流域生態環境協同立法的思考

流域生態環境協同立法作為區域協同立法的子集概念，是協同理論與環境立法的創新發展。從概念上看，流域生態環境協同立法可以定義為流域內兩個或兩個以上的立法主體，按照立法權限和法定程序，針對流域生態環境保護等有關事項，根據雙方訂立的立法協議分別進行立法，適用于各自領域的行為。本文擬從流域生態環境協同立法的構成要素出發，分析流域生態環境協同立法存在的問題，并提出相應的對策。

一、流域生態環境協同立法的構成要素

（一）協同立法主體

相較于傳統立法模式，流域生態環境的協同立法主體更加多元化，包括立法職權主體、立法參與主體與協同立法主體。立法職權主體是法定擁有立法權的主體，包括人大立法與政府立法兩種。立法參與主體是指通過各種途徑與方式參與法律法規的制定、修改等環節的人民群眾和各類社會組織。協同立法主體應為流域生態環境協同立法機構，其職責內容包括流域內各立法主體的協同和流域生態環境協同立法。

例如，長江三角洲區域三省一市，立足當地實際，以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）為保障，以《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）為依據，進行協同立法。早在2014年，由上海市牽頭，同江蘇、浙江、安徽三省分別制定了針對各自省份的大氣污染防治條例。在長江三角洲區域一體化發展戰略確立后，長江三角洲地區協同立法的實踐更加密集、深入、廣泛。2018年11月，滬蘇浙三省一市人大常委會分別通過各自省份的《關于支持和保障長江三角洲地區更高質量一體化發展的決定》。2020年9月，滬蘇浙三省一市人大常委會分別表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》。2021年2月、3月，滬蘇浙三省一市人大常委會分別通過《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，實施時間統一為2021年4月1日。

（二）協同立法模式

在實踐中，流域生態環境協同立法作為區域環境協同立法的一種，其主要模式來源于各地區域環境協同立法實踐。從立法主體間的緊密程度看，協同立法的基本類型包括分散型協同立法、半緊密型協同立法與緊密型協同立法模式。當前，在立法實踐中，流域協同立法的模式正從分散性協同立法轉變為緊密型協同立法。在面對整體性、系統性、跨行政區域的流域協同立法時，以行政區劃為主的地方立法會顯得較為乏力，需要流域內行政機關緊密合作，構建相應的體制機制、協同機構，進一步破除地方壁壘。

我國區域協同立法最常見的形式多為區域省級人大及其常委會之間的協同立法。長江三角洲區域已有的協同立法也以省、直轄市人大常委會協同立法為主，而省內不同市的人大及其常委會之間的協同從法律上看亦無障礙，但同一區域內跨省各市人大及其常委會之間的協同需要經過各自本省人大常委會的同意。具體到長江三角洲區域協同立法，江蘇、浙江、安徽不同省份下設區市，不能僅根據《長江保護法》第六條的規定徑自開展立法協同，而要各自先請示本省人大常委會，經其同意后方可開展。各市人大及其常委會通過的地方性法規文本，仍需報請本省人大常委會批準后實施。

（三）協同立法機制

根據《立法法》第八十三條規定，地方可以建立協同立法工作機制。關于協同立法機制的構建已經寫入相關流域保護法律當中，以《長江保護法》第六條為例，其賦予了長江流域相關地方在一定范圍內建立協作機制，其中包括地方協作立法事項。這一規定使得長江流域保護過程中以往面臨的“條塊分割”問題得以解決。

除了上述的立法實踐外，長江三角洲地區三省一市還構建了區域協同立法機制，簽訂了《關于深化長江三角洲地區人大常委會地方立法工作協同的協議》《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》等一系列文件，構建了三省一市人大常委會主任會議座談會、秘書長座談會、法制工作機構聯席會議等平臺，確定了區域協同立法重點領域、工作原則、方式和機制等內容，能夠推動區域協同立法取得實質性進展。

二、流域生態環境協同立法的困境

（一）立法機構缺位

在某一流域生態環境協同立法中，各個地方的立法機關處于平等地位，而正式的協同立法機構的缺位有可能導致各地方的溝通頻率和效率不高，無法保障各協同立法的地方機關積極參與協調立法工作。對此，立法聯席會議發揮了重要作用。在合作主體上，立法聯席會議不僅體現了不同層次的政府共謀行為，還能反映人民群眾參與性。聯席會議具備靈活便利的特點，在跨行政區域水污染治理領域普遍存在。然而，立法聯席會議尚未形成穩定制度，會議多采取臨時且非正式的方式召開，且在實踐中各地實施形式差異較大。這導致聯席會議雖然有機制上的優越性，但實際運行較松散。

（二）立法機制缺失

在流域生態環境協同立法實踐中，各立法主體往往更側重于考慮本地利益，對整個流域或者流域內其他地方缺乏考慮。同時，考慮到各地方立法水平、價值取向等的差異，針對同一問題的各地觀點也可能相去甚遠，這使得流域生態環境協同立法機制存在不足。

當前，各地發布的規劃、綱要或者合作協議是協同立法的主要依據，但由于各類規劃綱要或合作協議缺乏法律責任的規定，即使某地違反協議內容也難以追責。且由于各類規劃綱要或協議內容原則性條款居多，可操作性和法律約束力不強，使得此類協同立法制度難以落到實處。不同地區間的協同立法是一項復雜的大工程，應具備成熟穩定的協調工作機制并保證其貫穿于立法的全過程，以實現協同立法工作機制的良性運轉。

具體而言，協同立法機制的缺失主要表現在兩方面。第一，在數字化技術發展迅速的背景下，缺少互通共享的數字化信息平臺和溝通機制，溝通機制一般仍停留在聯席會議或其他會議形式，影響了協同立法的效率和協同深度。第二，缺少定期法規清理機制。協同立法需要清理具有地方保護主義性質或者實效性不足或與流域生態環境協同立法目標相違背的規范性文件，而當前此類機制也較為缺乏。

三、流域實施協同立法的的機制構建

（一）設立不同形式的協同立法機構

一是設立協同立法聯席會議。在協同立法初期，流域內各地協同立法經驗不足，立法聯席會議靈活便捷的特點使其更適合作為本階段的協同立法機構。立法聯席會議一般應定期召開，固定召開頻次，可以由流域內各立法主體輪流負責，盡量在立法內容上保持連貫性，促使會議常態化。若流域內生態環境發生重大變化，立法機關應根據實際情況適當增加或減少會議頻次。以京津冀協同立法工作聯席會議為例，該會議固定由會員每年輪流負責召開一次。在長江三角洲地區，原則上三省一市輪流每年負責召開一次聯席會議，但也可依情況臨時召開。

二是設立協同立法工作委員會。協同立法后期，立法聯席會議出現運作松散、執行力不強、效果欠佳等不足，因此有必要改變協同立法機構形式。相較于聯席會議，協同立法工作委員會更加穩定和固定，組成人員也更為多樣，除了立法主體外還包括各大高校與研究機構的專家學者。以長三角生態綠色一體化發展示范區為例，該區域將示范區理事會作為決策協調機構，通過向全國人大法工委請示該機構的法律問題以解決其合法性問題。同理，為遵從《立法法》的相關規定，協同立法工作委員會可以通過類似的法律詢問方式，使其建立具有一定的合法性依據。

（二）建立健全協同立法機制

一是構建信息共享平臺。以流域生態環境為例，應當納入考量的要素包括但不限于地理因素、生態環境、自然資源等。共享信息應當包括協同立法主體簽740e48659d9f197b0ff44d7331ade071訂的各類協議、會議紀要等文件;流域協同立法項目的進展情況;與流域協同立法密切相關的各類期刊論文、圖書專著等資料。以上信息能夠有效促進不同立法主體之間的具體了解并加強溝通交流。從形式上看，信息平臺可以以協同立法信息簡報、協同立法數據平臺或其他形式呈現，但考慮到立法成本和效率，數字化信息服務平臺的構建更適宜當前不同流域生態環境協同立法的信息交換。基于長遠的眼光，信息平臺建設還能為今后其他領域的區域環境協同立法積累有益經驗。

二是清理規范性文件。流域協同立法的關鍵是在某一目標上實現“協同”“統一”，因此，流域內各地若出現與共同目標不相協調的規范性文件，會極大地制約協同立法制度的有效實施。以大氣污染防治為例，某地區對未依法設置大氣污染排放口的法律責任規定略有不同，這極有可能阻礙兩地有關大氣污染防治協同立法工作進展。因此，需要建立規范性文件清理常態機制。規范性文件的清理工作應當納入流域協同立法的程序中，各立法主體應當在信息平臺上反饋規范性文件清理工作進展并定期溝通。

三是跟進立法評估。不同于一般地方立法，流域協同立法的評估環節在評估主體、評估標準等方面具有特殊性。因此，流域協同立法評估環節應充分考慮流域內生態環境的立法特性，依據環境評估可量化的優勢基礎進行適當的定性分析。具體而言，評估主體包括責任主體與實施主體，兩種主體即可以為同一立法主體，也可以區分開來，即后者通過第三方評估的方式進行。一般而言，第三方評估的主體包括各類從事流域生態環境保護的高等院校或科研機構等。

流域協同立法由于具有主體多元性特點，在形式上的選擇也更為多樣。其既可以由多地不同的立法主體自行評估，也可以由各地單獨委托第三方評估機構，還可以共同委托流域協同立法機構或第三方評估機構。值得注意的是，立法評估的對象應當包括流域協同立法中指定的全部地方性法規和地方政府規章。

結語

流域生態環境立法工作的價值在于突破地域和行政部門的壁壘，協調流域各方的利益，實現流域生態環境保護的目標。當前，流域生態環境協同立法還存在立法機構缺位和立法機制缺失等現實問題。對此，本文認為可以通過設立不同形式的立法機構，建立健全協同立法機制等一系列措施，可以促進立法過程透明高效以及立法內容科學合理，為流域生態環境治理提供堅實的法治保障。由于流域生態環境立法的理論研究和立法實踐不足，尚有一些問題亟待發現和解答，對其進行研究時可以參考其他領域協同立法的經驗，以疏解理論和實踐困境。