美國警察文職制度及其特點分析

The Civilian Police System and Its Characteristics in the United States

英國是現代警察制度的誕生地，也是現代文官制度的起源地。被譽為“現代警察之父”的羅伯特·皮爾在第一次警務革命時期就提出了民本警務思想：警察即公眾，公眾即警察，警察必須始終貼近公眾。這也是皮爾建警原則中最核心的思想，是現代警察制度的理論基石。受其思想影響，英國警察制度自誕生之日起就以平民化和文職化為主要特征，招聘和雇用文職人員為正式警察和社會公眾服務，密切警察機構與社會公眾之間的聯系。19世紀中葉，美國的紐約、波士頓、費城等效仿英國大都市警務模式建立自己的警察局，美國也事實上進入正式警務階段。由于美國在獨立后建立的警察制度在一定程度上是對英國制度的承襲，因此在工作理念、管理體制等方面都不可避免地受其影響。雖然在美國警察制度建立的前期，真正雇用文職人員的警察局較少，但是不可否認警察文職制度此時已經開始萌芽。

一、美國警察文職制度的演變進程

（一）產生階段

20世紀初，美國正處于城市化轉型的關鍵階段，大量移民涌入在為城市發展注入不竭動力的同時，也隨之帶來了失業率居高不下、犯罪激增等一系列的社會問題，導致當時社會治安形勢趨于嚴峻。在這種背景下，美國開展了以警察專業化運動為標志的第二次警務革命，以期依靠警察隊伍的正規化、專業化、精細化來加大打擊犯罪力度。在這一改革時期，為擺脫地方政治勢力控制，提高警察隊伍的專業化程度，警察組織結構更加具有集權和官僚主義的色彩。文職化最初作為專業警務運動的一部分而得到重視，文職人員的引入是為了提高警察的專業化程度，使宣誓警察能夠專注于“最需要特殊警察技能”的核心執法職責，而不是處理其他類型雇員能夠更好承擔的任務，這一階段文職人員主要分布在支持保障類崗位上，承擔秘書、通信、調度等基礎性工作。20世紀30年代到70年代，隨著科學的迅猛發展和生產技術的提高，第三次警務革命應運而生，現代警務逐漸向技術化、信息化、制度化發展。宣誓警察被挑選和訓練為“通才”，但在面對高度信息化和技術化的警務工作時，在經驗、技能和知識上存在欠缺，于是許多受過專門訓練的文職人員受聘進入警察機構，填補信息驅動的新經濟所需要的專業技術類型的崗位。隨著時間的推移，警察執法機構越來越多地使用文職人員的趨勢被稱為“平民化”。

（二）發展階段

經過第二次、第三次警務革命后，美國的社會治安并未發生根本性好轉，也沒有解決犯罪率居高不下的問題，反而疏遠了民眾，失去了民眾的信任。

19世紀70年代后，與其他西方國家一樣，美國公共開支不斷擴大與支撐公共開支的財政收入能力不斷減弱之間的矛盾越來越尖銳。以新公共管理為標志的政府改革運動在警察組織中產生了深遠影響，要求打破警務壟斷的行政化模式，對傳統警務機構、警務模式進行重組，警務社會化、私有化趨勢日益明顯，以社區警務為主要標志的第四次警務革命拉開序幕。這種警務工作的私有化包括兩種形式：一種是將警察部門提供的服務分包出去的傳統形式，即通過職能轉移、市場化承包等方式將邊緣警務社會化；另一種是新的私有化，即將更多的社會力量引入警務活動領域，以市場或私營公司的形象從內部對警察機構進行重組，與社區警務相結合的文職化正是這種新私有化趨勢的一部分。一方面，在社區警務運動重組警察機構的過程中，警察機構呈現出擺脫官僚形式和去中心化的趨勢，允許文職人員進入組織的多個層面，特別是管理角色，出現了具有人事管理、財務和行政方面專業知識的高級“文職警察經理”；另一方面，警方在管理方式上仿效企業的管理風格越來越普遍，更加注重績效、成本分析，在警力方面從人、財、物的巨增長轉向“無增長改善論”，避免警察開支大幅度提升，警察機構使用文職人員以更低的成本和更多的專業知識將宣誓警察置換到從事社區警務工作的一線。“文職化”被視為支持社區警務的結構性變革的重要組成部分。此外“文職化”還是推動社區警務工作更好落實的重要工具，文職人員與警察試圖服務的平民更加相似，增加警察機構的民事分量能夠幫助警務工作更加貼近社區，通過在管理方式與策略上同民眾拉近距離，使社區與警察機構之間建立更為密切的聯系，更有效地推行社區警務戰略。這一時期，文職人員的數量和其承擔的職責范圍進一步擴大。1993年美國警長協會（IACP）制定文職化工作示范政策，在文職人員的分類、職責、申請人篩選及培訓等方面給出專業性的指導意見，進一步促進各警察機構根據本身的資源能力、法律法規和集體談判協議等推廣警察文職制度，規范性進一步增強。

二、美國推行警察文職制度的成效

（一）文職人員占警察機構的比例逐步提升

根據美國司法部的數據顯示，1950年，美國警察組織中文職雇員占警察機構人員的比例僅為7.5%，而這一比例在1970年幾乎翻了一番，達到13.9%，在接下來的20年里，這一比例幾乎又翻一番，1990年這一比例已經達到26.7%。2000年，有29.4%的警察雇員是文職人員。之后，這一趨勢有所放緩，2004年，文職雇員的比例為30.8%，之后這一比例也一直保持在三分之一左右。美國作為實行分權型警察體制的國家，強調分權而治，聯邦警察組織與各州、縣、市級警察組織之間只是協作與合作關系，而沒有行政或業務管轄關系，無法以強力推行統一的政策措施，而自1950年至2000年這50年的時間里，警察文職制度在全美范圍內的迅速推廣和普及，是該制度生命力及成效的有力論據。

（二）有效地降低了警察機關的運行成本

西方國家衡量警察工作所實現的經濟效益的重要理論是“錢財衡量價值論”，即警察工作的投入成本與產出效益應成正比關系。與同級別的宣誓著裝警察相比，文職人員的福利待遇較低，工作效能卻能得到很好的保障。國外一項調查結果提供了這樣一個例子，一名負責警局規劃工作的文職人員年薪為84788至99625美元，而負責同樣工作的警長（Sergeant）年薪為113312.88美元。不僅如此，相比之下文職人員既沒有帶薪午餐時間，也無需領取服裝津貼以及宣誓成員集體協議規定的任何其他福利。在教育培訓方面，相較宣誓警察而言，文職人員不需要完成基本的執法培訓，也無需尋求國家認證，他們的培訓集中在需要執行的具體任務上，培訓要求和花費成本都較低。

（三）促進了警察機構的人員構成更趨合理

在經濟成本考量之外，實施文職制度還涉及一系列其他潛在的益處，主要表現促進了警察機構的人員構成更為合理。

首先，增強了警察機構性別結構的合理性。以往美國警察組織中的警員組成相對單一，以白人男性為主，而在文職人員中女性比例較高。國外的一項研究表明，截至2006年，其所分析的各個警察機構中，女性占文職雇員的平均比例為71%，而宣誓就職的女性比例為13%。隨著時間的推移，一些文職人員可能申請轉為著裝警察，有利于女性群體與警察的接觸和互動，文職制度對于幫助女性融入警察隊伍發揮了關鍵性的機制作用。

其次，增強了警察機構在不同群體中的代表性。通過對文職人員的使用，增強警察隊伍的多樣性特征，使警察組織與不同文化、民族、社區之間建立橋梁，有利于社區警務工作的開展。

最后，有利于吸引高水平的專業技術人才。文職人員提供了宣誓警察不具備的知識、技能和解決問題的新視角，促進整體效率的發展，進一步提高核心警務職能的專業化程度。

三、美國警察文職制度的特點

（一）文職人員使用廣泛

美國警察組織中文職人員使用廣泛主要體現在以下兩個方面。

一是文職人員在美國警察機構工作人員中所占比例較高。美國各種刑事司法委員會，包括總統執法和司法管理委員會、國家刑事司法標準和目標咨詢委員會都鼓勵警察組織對于文職人員的使用，并為雇用文職人員提供各種資金激勵措施。近幾十年來，文職制度得到美國警察機構越來越廣泛的重視。2008年，在美國州和地方警察執法機構中，文職人員所占比例已經超過33%，但各個警察機構的比例差異也很大，例如在得克薩斯州的曼斯菲爾德警察局的215名雇員中，文職人員的比例高達65%。截至2015年，在美國全國警察執法機構工作的人員中，超過33%是文職人員，在大型警察機構和治安官辦公室中這一比例更高。文職職位的增加主要是以這三種方式進行的：首先是通過設立新的職位來接管基本的警察職能，以解放更多宣誓警察的時間用于其他活動。其次是取代在常規職位上宣誓就職的警察，使其直接參與其他警務活動。再次是為開展某項具體的警務工作而專門設立文職職位。

二是文職人員的崗位分布類型具有廣泛性的特點。為了滿足警察組織越來越多元化和專業化的需求，文職崗位職能隨著社會的發展而逐漸發展，所涉及的職位類型有所擴大。早期文職人員的職位主要是行政性質的，負責通信聯系、文書、記錄保存等具體工作。近年來，更多的文職人員涌入對專業、技術等要求較高的職位，在法律咨詢、規劃和研究專家、信息系統和數據庫專家、預算和財務專家、法醫分析師、公共信息官員等崗位上文職人員的增加十分明顯，從基礎性崗位向專業性、技術性、公共性崗位演變。此外，在美國的一些司法管轄區，文職人員甚至正在承擔更加接近執法活動的職能，如處理輕微的交通碰撞、簽發停車罰單、擔任民事調查專家，與宣誓人員一起處理懸案和財產犯罪、為犯罪受害者提供支持以及擔任輕微犯罪報告接收人（在處理可能不需要宣誓官員在場的特定類型的犯罪時接受公民的報告）等，這種做法被稱為“拆分執法”，即對警察執法活動中不需要特殊警察權力、技能、經驗的部分交給文職人員負責，進一步提高警務工作的專業化程度。

（二）文職人員身份定位明確

美國司法部將警察文職人員定義為不宣誓、不被授權進行逮捕的人員，在宏觀層面上對文職人員的身份定位問題給出規劃指導意見，為各地警察機構文職制度的推行提供了參考。美國刑事司法標準和目標咨詢委員會建議不要選擇需要宣誓警察身份、逮捕權力以及需要相關專業知識的職位進行文職化。一般而言，美國的各個警察機構主要依據下列五個標準來判斷是否能夠在該職位引進文職人員：一是該崗位工作是否需要具備僅由宣誓警察具備的特殊權力；二是該崗位工作是否需要具備特殊警務技能和工作經驗；三是由宣誓警察從事該崗位是否對民眾及警察隊伍好處更大；四是法律法規對崗位工作的主體有無要求；五是文職雇員從事該崗位工作是否被工會組織的合同所禁止。在美國宣誓警察由于其職業風險高、工作強度大的特點，實行有別于政府公務員的管理體系，而文職人員則屬于一般公務員的范疇體系，雖然薪酬及福利待遇等相較于宣誓警察較低，但在職期間能夠享受一般公務員的社會和政治地位及福利保障。對于從事DNA鑒定、計算機工作的稀缺人才，則往往需要在許可范圍內高價招聘，與社會其他部門之間競爭資源。文職人員在警察機構中扮演著重要角色，在確保警察部門有效運行，支持宣誓警察履行其執法職責方面發揮著重要作用，其與宣誓警察之間是支持和保障關系、合作與協調的關系，而并不存在必然的領導與被領導關系。隨著新公共管理理論的影響日益深入，美國文職制度的用人模式也逐步趨于靈活，現在不少文職人員能夠出現在警察機構中的高級領導崗位上，有權對宣誓警察進行指揮和管理。例如在美國聯邦調查局中的領導序列中，級別最高的文職人員是行政助理局長；地方警察機構如紐約市警察局，局長和負責行政管理的副局長都屬于文職人員。就具體的崗位而言，同樣能夠做到文職人員的身份定位清晰，與宣誓警察之間的職責分工明確，這是建立在精細有效的職位分類和工作分析的基礎之上的。在方案設計和規劃階段，警察機構會厘清警務人員實際執行的職責，以及他們在各項工作上所占的時間比例。分析其成本及收益，確定哪些最耗時的工作可以由文職人員執行，確定完成工作所需的條件，并編寫崗位工作規范。一般來說，這些工作不需要特殊的警察權力、技術或身體能力。此外，在美國警察系統中的文職人員雖然主要承擔輔助和支持保障任務，但并不屬于輔警序列。文職人員和輔警（Auxiliary Police）是兩種不同的角色，它們在職責、權限和角色定位上都有明顯區別。同時相較于文職人員而言，其選拔條件和培訓要求也更為嚴格。通過這種職責和角色的進一步細化和明確，既豐富了美國警務活動的參與主體，也促進了人員的專業化管理和資源的合理分配。

（三）文職人員管理的規范性較強

美國警察文職制度在長期發展過程中，形成了系統性、整體性的運行和管理體系，對現代管理方法和技術的運用較為充分，有效發揮了監督、激勵、組織、協調等各項管理職能的作用。美國警察組織在文職人員的招聘過程中，根據崗位不同在選拔標準上體現差異性。一方面，為落實保密性要求，對于所有可能接觸犯罪歷史記錄、指紋檔案、調查記錄、戰術信息、緊急通信或其他敏感性質的任務或材料的文職人員在雇用前都需進行背景審查，犯罪記錄調查是其中的重要組成部分；另一方面對于申請普通職位的文職人員，選拔條件則較為寬松，甚至連符合條件的殘疾人以及有輕罪記錄的人員都能被接受。美國警察組織內部建立起了高效全面的文職人員評價體系，組織通過與監督員、文職人員及宣誓警察的隨機訪談及調取工資單、間接費用及工作日志等相關資料定期檢測文職雇員的工作，分析文職人員的工作能力和使用成本，觀察其績效、工作滿意度、主管滿意度及工作問題出現的頻率等，在此基礎上作出對文職人員的整體評價，并以此為依據進行人力資源的優化和工作策略的調整。出于自身利益的考量及對文職人員的信任缺失，來自宣誓警察的質疑自文職制度推行之初就客觀存在，正確處理好與宣誓警察之間的關系是文職制度有效推行的關鍵。美國警察組織通過定期召開文職人員與宣誓警察管理層的工作例會，舉辦促進文職人員與宣誓警察之間相互認識的活動，推動兩個群體之間的交流和融合。此外，在文職制度推行的過程中，宣誓警察與文職人員之間存在著雙向轉換、流動的渠道和可能性。一方面退休的宣誓警察由于其豐富的執法和管理經驗、良好的紀律性和執行力，成為文職人員的重要理想來源。另一方面符合條件的文職人員可以申請進入宣誓警察序列。例如，有一種特殊類型的文職人員，被稱為公民社會官員（CSO），在某些地區也被稱為“學員”或“社區助理”。他們通常為年輕人，招募的目的一方面是協助宣誓警察開展工作，改善警局與社區關系，另一方面是讓他們對警察工作感興趣，為其提供教育機會和從事宣誓警察工作的可能性。如果其在工作過程中能夠表現出相應的工作技能或符合其他入職要求，則可能被警察機構任命為宣誓警察。在培訓制度方面，就入職培訓而言，新入職的文職人員需要接受各自部門組織的為期一周的課堂培訓，內容主要包括基本的無線電操作、部門規章和辦事程序以及如何處理社區關系等，在課堂培訓之后還需要進行2到4周的實地培訓，以確保文職人員能夠盡快熟悉工作。根據美國警長協會（IACP）制定的文職化工作示范政策的建議，應當為文職人員提供在職培訓，使其熟悉基本技能，并獲得職業發展所需的新型知識和能力。但實際中出于成本的考慮，文職人員不像宣誓警察一樣需要強制接受每年一次的培訓，培訓要求也不像宣誓警察一樣嚴格，具體頻率和強度視崗位強度和職責重要程度而定。另外，考慮到培訓成本、工作經驗及工作連續性等相關因素，警察組織對文職人員穩定性的需求要大于流動性的需求，在美國警察文職人員離職率較高、隊伍不夠穩定的問題提高了制度運行過程中的潛在成本，因此，部分美國警察機構會組織針對離職員工的離職面談，安排文職人員所在部門之外的管理層人員，對文職人員離職的原因、其與宣誓警察打交道時存在的問題及其對改善部門狀況的相關建議進行調查，對吸引和留住人才、強化文職隊伍的穩定性發揮了重要作用。■

【作者簡介】于群，男，中國刑事警察學院教授，碩士研究生導師。

李月昊，男，中國刑事警察學院公安學公安管理方向碩士研究生。

（責任編輯：古靜）