上海市黃浦區醫養結合養老服務模式的SWOT分析及對策建議

摘 要 近年來，我國人口老齡化日趨嚴重，養老服務的方式和效果對實現健康中國戰略具有重要意義。醫養結合是將醫療衛生和養老服務相結合的新型養老服務模式，實現了“老有所養，老有所醫”的新型養老模式。本文運用SWOT分析法，從優勢、劣勢、機會、威脅等4個方面對上海市黃浦區的醫養結合養老服務模式進行了分析，并在此基礎上提出了進一步改進的對策和建議。

關鍵詞 醫養結合 SWOT分析 衛生策略

中圖分類號：C913.9 文獻標志碼：C 文章編號：1006-1533（2024）15-0062-03

引用本文 王星光， 陳嘉文， 羅海燕， 等. 上海市黃浦區醫養結合養老服務模式的SWOT分析及對策建議[J]. 上海醫藥， 2024， 45（15）： 62-64； 90.

基金項目：上海市黃浦區科研項目（HLY202107）

SWOT analysis of a mode of the combination medical care and elderly care service and its countermeasure suggestions in Huangpu District， Shanghai

WANG Xingguang， CHEN Jiawen， LUO Haiyan， QIAN Yiwen， ZHANG Qi， LI Ran

[Shanghai Huangpu District Center for Disease Control and Prevention （Supervision Institute of Huangpu District Health Commission）， Shanghai 200011， China]

ABSTRACT In recent years， China’s population has become increasingly aging， and the methods and effects of elderly care services are of great significance to the realization of the Healthy China strategy. The combination of medical and elderly care service is a new type of pension service mode that combines medical care with elderly care services and realizes a new elderly care mode of “elderly care， medical care”. This article uses the SWOT method to analyze the medical and elderly care integrated elderly care service mode in Huangpu District， Shanghai from four aspects： advantages， disadvantages， opportunities， and threats， and puts forward countermeasures and suggestions for further improvement based on this.

KEY WORDS combination of medical and elderly care； SWOT analysis； health strategy

2020年第七次全國人口普查數據顯示，全國年齡≥60歲的人口達2.69億人，占總人口的18.7%，此表明我國已進入老齡化社會[1]。而上海的老齡化問題尤為嚴重。上海市老齡工作委員會辦公室等機構聯合發布的《2022年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息》顯示，截止2022年上海市年齡≥60歲的人口為553.66萬人，此類人口數量占上海市總人口總數的36.8%。而黃浦區年齡≥60歲的人口占黃浦區總人口比更是高達43.1%。如何保障老年人“老有所養、老有所醫”已成為目前亟需解決的社會命題。本研究結合黃浦區的實際情況分析醫養結合養老服務模式的優勢、劣勢、機會、風險（strengths， weaknesses， opportunities and threats， SWOT），促進養老服務的不斷優化。因此，探索出一種能滿足時下老年人切實需求的新型養老模式，對于實現健康中國戰略有著重要的意義，同時也更能促進當代社會的和諧與發展。

1 我國現行的醫養結合養老模式分析

醫養結合是一種結合醫療與養老的新型養老模式。該養老模式能有效整合醫療資源，以滿足當代老齡化社會需求、滿足現代家庭養老要求，實現“老有所養，老有所醫”的健康老齡化養老模式。現在的醫養結合養老服務模式主要分為3種：①養老中有醫療的模式，部分養老機構里審批設立內設醫療機構為老年人提供基本的醫療保障服務，如保健站、醫務室。②醫療中有養老的模式，在具有慢性病防治、老年康復等條件的醫療機構內開設老年病科病房，增加老年病床數量，將醫療資源和養老服務融合在一起，如護理院等醫療機構。③醫養結合新模式，某些醫療機構與所在地的某些養老機構相結合，具有養老需求的區域的醫療機構與所在地的街道社區簽訂相關的合約，為所在的老年人建立健康檔案、開展慢性病防治、老年康復、健康查體、醫療咨詢等相關的醫療養護服務，以加強老年人醫療需求的保障[2]。現黃浦區內14家養老機構設置有如保健站、醫務室的內設醫療機構，以滿足轄區內日益增加的養老需求。

2 上海市黃浦區構建醫養結合養老模式的SWOT分析

上海市黃浦區對醫養結合養老服務模式進行了多年探索和監管，取得一定的經驗。本文運用SWOT分析法對上海市黃浦區的醫養結合機構養老模式進行分析。SWOT分析法是一種對事物內外部的矛盾進行研究分析的方法，將研究本體中緊密聯系的優勢、劣勢、機會、風險四大重要元素羅列出來，然后把其中的因果矛盾聯系進行判斷分析，從而尋求出對策與建議的方法。

2.1 優勢分析

2.1.1 扶持政策上的優勢

我國自2013年起就關注老年人的養老服務業的發展狀態，國務院于同年陸續出臺了一系列包括《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于進一步推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》等政策性文件。此類文件為醫養結合領域指明了方向，促進了該行業發展。上海市黃浦區人民政府辦公室于2021年12月印發《黃浦區養老服務發展“十四五”規劃的通知》，該通知指出要提升養老服務保障水平，推進醫養結合、醫養深度融合：①對于養老機構中的內設醫療機構的支持力度加大；②統籌醫療養老資源；③積極推進長期護理保險制度；④充分發揮社區衛生服務中心中家庭醫生的作用和優勢；⑤發揮中醫藥服務特色與優勢；⑥切實從政府層面積極推進醫養結合養老新模式。

2.1.2 醫療資源上的優勢

在目前養老體系尚未完善的情況下，老年人的需求與供給并不一致，服務供給存在一定滯后性[3]。老年人群相較于中青年人群在醫療衛生上有著更大的需求。醫養結合養老服務模式更有利于打破醫療衛生資源不能多維度利用的壁壘[4]。黃浦區目前的醫療資源豐富，截止2022年12月底區內共開設各級各類醫療機構共計359家，其中包含三級醫療機構9家、二級醫療機構10家、一級醫療機構2家、社區衛生服務中心（含分中心、站點）37家、社會辦醫院12家、社會辦門診部152家、康復醫學中心3家、護理院2家、護理站16家等醫療機構。上述機構類別全、條線多、涉及廣，能多維度地滿足老年人就醫需求和就醫質量。同時現已建立了“瑞金-盧灣”區域醫聯體，下一階段將創建“1+10+X”的黃浦區社區專科醫聯體新模式。通過醫聯體這一新型模式能打通各級醫療機構之間資源壁壘，建立醫療衛生與養老服務之間的通道。

2.2 劣勢分析

2.2.1 人員隊伍上的劣勢

按照《護理院基本標準（2011版）》第三條第二項的規定：每床至少配備0.8名護理人員，其中，注冊護士與護理員之比為1∶2～2.5。然而，在黃浦區的部分醫養結合養老機構發現機構內護理人員少，結構不合理。同時此類養老機構存在護理人員流動性大等現象。上述現象與老年護理勞動強度大、工作壓力大、收入待遇有待提高、成長空間有限等因素有關[5-6]。

2.2.2 衛生監管上的劣勢

醫養結合養老機構內的部分場地未納入衛生監督監管。在此類機構中，供老年人休憩娛樂的活動場地其衛生學特點符合公共場所的特點，但此類場所尚未納入《公共場所衛生管理條例》的適用范圍進行監督管理。此外，經過3年新型冠狀病毒肺炎疫情防控的考驗，還可以發現部分醫養結合養老機構，其在傳染病概念的質控防控上存在一定的隱患。同時，此類機構還存在一些影響醫療質量安全的因素，如醫療質量制度不健全、相關培訓不到位、無專人管理等問題。

2.3 機遇分析

2.3.1 滿足老年人需求

據《2022年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息》顯示，截止2022年末黃浦區內年齡≥60歲的人口占轄區內總人口比例高達43.1%。在醫養結合養老機構中，當老年人罹患常見病、慢性病時能得到及時、專業的診療服務。同時，在此類機構中處于康復階段的老年人，也能極大地提高其康復依從性，從而提高其的康復指數和程度，在一定程度上也提高了老年人的晚年生活質量。

2.3.2 地方政策上的支持

黃浦區高度重視養老服務工作，按照《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》文件精神，對照“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”工作要求，統籌規劃各類資源，建立健全以“家庭為基石、社區為支撐、機構為托底”的多維度、多模塊的完整養老體系。同時加大財政投入，引導社會力量參與，為全區老人提供高品質養老服務。積極推動社區衛生服務中心和養老機構發揮各自專業特長，形成優勢互補，內部建立有序轉診、雙向轉介機制，更好地滿足老年人治療期住院、康復期護理、健康養老服務。建立以居家為基礎、社區為支撐、機構為補充的老年健康服務網絡。現已建成3家示范性社區康復中心，全年共提供各項康復服務6萬余人次。

2.4 風險分析

2.4.1 健康檔案標準不統一

醫養結合養老模式涵蓋的監管內容較廣，涉及病歷及健康檔案的規范化、慢性病管理、藥品管理、醫保基金使用等諸多方面，其對應衛生、民政、醫保等多部門進行監管。例如民政部在日常管理中對養老機構內設的醫療機構“健康檔案”有規范化的要求，但對書寫“健康檔案”的人員是否具有資質無統一規定。而《中華人民共和國基本醫療衛生和健康促進法》《醫療機構管理條例》等相關法律法規要求醫療機構必須使用注冊在本機構的醫師開展相應診療活動，并及時、完整、規范地書寫病歷資料。而兩部門間的要求不盡相同，甚至個別存在矛盾。

2.4.2 醫療質量隱患較多

對于此類新型養老模式的衛生監管，其問題也是錯綜復雜。例如，部分機構在實際工作中只開展慢性病和養生調理等咨詢，并不進行診療活動，若有診療需求，機構都將患者送至醫療機構就診。這種模式長期運轉容易延伸出，如醫師掛證、醫療基本設施設備缺失、醫療用房挪作他用等問題。目前我國的衛生監督事業正處于改革期，在各方面的配備有一定的缺口[7]，醫養結合養老模式作為一種新的養老模式，在專業上對執法人員的業務能力提出了新的考驗[8]。若此類隱形風險點不能被有效把控，極可能導致醫養結合養老模式畸形發展。

3 完善醫養結合機構運行的對策建議

3.1 加強各監管部門間合作

在對于醫養結合機構的監管中，各部門應該加強溝通、密切合作。民政部門、衛生行政部門、醫保部門，在監管中要多方協同，打好“組合拳”，加強聯動，聯合執法，杜絕違法行為的發生。健康檔案事項由衛生健康委員會和民政部共同牽頭，聯合基層醫療機構的慢性病管理、疾控部門的疾病預防、醫療質量安全管理等多條線，對健康檔案的標準進行系統梳理，制定出統一、規范的標準。這樣更有利于執法人員在監管中規范執法。同時還可以引入信用等級管理機制，設立相應的信用等級，對信用良好的機構給予激勵措施。對信用異常的機構督促立即整改，使得監管更有深度與溫度。衛生行政部門要守好醫療機構的“大門”，充實醫療機構的“內涵”；民政部門要加強養老機構的督導，醫保部門要抓緊資金的流向，如此層層壓實、內外聯合監管，切實做好監管與服務[9]。

3.2 對醫養結合養老機構分類管理

醫養結合養老機構可以嘗試參考醫療機構，建立醫療質量管理部門，配齊配強管理人員，加強管理工作，完善相關制度、預案、流程，實現醫療質量安全風險隱患排查工作的常態化。

同時有條件的機構可以建立醫療質量監管網絡平臺，實現醫療質量關鍵數據實時抓取和預警，將監管的觸角延伸到每一個角落，將質量安全貫穿整個醫療過程。衛生行政部門加強對此類機構的執法與指導，內外合力共同提升醫療質量、杜絕違法行為的發生。

同時對只開展慢性病和養生調理等不涉及診療行為的機構不再核發《醫療機構執業許可證》，與轄區內的醫療機構進行結對，并簽訂服務協議，優化就診掛號通道、診療后康復、慢性病配藥等領域服務流程和內容。

3.3 加強護理人才隊伍建設

面對當前社會老齡化程度不斷加深的現狀，人才缺口勢必會影響養老產業的推進。因此，盡快彌補人才缺口，加強人才隊伍建設，成為改善養老產業發展困境的必經之路[10]。在政府層面，應制定相關政策，在高校內增設康復、護理等專業，強化學生的理論基礎，并提倡加強實踐培訓，培養適應醫養結合發展趨勢的專業人才，同時提高相應護理人員的福利待遇、晉升機會[11]。

3.4 加強醫療機構法律宣貫

要加強對機構的法制宣傳，促進機構及其從業人員依法執業。讓機構熟知相關的法律法規，優化人員架構、建立健全內部質控制度。同時通過自查的方式，提高醫養結合機構的認知，壓實此類機構依法執業自我管理的主體責任。

通過對本文中的SWOT分析，可以發現本轄區內的醫養結合養老模式既有優勢，且也存在一系列的矛盾點。綜合醫養結合養老模式的特點和發展狀況，逐步推廣醫養結合養老模式具有重要意義，對于在發展過程中出現的問題，應不斷地尋求合理、合法同時滿足人民群眾需求的解決方法。

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