河南農村社區養老服務探析

摘 要：在傳統家庭養老功能不斷弱化的今天，農村老年人更需要來自家庭外的養老服務支持。理論研究和國內外實踐表明，發展社區養老是解決人口老齡化問題的有效模式。社區養老服務具有公共產品屬性，發展農村社區養老服務，需要政府、社會、社區及家庭等多元主體廣泛參與，加強農村社區養老服務平臺建設，充分整合社區內外養老資源，建立有效的運行機制。從河南發展農村社區養老服務的現實情況看，還存在制度體系不夠完善、財力投入不足、市場發育不良和社區整合資源能力不夠等困境，需要在強化政府責任、激發市場活力和建設老年友好社區等方面下功夫，促進農村社區養老服務發展，全面提升農村社區老年人的幸福感、獲得感和安全感。

關鍵詞：農村社區；養老服務；河南；出路

一、問題提出

河南是人口大省，人口老齡化具有明顯的自身特征。一是老年人口基數大、占比高。根據2023年河南省國民經濟和社會發展統計公報，2023年全省60歲及以上人口1 966萬人，比重為20%。其中，65歲及以上人口1 462萬人，比重為14.9%。二是老齡化城鄉倒置現象嚴重。按全國平均水平計算，2020年全國農村60歲和65歲及以上老年人口的比重分別為23.81%和17.72%，比城鎮高出7.99和6.61個百分點。而河南農村老齡化水平遠高于城鎮。三是獨居、空巢和留守老年群體大。調查發現，由于大量農村青壯年勞動力外流，農村獨居、空巢和留守老人群體占有比重較大，部分自然村達到一半以上。再加上數量可觀的高齡、失能半失能老年人群體，在傳統家庭養老功能迅速弱化的今天，農村社區老年人更需要來自家庭外的養老服務支持。

社區養老在我國具有久遠的歷史，長期以來，農村社區內守望相助具有典型的社區互助養老特征，是我國傳統文化的重要組成部分。國際上，社區養老是針對機構養老導致老年人脫離熟悉的社區環境、與社會隔離且忽視精神關懷等缺陷而倒逼的結果。早期在英國催生了“去機構化”，開始演化為“社區照顧”，并且經歷了由“社區內照顧”到“由社區照顧”的轉變。學者們研究認為社區養老可以彌補傳統家庭養老的不足和機構養老的缺陷；可以充分挖掘和利用社區養老資源，有效降低養老成本；可以在熟悉的家庭氛圍和社區環境內為老人提供就近養老服務，更能體現養老的人性化、便利性和可及性；可以通過增加公益性崗位，達到既擴大就業又提供社區養老的雙重目的。

我國高度重視人口老齡化問題，把積極應對人口老齡化戰略提升為國家戰略，列入國民經濟和社會發展規劃中，明確提出構建“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系。從當前農村養老的實際情況看，傳統家庭養老功能持續弱化，而農村社區養老服務發展較為緩慢。強調社區養老依托作用，就是要發揮社區養老服務對居家養老的支持和支撐作用。本文將在剖析農村社區養老屬性和特征的基礎上，結合調研實際，梳理農村社區養老服務發展的難點，提出相應對策，以促進河南農村社區養老服務發展。

二、農村社區養老服務的屬性及其特征

（一）農村社區養老服務的屬性

農村社區養老服務是在農村村域范圍內對居住在該村域內的老人提供的養老服務，大部分屬于公共產品，具有公益性和福利性的屬性；少部分則屬于私人產品，滿足老年人個性化、多樣化的需求。鑒于河南大部分農村社區老人收入低、保障低和健康狀況差的現實情況，為了滿足廣大農村社區老年人的養老服務需求，政府、社會、社區和家庭等多元供給主體應基于公益性、福利性的屬性，以無償或低償服務形式提供農村社區養老服務，如為經濟困難的高齡、失能半失能等老年人提供補貼、巡訪探視、心理慰藉和緊急救助等服務，體現“選擇性公平”；隨著養老資源的增多，享受的老年人群體面會相應擴大，如擴大到獨居、空巢和留守等農村社區內老年弱勢群體，而基本社區養老服務則面向農村社區內的全體老年人。

基于農村社區養老服務公益性和福利性的屬性，由政府、社區和非營利部門以無償或低償提供社區養老服務。同時，針對農村社區老年人個性化、多樣化和多層次性的養老需求，發揮市場機制優化配置養老資源的優勢，逐步培育和激活農村社區養老服務市場，擴大社區養老服務供給，尤其是專業化、規范化和標準化的養老服務。如養老機構的專業化照護服務、醫療機構的醫療和康復服務、專業化心理慰藉等。

（二）農村社區養老服務的特征

農村社區養老服務體現出與傳統家庭養老服務和機構養老服務不同的特征，主要圍繞提供什么服務、提供多少服務、誰來提供服務、為誰提供服務和怎樣提供服務等問題展開。第一，搭建社區養老平臺是基礎。農村社區養老服務是在社區內部提供的養老服務，要建立和依靠社區平臺開展養老服務，實現“由社區照顧”和“社區內照顧”的統一，即充分整合利用農村社區區域內外的各種養老資源，構建社區支持體系，為社區內老年人提供各種養老服務。第二，多元主體參與是重點。農村社區養老服務是在村級組織（村“兩委”）主導下，集合政府、社會、社區、家庭以及老年人自身等多元主體參與社區養老服務，共同為社區內老年人提供個性化、多層次、多樣性的養老服務。第三，整合社區內外養老資源是關鍵。社區養老服務供給與社區對社區內外各種養老資源的整合和利用程度正相關，社區內外養老資源集中和整合得越多，社區養老服務的供給越能滿足老年人養老需求。第四，完善供給機制是保障。供給機制是養老服務的運行機制，包括需求表達、決策回應、資源整合、評估使用以及監督評價等機制，可收集養老需求、回應養老需求，評估和監督供給過程，推動養老服務供給與需求的對接，促進社區養老服務的有效供給。

三、河南農村社區養老服務的發展困境

（一）社區養老制度體系不夠完善，投入相對不足

近年來，各級政府相繼出臺了一些養老規劃和政策，對于促進農村養老起到積極推動作用。但是，這些規劃及政策多為方向性或指導性政策，剛性約束不夠，而社會關注的如醫養對接的醫保制度、長期護理保險制度和家庭支持制度等具體政策尚未出臺，農村社區養老服務體系建設缺乏制度支撐。另外，養老政策的落地實施涉及部門較多，在具體執行過程中存在執行難、協調難問題。同時，由于缺乏硬性約束，導致財政投入不足且缺少持續性。如基礎養老金較低，對農村老年人經濟支持有限；對農村養老設施建設主要依賴福利彩票收入，全省約70%的行政村尚未建立村級幸福院或互助養老站點。

（二）市場機制引入不夠，市場發育遲緩

農村老年人收入普遍較低，對養老服務購買意愿不足。同時，社會養老機構或設施由于缺乏綜合配套的政策支持，盈利空間有限，下沉農村社區難以生存。需求不足和供給不足共存，導致農村社區養老服務市場先天發育不良。調研發現，目前，除部分政府購買養老服務是通過招標方式委托專業機構或組織提供外，大多數社區養老服務仍以公辦養老機構或村級組織提供為主，農村社區內生性的養老服務市場化發展緩慢。

（三）社區養老資源匱乏，資源整合不足

進入新世紀，農村社會轉型快速推進，伴隨農業稅費的廢止，不少農村村級集體經濟收入較少，依托村集體經濟提供社區養老服務因收入匱乏變得困難。國家為了調動農民種糧積極性、強化村級組織運轉，采取直補或直接對接村的方式對農村進行資源輸入，村“兩委”在社區治理中的部分功能逐漸淡化，養老資源整合困難。總之，由于青壯年勞動力外遷導致農村社區人力數量與活力雙重不足、集體經濟薄弱、社區居民參與養老服務積極性不高等因素，社區養老資源整合困難，再加上一些村級組織“等、靠、要”思想嚴重，社區內養老服務設施不足，慈善、互助和志愿者等元素匱乏，農村社區養老服務長期處于供給不足狀態。

四、農村社區養老服務的發展出路

（一）完善養老制度體系，強化政府責任

重點圍繞農村獨居、空巢和經濟困難高齡、失能半失能老人的急難愁盼需求，出臺操作性強的政策措施，如加快制定并推行長期護理保險制度、醫養結合醫療保險制度和家庭支持制度等，充分發揮制度對農村社區養老服務供給的預期引導和強約束作用。成立縣級養老服務綜合機構，強化縣級層面的統籌指導，解決政策協調難、執行難問題；推動鄉鎮區域性養老服務中心和村級幸福院或互助站點建設；支持專業化養老機構和鄉鎮衛生院等專業機構向農村社區嵌入或延伸專業服務。把支持農村社區養老服務的財政投入列入預算，盡快補齊農村社區養老服務設施短板；逐步增加農民基本養老金，完善救助服務體系，提升補貼水平。

（二）培育社區養老服務市場，激發社區市場活力

以政府購買養老服務為切入點，采取綜合優惠政策，鼓勵、引導和支持專業養老機構、醫療康復機構和物業、物流、餐飲等服務機構下沉或嵌入農村社區，以低償或微利形式提供養老服務，培育農村社區養老服務市場，盤活和優化農村社區養老服務資源，豐富養老服務內容，促進社區養老服務供給水平上臺階。現階段可以積極發展老年助餐服務，以幫助農村社區老年人吃上可口熱飯為切入點，培育和激活農村社區養老服務市場，滿足老年人多樣化養老服務需求。

（三）提升社區治理水平，建設老年友好型社區

在實現鄉村振興的進程中，突出以黨建為引領，充分發揮黨員的先鋒模范作用和黨支部的戰斗堡壘作用，強化村級組織治理能力建設，解決村“兩委”在社區治理中的“軟弱散”狀態，真正把農村社區養老服務作為社區治理的重要內容抓緊抓好；充分發揮老年協會、志愿者協會、慈善協會和鄉賢會等社區內的自組織作用，推進農村社區治理體系和治理能力現代化。吸收和借鑒省內外發展農村社區養老服務的先進經驗，把慈善、時間銀行和老年互助等元素嵌入農村社區養老服務體系建設中，不斷充實農村社區養老資源，豐富社區養老服務內涵。強化新時代孝文化內涵建設，建設老年友好型社區，不斷提升老年人的獲得感、幸福感和安全感。

五、結語

農村社區養老服務是為村域內居住老年人提供的養老服務，兼具成本低和就近、便利、可及性強的特點，在農村傳統家庭養老功能不斷弱化的今天，發展農村社區養老服務具有重要的現實意義。但由于農村社區養老存在基礎設施薄弱、資源不足與整合不足共存、環境營造不夠等諸多困難，需要充分發揮政府、市場、社區、社會、家庭及老年人自身等各主體參與的積極性，強化有為政府、有效市場和有活力社區建設，圍繞農村社區老年人的急難愁盼需求，全面深化體制機制改革，疏通向農村社區養老資源輸入的通道，把社區內外的養老資源源源不斷注入農村社區。當然，伴隨養老領域新質生產力的發展，“智能+”“行業+”“平臺+”等新模式新業態必將為農村社區養老服務供給注入新的活力。

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[責任編輯：朱松琳]