂教育的干部被“安排”擔任校長，外行指揮內行等現象存在。20世紀90年代初，取消校長行政級別呼聲高漲，校長職級制作為促進校長專業化發展的制度在上海、山東等地開始試點。該制度的實施革除了舊有的管理痼疾，打破了校長的行政化局限，提高了準入門檻，明確了校長專業發展路徑。

其次，校長職級制響應國家治理現代化和教育治理變革要求。教育高質量發展要求激發學校辦學活力和校長積極性、主動性及創造性，建立政府、學校、市場的新型關系。這需要賦予學校和校長更多自主權并建立現代學校管理制度。傳統校長管理歸屬當地組織或人事部門，學校行政級別高于教育局，導致“有級別而無管理”，同時行政級別差異限制了校長單向流動，校際調動與交換困難。而校長職級制是現代學校人力資本管理的關鍵，也是現代教育治理的重點，實行之后，教育局直接管理校長，實現了管事與管人統一，解決了難管和難交流問題，激發了校長自主辦學活力，促進了區域教育優質均衡發展。

（2）變遷方式：誘致性制度變遷為主，從局部變遷到整體變遷

從制度變遷的主體來看，可分為強制性制度變遷與誘致性制度變遷。強制性制度變遷是國家作為主導者，引入相應的法令或法規來推動實現的；誘致性制度變遷是一個人或群體在面對外部利益時自發地提出、組織和實施的對現有制度安排進行改變或替代，或是新制度安排創建的方式[24] 。我國中小學校長職級制是由地方黨委、政府自主推動的一種誘致性變遷。變遷過程表現在省、市、縣試點基礎上以點帶面，穩妥、有序、規范推進，體現了校長職級制改革的中國特色。改革深化階段，政府在推進教育體制改革方面發揮了重要的強制性作用，比如《綱要》決定在吉林省松原市、上海市等地開展國家教育體制改革試點。

制度變遷可以根據其影響范圍分為局部和整體變遷。局部變遷主要聚焦于某一特定方面或層次的制度，其變革過程獨立于其他制度而展開；而整體變遷則是在一個特定社會范圍內，各種制度之間密切配合、協同變革。校長職級制初始只取消行政級別，設立新職級及評價標準。在國家試點改革階段，各地不斷探索任職資格、聘任、薪酬、培訓等配套制度，形成了較為完善的校長管理體系。

（3）變遷路徑：從區縣試點到部分省域推廣再到全國推進

自校長職級制實施以來，多個省市積極推進改革試點工作并逐步擴大制度實施范圍（見表2）。

上海市1994年試點后，于2001年全市推廣校長職級制；山東省1994年試點后，2016年在全省實施；廣東省2004年以中山、深圳為試點，建立完善制度并合力推進；江蘇省在2014年以蘇州為試點；2019年，北京市設立改革辦公室，開展全市校長職級制評審工作。至此，全國大部分省市已開展校長職級制改革。

二、中小學校長職級制改革的問題及其制度根源

我國中小學校長職級制改革已近三十年并展現其制度效能，但從制度變遷理論視角分析，校長職級制仍存在制度設計科學性和規范性不強、相關配套制度不足、制度整體效能不高等問題，這些問題是由教育內部與外部、主觀和客觀、觀念和制度等方面原因綜合作用形成的，但最根本的還是制度原因。

1.中小學校長職級制改革存在的主要問題

（1）校長職級制設計的科學性和規范性不強

科學性和規范性是校長職級制有效實施的前提，但因其缺乏充分論證，導致政策“先天不足”，主要體現在：第一，職級序列設計科學性不足，各地設置差異大，如北京市為四級八等、重慶市為六級十二等。職級過多增加評價難度與成本，降低校長工作動力[25]；職級設置差異過大也不利于校長跨區域流動和建立全國統一標準。第二，職級評定標準的科學性不足。目前校長職級評價標準設計主要依據是校長的管理結果和學術成果，忽視校長個人尤其是縱向發展評價，未考慮學校基礎條件、文化差異、地域特點、師生素質等因素[26]，甚至一些地區只設置原則性條件，缺乏具體維度和指標等[27]。采用群體內部相互對照、排名的方式，僅注重結果評價，這無疑誘導校長更多關注實際結果，忽視自身的發展[28]，最終就會違背校長職級制改革的初衷。第三，職級認定程序規范性不足。校長職級認定程序通常基于教育部門與人社局、財政局協商的年度數量，涉及校長自主申報、民主測評、專家答辯、領導小組確定及公示等環節。然而在實際操作過程中，職級數量確定、領導小組構成、專家遴選及認定過程等實際操作均缺乏嚴格程序和規范。第四，職級工資差異設計規范性不足。職級工資標準的設定需要依據相應標準，但目前許多地區校長績效工資比例差異較大且專業依據不足。如山東省校長績效工資是以當地同級教師上年平均工資收入作為基數確定的，上浮比例最低20%[29]；北京市相鄰兩等級間差距在400～1000元[30]；山西省晉中市則是按當地教師績效工資平均水平的0.5～4倍設立[31]。

（2）校長職級制的相關配套制度不足

校長職級制改革不僅涉及職級設置、評價標準、薪酬改革等本體問題，還涉及選拔、任用、培養等系統性問題，需要從人事、組織、教育等方面系統改革、完善配套政策。在《中小學校領導人員管理暫行辦法》《國務院關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知》《綱要》等文件中指出要加快推進校長職級制改革，但僅停留在鼓勵性表述中，缺乏具體的規范性、指導性、指令性要求。這將造成以下困境：第一，不利于持續促進校長專業發展。校長任職資格要求不明確，專業地位降低[32]，培訓受限[33]，校長問責、交流輪崗等制度無法落實。第二，同級政府間難以協同。如在人事與工資改革上政府存在求穩怕事的心理[34]，組織部門不愿放權[35]；盡管中央強調“實行中小學校長職級制的地區，根據實際實施相應的校長收入分配辦法”[36]，地區規定校長職級薪酬由同級政府部門發放，但許多地區財力不足與責任不均等制約校長職級制改革[37]。

（3）校長職級制的整體效能不佳

當前許多地方存在著校長職級制改革目標定位不準確、政策資源不足、推進力度不大等問題，致使該制度的效能有限。具體表現在：第一，重形式輕實效。部分政府過分強調“去行政化”和新職級認定[38]；政府囿于原有的政校關系，沿用舊思維和行事路徑處理改革中的問題，不能有效激發校長辦學積極性[39]；忽視輿論引導和政策宣傳[40]。第二，校長職級制改革試點集中于城市和優質學校，農村和薄弱地區改革力度不足；作為職級制改革的次級行動團體的校長參與度低。第三，校長評價效能不足。校長評價結果僅作為職級評定的依據，缺乏對校長的詳盡反饋[41]；部分校長擔心由教育管理人員、退休校長等組成的評價主體難免受到人情關系影響，導致評價結果有失公正。

2.校長職級制問題的制度原因

（1）制度創新的內在動力不足

校長職級制是涉及面廣、影響深遠的制度變革，超越了傳統校長管理理念與制度。制度創新要求預期凈收入大于預期成本，根據創新主體可分為個人推進后大家效仿、組織成員自愿聯合創新、政府強力推進三個層次[42]。校長職級制改革的主體是地方政府，其不僅需要承擔新政策的制定成本和推進改革的組織成本，還需與教育行政、財政等部門以及該項改革的利益相關者學校、校長等協商并達成共識，以減少推進新改革帶來的摩擦成本。然而，許多地方政府對改革價值認識不足，財政保障不足，甚至抱著“搭便車”心理等待觀望。校長因改革收益不明顯主觀認定程序繁瑣，擔心既有資源和利益損失，加上新舊兩種政策轉換的時滯，主動參與改革積極性不高，甚至消極抵抗。顯然，制度供給與需求方對制度價值缺乏充分理解并對預期凈收入的估計偏低是制約改革的非正式制度因素。

（2）校長行政化管理的慣性

校長職級制的變遷過程存在路徑依賴問題。路徑依賴是指制度變遷時既定制度的某些特征、結構和規則會不斷自我強化，形成慣性思維和執行模式，從而影響后期發生的事件[43]。公辦學校屬于體制內單位，所以公辦學校校長多有行政級別，管理以“干部”身份為主。然而，校長職級制改革去行政化讓一些依賴“政績”而非“專業能力”的校長難以適應，與之聯系的有關部門也很難在短時間內調整其行政化的管理模式。同時，要讓社會認可“不是官”的領導也是一件很難的事情。可見，根深蒂固的官本位思想及行政級別管理模式是阻礙校長職級制變遷的文化和組織根源。

（3）校長職級制改革的復雜性

校長職級制改革中，政府及校長等利益相關者之間合作與競爭共存，利益交織。第一，地方政府偏好上級政府的委托任務及提高經濟收入的工作，但校長職級制因缺乏國家強制督導和獎懲，其改革熱情不高。部門間因擔憂利益損失很少參與需要貢獻自身資源又與自身關系不大的任務中，致使協同機制難建立。第二，校長改革態度影響制度效能。不同類型校長有不同利益訴求，薄弱學校校長關心自身晉升，優秀學校校長擔憂失去現有優勢；新校長關心晉升標準和職級薪酬，老校長關心工作路徑的改變等[44]。

（4）改革的制度環境的硬約束

從制度變遷視角看，任何制度創新都必須嵌入現有的制度情境中才能有效實現制度變遷，但新舊制度轉換必然遇到二者的摩擦與沖突。第一，學校和校長管理權限的行政體制障礙。雖然試點地區取消了校長行政級別，但學校的行政級別仍客觀存在，省屬、區屬、縣重點學校、縣一般學校和鄉村學校等的管理歸屬于相應的政府；在未改革地區，校長仍是“干部”身份，有行政級別，高中和完全中學校長提名、考察由縣級以上教育行政部門負責，其他中小學校長則由縣級教育行政部門直接管理[45]。可見，改革試點地區存在管理學校與校長部門不一致的問題，未全面實施校長職級制地區面臨統一管理困境。多部門管理導致成本增加、效益降低。因此，校長職級制度變革需解決行政機關權力與利益再配置問題，即“由誰來管理”成為實施校長職級制的體制性障礙。第二，校長職級序列獨立管理的人事政策缺失。改革前，校長的“干部”身份管理權屬于組織和人事部門，其“職稱”和“薪酬”管理權歸屬于教育行政和財政部門；改革后，雖然建立了獨立職級序列，但國家層面缺乏校長職稱序列管理權歸屬。這會導致校長任職內與教師職稱競爭，離職后行政級別難對接，退休后待遇降低或無保障等問題。上述問題的客觀存在暴露了校長職級制改革的不徹底性、不可持續性[46]，也勢必會影響校長參與職級制改革的積極性和主動性。可見，校長職級制的獨立管理機制與長效激勵機制的缺乏是其推進不順的重要制度根源。第三，校長職級工資的保障機制不順。提高校長收入、緩解與教師績效矛盾是改革目標。針對校長職級制度的薪酬激勵機制，目前存在“增量改革”（如濰坊市、中山市等）與“存量改革”（如上海市等）兩種方式。前者可提高校長薪酬，緩解與教師利益矛盾，但資金來源不穩、合法性不強、可持續性受政策影響。后者是在同一財政項目中支出，雖然可以緩解政策變動影響，但也會加劇教師與校長間利益沖突[47]。總之，校長工資“增量改革”力度小且依賴決策者意志，“存量改革”加劇與教師利益沖突。可見，財政溝通不暢和校長工資水平低是改革的財政體制障礙。

三、有效推進中小學校長職級制改革的路徑

根據制度變遷理論，并以已有的經驗成果為參考，未來我國校長職級制在發展過程中可以加強制度設計，增強改革的系統性協同性；鼓勵制度創新，健全校長職級制運行機制；優化制度環境，創造校長職級制實施的保障條件。

1.加強制度設計，增強改革的系統性與協同性

校長職級制改革是一項涉及面廣、持久性強、影響深遠的系統工程。它不僅局限于校長職級設置、薪酬確定、考核評價等教育內部管理環節，還包括行政管理、財政投入、人事協調等外部相關部門的責權調整。這需要強化黨組織在選拔任用校長工作中的領導和把關作用，各級政府應該在深入基層調研基礎上協調教育、編制、財政等部門，進行頂層設計，構建完善的中小學校長職級制度體系。

（1）科學設定校長專業等級制度和職級管理辦法

建立國家校長專業標準，并因地制宜制定評定標準。根據校長專業發展，劃分為“合格”“成熟”“骨干”和“優秀”四個等級，并設計級差。確立級等比例時，需考慮區域內校長實際水平。同時，構建科學的評價體系，推動校長專業能力持續提升。

（2）獨立設置職級序列，擴大職級適用范圍

國家層面獨立規劃并按“橄欖型”合理設計校長職級序列，促進校長專業持續發展。為解決校長與教師競爭，校長離崗缺乏保障等問題，要擴大校長職級的適用范圍，從任職到退出貫通使用。如上海市將校長級等工資納入校長退休費計發基數[48]，值得其他省市借鑒。

（3）科學設計職級評價標準

以《幼兒園園長專業標準》《義務教育學校校長專業標準》《普通高中校長專業標準》《中等職業學校校長專業標準》為基礎，盡快完善全國中小學校長職級制評價體系，將目前的“合格”標準調整為與職級制改革相配套的“分級”標準[49]。多元化設置評價指標，將職級認定、績效考核與校長的專業化成長結合起來，具體包括辦學方向、教師與學生發展、校長培訓、課題成果等多個方面[50]。相關部門可基于試點經驗，組織專家研究并借鑒國外先進理念與政策，經討論后在全國實施。

（4）規范校長職級評價程序

按照申報、初審、評審、答辯、推薦、公示等程序有序開展校長職級評定工作；校長績效以發展性評價為主，增設實地考察、民主測評等新型方法，注重校長參與，建立第三方評價機制，確保公正公平；評價結果地使用要能幫助校長診斷自身不足，提升專業能力與素養[51]。

（5）建立校長一體化管理制度體系

建立校長任職資格、選聘、負責、職級、薪酬、任期、交流、考評、培訓、問責、權力救濟、退出等一體化管理制度體系。主要包括：第一，校長任職資格證書制度。參考教師資格證制度設立校長任職資格證制度，指導地方教育部門培養青年校長和名校長后備人選，加強校長隊伍建設和教育家型校長遴選。第二，建立校長彈性任期制度。基于校長辦學效果、個人意愿及多方評價，可適當延長優秀及教育家型校長的任期。第三，校長交流輪崗制度與崗位穩定相結合。教育部門應綜合考慮學校實際和校長意愿制定公平合理的輪崗計劃，同時明確輪崗的時間、地點、任務等具體要求，以便校長能夠有針對性地做好準備和規劃。在輪崗期間，應確保校長的工作交接順利，避免因輪崗給學校帶來不必要的波動和影響。此外，對于輪崗期間的待遇和福利等問題應給予充分的保障。第四，校長個性化培訓制度。以推動校長專業化為目標，將培訓貫穿校長職業生涯的始終，建立個性化培訓內容，豐富以人工智能為基礎的多元培訓模式[52]；加大對鄉村學校校長的培訓力度，開展校長國內外研修，分類培養培訓體系等。比如可以制定“名校長工作室”管理辦法，采取“師傅帶徒弟”的形式，由經驗豐富的名校長擔任指導角色，帶領新晉校長進行實踐學習和專業成長[53]。第五，校長評估問責制度。建立權責清單管理制度，將“不用管、不該管”的事物詳細列出，設立相關機構，監督制度執行過程，做好宏觀調控及統籌工作。第六，校長權利救濟制度。依托縣人民法院設立人事爭議調解組織，疏通權利救濟渠道，完善維權服務機制，依法保障校長合法權益。

2.鼓勵制度創新，健全校長職級制運行機制

（1）柔性職級動態管理機制

柔性職級動態管理強調職級、崗位、薪酬的靈活性。針對不同類型的校長設置個性化評定條件和差異化薪酬標準有助于提升校長辦學活力，確保校長隊伍的專業性和高質量發展。面對職級認定過程中的違紀問題，任期內出現的嚴重違法違紀問題等依法依規追究其責任，甚至予以解聘[54]。

（2）校長多元評價監督機制

評價監督機制包括內部監督和外部監督。內部監督強調校長及學校的自我約束，明確權責；外部監督涉及行政、家長、媒體等多元參與。多元評價監督機制的建立可以借助外部資源，如廣東省中山市引進華南師范大學、北京師范大學等科研團隊作為第三方“評價者”“監督者”，助推改革工作[55]。

（3）校長薪酬持續保障機制

各地區應結合當地經濟發展水平及財政狀況，并考慮學校規模等因素，合理選擇經費改革方式，確保在職級制改革中保障校長、教師等各方權益。如新疆生產建設兵團第十二師采用“增量資金”的方式解決改革中“利益擠占”難題，并將學校領導評優評先工作上收到師教育局，變相增加教職工指標[56]；河南省寶豐縣在職級績效財政預算的基礎上啟用縣長預備金保證校長薪酬的發放。

（4）政府各部門間協同管理機制

校長職級制雖然以教育行政部門管理為主，但需要省級政府統籌，市級政府結合地域特點創新，縣級政府落實人事、教育及財政等各方權責。如北京市為進一步推行中小學校長職級制，由北京市教育體制改革專項小組牽頭，市委組織部、市教委、市財政局等多個部門共同推行全市中小學校長職級制度改革工作，并設立專門辦公室負責協調推進工作[57]。

3.優化制度環境，創造校長職級制實施的保障條件

校長職級制改革需要良好的生態環境，為此，應建構中國式現代化教育制度體系和理解、支持校長職級制改革的社會文化心理環境。

（1）加強教育綜合體制改革

將校長職級制改革嵌入教育治理現代化建設之中，建立以教育行政部門為主體，其他部門密切配合的中小學校長選聘、任用和考核制度。如新疆維吾爾自治區克拉瑪依市將校長職級制改革與學校章程建設和學校內部結構治理等結合在一起，綜合改革釋放制度效能[58]。

（2）積極營造教育家辦學氛圍

在校長職級制的實施中教育行政部門作為制度供給方要重視非正式制度的影響，發揮引導、支持、服務、監督作用。地方政府可以通過組織動員會、座談會等宣傳校長職級制改革的現實意義，旨在從價值觀上使教育行政人員、校長以及家長能夠全面理解并認同這一制度，從而為改革的順利實施奠定基礎，如山西省晉中市印發實施指導意見并召開改革動員會[59]。

綜上所述，中小學校長職級制改革在推動教育治理現代化和校長專業化方面已取得初步成果，但仍面臨制度設計不完善、配套制度不足及整體效能不高等問題。未來，應進一步加強制度設計的科學性和系統性，完善配套機制，優化制度環境，為職級制的深入實施奠定堅實基礎。通過綜合施策，激勵校長專業成長，加速教育家型校長的培養，進而推動教育事業的全面高質量發展。

參考文獻

[1][18] 中華人民共和國教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2024-03-12].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201008/t20100802_93704.html.

[2][36] 中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見[EB/OL].（2018-01-31）[2024-03-12].https：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/31/content_5262659.htm.

[3] 王道勛，闕明坤.“教育家辦學”的內涵、現實困境及其化解[J].教學與管理，2023（03）：48-51.

[4] 科斯，阿爾欽，諾斯，等.財產權利與制度變遷[M].劉手英，等譯.上海：上海三聯書店，1991：274.

[5] 諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].陳郁，羅華平，譯.上海：上海人民出版社，1994：225-226.

[6] 中華人民共和國中央人民政府.國家機關和事業單位工作人員工資制度改革方案[EB/OL].（1985-06-04）[2024-03-19].http：//www.reformdata.org/1985/0604/8412.shtml.

[7][13][15] 楊國順.上海如何推進校長職級制度改革？[J].中小學管理，2003（10）：23-25.

[8] 國家教委關于頒布發《全國中小學校長任職條件和崗位要求（試行）》的通知[EB/OL].（1991-06-25）[2024-03-19].https：//www.enaea.edu.cn/news/gxzc/18991.html.

[9] 中央組織部、國家教委印發《關于加強全國中小學校長隊伍建設的意見（試行）》的通知[EB/OL].（1992-12-10）[2024-03-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk/neirong/fenlei/sxml_jsgz/jsgz_xzgl/xzgl_zgks/201303/t20130315_148717.html.

[10]中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》[EB/OL].（1993-02-13）[2024-03-19].https：//www.edu.cn/zhong_guo_jiao_yu/zheng_ce_gs_gui/zheng_ce_wen_jian/zong_he/201007/t20100719_497964.shtml.

[11] 中華人民共和國教育法[EB/OL].（2021-04-29）[2024-04-01].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_zcfg/zcfg_jyfl/202107/t20210730_547843.html.

[12] 教育部關于印發《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》的通知[EB/OL].（1998-08-03）[2024-03-20].http：//www.moe.gov.cn/s78/A06/jcys_left/moe_706/s3321/201001/t20100128_81827.html.

[14] 苗洪霞.進展·問題·對策——關于校長職級制的理性思考[J].職教通訊，2006（12）：32-35.

[16] 中共中央 國務院關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定[EB/OL].（1999-06-13）[2024-03-20].https：//www.nmg.gov.cn/zwgk/zfgb/1999n_5236/199907/199906/t19990613_309013.html.

[17][45] 國務院關于基礎教育改革與發展的決定[EB/OL].（2001-05-29）[2024-03-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201412/t20141217_181775.html.

[19] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》[EB/OL].（2017-09-24）[2024-03-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201709/t20170925_315201.html.

[20] 郝保偉.中小學校長職級制改革的現狀特征與效果分析[J].中國教師，2016（23）：31-36.

[21] 趙同祥，李天鷹.校長職級制實施的現狀、問題及對策[J].齊魯學刊，2013（02）：104-108.

[22] 中共中央 國務院關于深化教育教學改革 全面提高義務教育質量的意見[EB/OL].（2019-06-23）[2024-03-22].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201907/t20190708_389416.html.

[23] 李雯.中小學校長職級制的功能、內容與實踐推進[J].中小學管理，2020（02）：19-21.

[24][43] 盧現祥.西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社，2003：107-110.

[25][37]全樹龍. 中小學校長職級制改革的現實困境及應對策略[D].曲阜：曲阜師范大學，2018.

[26] 趙同祥.中小學校長職級制研究[D].長春：東北師范大學，2014.

[27] 來然.基于“中小學校長職級制”政策的四省市校長人事管理比較研究[J].河南教育（教師教育），2023（08）：16-17.

[28][41] 馬瑩，李衍勛.論職級制改革背景下校長評價的范式轉向[J].當代教育科學，2018（06）：31-35.

[29] 王福建，梁廷.校長職級制改革的理論基礎、現實問題及深化策略——以山東省中小學校長職級制改革實踐為例[J].教育理論與實踐，2018，38（29）：23-25.

[30] 李奕.整體推進校長職級制實施的“北京行動”[J].中小學管理，2020（02）：12-14.

[31][59] 賀利捷，王輝.全面推行中小學校長職級制改革的“晉中方案”[J].中小學管理，2020（02）：15-18.

[32][52] 李想.校長職級制改革需要理順的幾大關系[J].遼寧教育，2015（24）：73-75.

[33] 陳發軍.職級制改革中的中小學校長人事管理政策分析[J].課程教學研究，2018（08）：25-29.

[34] 汪文哲.中小學校長職級制改革中存在的問題及其應對策略[J].宿州學院學報，2016，31（02）：50-52+56.

[35][39][44][55] 呂芹，林天倫.推進中小學校長職級制的博弈與協調[J].教育評論，2023（03）：14-20.

[38] 唐曉輝.對推進中小學校長職級制改革的七個基本認識[J].教育科學論壇，2022（32）：57-60.

[40][46] 山東行政學院調研組，高學棟.關于中小學校長職級制改革的調研與思考——基于對山東濰坊等8市（區）的調查分析[J].山東行政學院學報，2016（01）：120-128.

[42] 戴維斯，諾思.制度變遷與美國經濟增長[M].張志華，譯.上海：格致出版社，2019：9-10

[47] 周惠.中小學校長職級制改革試點的政策分析[J].中國教師，2016（23）：37-42.

[48] 李永智.深化中小學校長職級制改革的“上海經驗”[J].中小學管理，2020（02）：9-12.

[49] 陳學軍.校長職級制應從管理變革走向專業變革[N].中國教育報，2022-07-13（005）.

[50]宋洪鵬.地方如何做好中小學校長考核[N].中國教育報，2023-04-26（006）.

[51]黃淑敏.職級制改革背景下校長的發展性評價[J].教育觀察，2020，9（27）：30-32.

[53] 郭獻文.“校長職級制”的根本目的與實現途徑[N].中國教育報，2020-03-16（015）.

[54] 董新良，薛繼紅，劉艷.校長職級制改革的實踐與思考——來自山西省晉中市的經驗與啟示[J].教學與管理，2019（27）：40-43.

[56] 蔣夫爾.中小學校長職級制改革難題如何突破[N].中國教育報，2023-12-05（004）.

[57]北京市教育委員會.北京推行中小學校長職級制[EB/OL].（2019-11-27）[2024-03-23].https：//www.beijing.gov.cn/zheng-ce/zcjd/201911/t20191128_676662.html.

[58]蔣夫爾.校長職級制改革要邁過哪些坎兒[N].中國教育報，2018-12-11（004）.

【責任編輯 郭振玲】