國家與農民的對接：基層治理的新實踐

摘要：基層治理現代化問題是國家治理體系和治理能力現代化中的一個部分，隨著國家資源下鄉、項目下鄉、政策下鄉等一系列的治理變革，基層治理的重點與鄉鎮政權的特性也發生改變。本文以河南省H縣為例，總結了其黨建統領基層治理路徑，并從基層空間構建的組織邊界、村民自治體系的功能再造、村干部行政化與選擇性行政三方面提出新的思考，表明要抓黨建統領基層治理，重構黨建治理新格局，激發基層黨組織活力，以適應不斷變化的形勢。

關鍵詞：黨建統領；基層治理；壓力型體制；組織架構；鄉村振興

20世紀90年代中后期，我國社會“三農”問題日漸突出，村民自治越來越不能擔負起基層社會治理的目標，尤其進入后稅費改革時期，隨著國家資源下鄉、項目下鄉、政策下鄉等一系列的治理變革，基層治理必須抓住什么？鄉鎮政權的特性是什么？一時間，目標多維條件下的鄉鎮政權運作變得不知所措。于是，相關學者在沒有搞清楚鄉村體制運行的基本邏輯前提下，面對基層現代化治理的各種約束條件，盲目地開出所謂的“藥方”，使得鄉村“何去何從”“鄉村政權是什么”這個基本的前提變得暗淡不清[1]。基層政府也意識到，要想出色地完成上級政府壓力型和運動型的重大政治任務，沒有一個強有力的組織保障系統是行不通的，而黨建統領基層治理就是這種合理的政策選擇。在基層自治的空間中嵌入黨的主體性，抓黨建促進基層治理成為未來發展的主流。基層政府通過抓黨建促發展，充分發揮市場主體的功能，避免口號主義、形式主義、文牘主義、惰性、推諉、低效率、自保自利、裹足不前等治理難題，使得基層治理有了“主心骨”“當家人”。但這種“主心骨”“當家人”的角色不應成為萬事包辦的家長，而是應通過集中各方面資源，千方百計地釋放市場的潛能和效率，從而達到基層治理效能的最大化。在實際的操作層面上，黨建統領基層治理發揮著巨大的作用，但這一制度的落地，還需要進一步探索可行性的實施路徑[2]。

1 國家推進基層治理實踐的歷史邏輯

圍繞著我國國家治理的模式，學界提出很多模型，以下對各種模型的來龍去脈和研究的道路進行梳理。

1.1 錦標賽體制與行政發包制

改革開放以后，各地都在進行市場經濟的大實驗，地方政府展開激烈的競爭。錦標賽理論認為，地方官員為了獲得晉升的激勵，就要沖業績發展地方經濟實力，于是各地方展開類似于人民公社體制的生產競賽。也有很多學者認為，中國地方政府逐漸“法團化”，像市場上盈利的公司，和改革開放之前相比，“財政包干制實際上是以財政分權的方式為地方政府提供了激勵，促使地方政府在經濟發展方面展開競爭”[3]。基層政府也是在這種“馴化”中不斷成長并且適應市場經濟中自身角色的新的定位。

行政發包制是從基層政府治理的失序方面展開的論證，即錦標賽制在強調地方官員晉升的同時，也看到競爭導致了市場的分割、重復建設等相互的、盲目“攀比”“較勁”和“拆臺”，因為官員之間無法像商人之間那樣實行利益合作，更多的是一種“零和博弈”。因此，中央政府為了調節地方政府在競賽中的發展失序，在采取經濟激勵的同時，也對內部行政行為進行了必要的控制。正如學者周黎安指出“如委托人的管理和監督成本，財政約束，激勵代理人的成本，平民百姓的權利保障和合法性預期，等等，使得官僚制的現實版本偏離其理想類型，向行政發包制轉型”[4]。

1.2 壓力型體制與運動式治理

具體而言，壓力型體制表現為“上級政府通過將確定的經濟發展和政治任務等‘硬性指標’層層下達，由縣而至鄉（鎮），鄉再到村莊，并由村莊將每項指標最終落實到每個農民身上[5]”。在目標管理上，采取“將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行管理’（如考評、獎懲等）的依據，并以書面形式的‘責任狀／書’在上下級黨政部門之間進行層層簽訂”[5]。這種考核機制就是壓力型體制下的產物。周雪光認為，“運動式治理的突出特點是（暫時）打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規運作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規機制，代以自上而下、政治動員的方式來調動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務。”[6]針對這種治理方式，周雪光進一步指出：“在中國的大一統體制中，存在著中央集權與地方治理之間的深刻矛盾，而運動式治理則是針對這一矛盾及其組織失敗和危機而發展起來的應對機制之一，反映了國家治理的深刻制度邏輯”[6]。

2 河南省H縣黨建統領基層治理路徑

隨著時代的變遷，我國基層治理邏輯也在不斷地轉換，這背后凸顯的是不斷變遷的國家和社會關系的歷史邏輯。從脫貧攻堅到鄉村振興，國家和農民的關系在逐漸走向融洽，國家動員了大量人力、物力和財力投入到基層，從新農村建設的“資源下鄉”到脫貧攻堅中的“政策下鄉”和“資源下鄉”雙管齊下，社會各界廣泛參與。近年來，脫貧攻堅、人居環境整治等治理都采取了大部門體制，地方政府也意識到，要想出色地完成上級政府壓力型和運動型的重大任務，沒有一個強有力的組織是不行的，而黨建統領基層治理就成為目前比較合理的政策選擇。

2.1 重塑組織架構，優化機構設置

河南省H縣為了破解縣鄉權責不清晰、條塊關系不融洽、鄉鎮統籌沒權力、條線壓責到屬地等突出問題，以增強基層黨組織政治功能和組織力為重點，進一步理順體制機制，構建權責明晰、治理有效的基層治理體系，優化基層組織架構和職能體系，構建“王”字型基層治理架構。改革前（如圖1），鄉鎮分工形式比較靈活，鄉鎮在分配工作時要考慮干部能力的因素，除了職位本身規定的職能外，還可以在統籌鄉鎮總體工作的基礎上來分工。本文在調研中發現，一個鄉鎮所有副職領導并非能力大小都一樣，這種現象是普遍存在的。另外，有些新提拔的年輕副職干部在本職工作上也有一個需要歷練的過程。但是，這種除本職工作以外的靈活分工，即“能者多勞”的分工往往沒有界限，導致邊界不清帶來工作上的推諉扯皮、無人負責的現象時常發生，因為每人對自身工作邊界的界定是非常模糊的，鄉鎮在分工上往往是靠非正式的情感因素來支配，靠鄉鎮主要領導的政治統合能力來實現。政治的統合能力是結合各個副職能力的大小來進行分工，能力強的副職多承擔任務，當然也多擔責；能力弱的副職少承擔任務，當然也就少擔責。干部的晉升往往是和主要領導的賞識有關，能為主要領導分擔的副職更有上升的可能。

改革后（如圖2），鄉鎮工作的最大特點是按照職能分工，具體劃分了工作職責。從縣到鄉，各個職能定位清晰、目標明確，打破了過去“大鍋飯”的職能分工，鄉鎮在總的工作格局建構上實現“人人有責、事事具體”的大工作格局。在考核上，也能比較具體地量化各自分管領域的工作成效，實行年度排名，對工作落后的干部采取多種方式安排其進一步的工作。這種壓力傳導會在整個干部制度中產生深遠影響，壓力是通過層層傳導機制逐級往下的。除正常的分工安排外，這種模式還衍生出一種專班工作制，即對于各個分管工作，尤其是很難具體實施的中心工作、涉及多個聯合主體的工作推進的任務，還是按照鄉鎮的政治統合能力來實施，建立各種中心工作的專班工作制。但其中也存在消極的一面，即干部的能力的不一致導致這種分工往往難以人盡其才，因為在管理中“人”這個要素不是固定不變的，“人”是有能力大小之分的，這必然導致工作存在短板，而且在固定分工的格局下無法彌補，在各司其職的狀態下，工作的固定性不會遷就人才的不確定性。

2.2 推行科學考評，強化組織領導

在治理考評方面，推行鄉鎮（街道）黨政班子成員年度排名、“雙向換崗”制度，全面推廣“三評兩比一綜合”考核方法。“三評”即單位全體（代表）人員對班子成員進行評價、中層干部對班子成員進行評價、班子成員之間互評；“兩比”即上級業務主管領導對下級同業務分管同志排序，本單位“一把手”對班子成員排序，進行“縱”“橫”雙向比較；“一綜合”即綜合考量領導干部在日常“抓項目促發展”“抓治理解難題”的表現和業績。通過“三評兩比一綜合”，對各級領導干部進行科學分析研判，實現考評精準化，真正樹正導向、傳導壓力、推動工作。

3 結論與思考

新時代，在全國人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標新征程中，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的關鍵時刻，黨建統領基層治理是新時代中國特色社會主義新的偉大實踐。但是，還有以下幾個問題需要思考。

3.1 基層空間構建的組織邊界問題

百余年來，中國的國家權力持續滲透鄉村社會，政府的組織邊界也在不斷發生重構。黨建統領基層治理是要發揮基層組織戰斗堡壘作用，如何激發基層組織活力是當下改革的重點，如“在組織維度，村民委員會在法律上是村民自治組織，但它有法定義務協助政府的相關工作；在人事維度，村干部不是真正意義上的國家干部，但他們的報酬又由國家財政負擔，基層政府亦以鄉鎮干部的角色和要求來對待他們”[7]。

3.2 村民自治體系的功能再造問題

基層自治實施以來，對于構建鄉村治理空間起到了承上啟下的作用，在一定的歷史時期有效整合了鄉村的公共資源。但隨著新的形勢不斷變化，在國家大批的政策、資源下鄉的背景下，原有的組織體系不能承接大規模的改造，在社會轉型期中，我國舊有的規范和秩序形成的文化權力網絡在逐漸喪失，而新的規則和秩序還沒有完全建立，新問題、新現象層出不窮，“現代行政科層制最大的缺陷是難以預知因社會急劇變遷所出現的新問題、新現象，由此容易留下許多‘規則空間’和‘治理空白’”[8]。

3.3 村干部行政化與選擇性行政的問題

基層治理的末梢靠非正式的村干部運作，可以說村干部是縣政府的“腿”，沒有腿便不能走路。隨著近幾年來國家的資源和政策的雙重下鄉，鄉鎮干部往往需要靠前指揮工作，這導致村級干部行政化問題日益突出，村級組織承擔著越來越繁重的行政任務，各種報表、匯報、檢查、督查等紛至沓來，使得村干部成為鄉鎮運作的“神經末梢”。

黨的二十大報告明確指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。黨建統領基層治理是給基層治理格局打了一劑“強心針”，整合了鄉村資源，凝聚了鄉村共識，提升了鄉村面貌，使鄉村成為留住“鄉愁”情懷的根。

參考文獻

[1] 黃宗智.集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代，2008（2）：10.

[2] 歐陽靜.簡約治理：超越科層化的鄉村治理現代化[J].中國社會科學，2022（3）：146.

[3] 周飛舟.錦標賽體制[J].社會學研究，2009（3）：57+56.

[4] 周黎安.行政發包制[J].社會，2014（6）：7.

[5] 王漢生.目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯[J].社會學研究，2009（2）：63.

[6] 周雪光.運動式治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012（9）：106+107.

[7] 景躍進.中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉村社會關系的再思考[J].治理研究，2018（1）：56.

[8] 歐陽靜.政治統合制及其運行基礎——以縣域治理為視角[J].開放時代，2019（2）：195.