鄉村旅游產業公共性何以缺失?

摘 要：

鄉村旅游產業的發展具有實現農民增收、促進共同富裕的公共價值，但實踐中卻頻繁出現聯農帶農效果有限等公共性不足的問題。在重慶市H村鄉村旅游“共富項目”案例中，村集體與政府的目標和行動邏輯存在差異，產業實踐與村集體有限的治理條件之間發生沖突，導致村集體的注意力分配出現失靈。村集體注意力分配的內生動力不足、價值判斷偏差和主體責任模糊導致了鄉村旅游公共性的缺失。因此，通過賦權增能實現能力強化、通過共識凝聚實現動力激活，是矯正村集體的注意力分配、提升鄉村旅游產業發展公共性、切實實現鄉村產業振興的可行之舉。

關鍵詞：注意力分配；鄉村旅游；公共性；村集體；組織自主性

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）05－0072－12

一、問題提出與文獻綜述

自黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，地方政府為推進鄉村產業發展，不斷強化鄉村旅游在壯大集體經濟、促進共同富裕等方面的功能和責任［1］。然而，實踐中的鄉村旅游發展往往需要滿足多重目標。一方面，村集體通過發展旅游產業獲得經濟利潤，壯大集體經濟，實現村民增收；另一方面，鄉村旅游產業具備社區內源式發展所強調的“公共性”特征［2］，這要求其必須兼顧“經濟收益”和“公共價值”［3］。但問題在于，社區公共池塘資源的集體性與產業收益的有限性之間存在沖突，在制度松散化、激勵缺失化、主體多元化的產業發展環境下，不同身份和需求的主體因注意力分配策略通常存在差異，難以達成共識，社區集體利益往往容易被忽略，這加劇了鄉村旅游公共性提升的不確定性。

對這一現象的成因，學界從個體理性、組織理性和結構制度視角進行了反思。一是基于個體理性視角，關注農戶的注意力分配如何影響公共性。農戶注意力的有限性是其理性行為產生的根源［4］，鄉村準公共物品的非排他性、熟人社會正式規則不足等因素共同造就了較為寬松的制度氛圍［5］，生計資本匱乏的農戶將注意力用于占用公共物品以對沖經營風險［6］，生計資本充足的農戶則關注資源和信息的壟斷，通過尋租實現自我強化，公地悲劇、精英俘獲等公共性受損問題就難以避免［7］。二是基于組織理性視角，關注組織的注意力分配如何影響公共性。組織自主性使其注意力分配存在差異［8］，而這種訴求的差異使得各類組織難以達成一致，甚至出現“利益相關者悖論”［9］。基層政府以上級政策為指向，以提升政績為目標，將運動式治理常態化，忽視了鄉村發展的內生動力；企業以提高經濟效益為目標，與農戶開展差異化合作，弱化了社區成員的集體行動［10］；高校及社會組織受社會聲譽或組織績效的驅動［11］，在正式規則約束軟化的情境下，這類組織有更大的適應性執行空間，通過柔性治理手段委婉呈現組織現狀，順利從忽視公共利益和社會價值的困境中脫身［12］。不同組織的注意力分配存在差異，缺少能夠提升鄉村旅游公共性的“合力”。三是基于結構制度視角，關注政策理性、制度慣性等結構性背景下主體的注意力分配選擇，進而探討其對公共性提升的影響。鄉村旅游的產業活動嵌入在經濟或非經濟的、社會整體性的結構制度要素中。從政策理性看，公共性的實現有賴于鄉村公共空間的打造，但實踐中的鄉村建設往往迎合城市需求，導致規劃脫離地方實際，業態出現過密化和同質化現象［13］，鄉土性的缺失弱化了社區文化和精神認同［14］。此外，文旅政策更新遲滯、執行粗淺且彈性不足也會影響鄉村旅游公共性的生產［15］。從制度慣性看，村集體為追求政績，習慣將注意力集中于科層考核和應對任務加碼之上［16］，“頂格管理”使村莊利益讓位于政績競爭，村級治理逐漸出現行政化的趨勢［17］，內生性和強激勵的缺失弱化了鄉村旅游發展過程中鄉村的主體性。

既有研究從農戶個體理性、多元組織理性、結構制度要素三個視角揭示了注意力分配對提升鄉村旅游公共性的潛在影響，但仍有拓展空間：提升鄉村旅游的公共性是一項艱巨的反理性、高成本的系統性工程，無論是農戶個人，還是基層政府、高校、企業等組織，其注意力資源的有限性、注意力分配的目的性都是公共性提升的客觀阻礙，這印證了政策執行和治理慣性存在的結構性困境。鄉村旅游公共性的提升一方面不能僅靠農戶實現完全理性，更需要達成有效的集體行動，另一方面也不可過度依賴外部組織和宏觀制度安排，更應依靠內源式的發展。“村集體”作為鄉村公共利益的代表，能夠統籌協調農戶意志、組織需求和政策安排，發揮鄉村治理能動主體的關鍵作用，成為鄉村旅游公共性可持續提升的內生動力。

因此，本文從村集體的主體視角出發，以H村為研究對象，基于注意力分配理論構建“村集體注意力分配”的概念及其失靈的分析框架，從微觀層面探究村集體面對復雜治理情境時的注意力分配策略，展現其對鄉村旅游產業公共性提升的影響，以此增進對鄉村善治和產業振興本質意涵的理解。

二、理論分析與解釋框架

（一）村集體注意力分配：注意力分配研究的視角延伸

“注意力分配”概念最早由美國心理學家威廉·詹姆斯提出，是指對某些事物有選擇性的關注或忽視［18］（pp.553-554）的一種偏好性認知狀態，具有維持、整合、調解和監督等方面的功能，通常用以反映個人或組織對注意力資源的選擇性獲取和配置［19］（pp.72-73）。當前，注意力分配研究遵循組織學和管理學的研究范式［20］，具體研究領域主要集中于政策分析、政府同儕競爭、組織決策選擇、官員決策行為等［21］（pp.278-280）。

值得注意的是，作為具有中國特色的基層組織形式，實踐中村集體①的注意力分配通常也會對基層治理效果產生影響。近年來，隨著強化農村黨組織領導核心功能、發展壯大村級集體經濟、增強村民自治能力等基層組織建設工作的推進，培育村集體能力日益成為鄉村治理改革的著力點。基層政府借助“壓力型體制”將行政任務政治化［22］，在鄉村工作中逐級加碼，村集體作為基層治理的能動末梢，面對著來自上級政府的政治任務、工作安排和考核壓力，“任務超載”和“資源向上”現象的并存［23］導致村集體出現與基層政府“職責同構”的困境［24］，這為擴展注意力分配研究對象的范圍［25］，促進注意力分配研究的本土化提供了空間［26］。

受限于治理過程復雜性和注意力稀缺性，注意力分配研究中的組織通常是指由多個職權相關、人員互嵌、功能互補的子組織組成的復合體［27］，其組織運行過程呈現為關鍵領導下的多部門協同合作［28］。基于此，參考政府注意力分配定義［29］，本研究認為“村集體注意力分配”是指在村級治理行政化、復雜化背景下，村干部有選擇地配置資源、解決組織運行無序、緩解治理目標失真的適應性行動過程。需要說明的是，本研究所指的“村集體注意力”與“政府注意力”是持續互動、彼此承接的關系。

當然，與政府相比，村集體的注意力分配也有一定的特殊性。一是注意力分配的客觀性問題。作為基層治理的“末梢”，村集體能夠更深層地嵌入治理事務，村干部一般既是管理者也是社區集體成員，其決策獨立性和客觀性較弱。二是注意力分配的主動性問題。從實踐來看，人員選拔機制不健全、制度約束軟化、獎懲機制缺失等是鄉村基層治理的常態，村集體注意力分配策略的變更大多源于外部主體的干預。客觀性和主動性的缺失是削弱村集體治理效能的潛在因素，導致注意力分配的有效性和合理性降低，這增加了村集體注意力分配失靈的可能性。

（二）村集體注意力分配失靈的分析框架

村集體與基層政府在鄉村旅游發展過程中的需求和行動邏輯存在差異。一方面，基層政府有義務保障鄉村旅游產業穩定營收，以促進鄉村經濟持續發展［30］；另一方面，基層政府還應承擔保障農戶集體利益的責任，重視收益分配的普遍性和機會的公平性，提升產業的公共價值［31］。而與基層政府不同，村集體受制于治理資源和能力的稀缺性，以及注意力的有限性，難以完全勝任上級政府下達的工作任務。在自治行政化、激勵不足、規則約束缺失的治理環境下，村集體的決策過程受到組織理性［32］和組織間博弈的影響，導致其在履行組織責任義務時容易出現注意力的分散、浪費、偏差、失焦［33］。

具體來看，鄉村旅游的開發與當地已有產業基礎的整合利用緊密相關［1］。基層政府為提升鄉村承接旅游產業的基礎條件，通常通過項目下派的形式向基層輸送政策和資源，一方面為鄉村引入新業態，另一方面不斷完善鄉村基礎設施的旅游功能，使其有助于鄉村旅游發展。然而，這一過程也在客觀上為村集體增加了工作和考核壓力，導致其“分身乏術”。此外，在日益嚴格的基層考核壓力下，村集體的“選擇性執行”空間被壓縮［34］，其只得根據自身實際能力確定工作的優先順序并依次完成，導致有限的注意力被分散到各項治理事務中。有限的治理資源和繁重的治理任務存在結構性張力，即便村干部具備提升公共性的責任感和使命感，也難逃內生動力不足的窘境。

基于已有的產業基礎，基層政府往往出于政績競爭的理性思考，在提升產業建設效率上下足功夫［35］。實踐中常見的形式是以“示范村打造”“實驗村建設”等為口號，由地方政府向市場主體、社會組織等發包項目，以運動式治理的邏輯向基層傾斜資源，并通過指標加碼、流程監督的形式強化建設效率，力圖打造鄉村旅游的“樣板工程”，這雖然能帶來可觀的經濟收益，促進鄉村旅游產業的持續開發，但這一“競爭錦標賽”式的建設過程往往使得鄉村建設本末倒置［36］，村莊公共利益讓位于經濟指標。“短平快”的樣板項目建設強化了村集體的投機心理，使其面對經濟利益和公共價值時變得搖擺不定，難以對集體經濟發展的本質作出正確的價值判斷。

為有效扭轉價值判斷的偏差，加強對產業公共性的引導，基層政府通常以公共權威②嵌入的形式加強對產業市場行為的行政干預［37］，如強化基層組織建設的“第一書記”制度、作為新型議事協調機構的“工作專班”、促進科層權威和意志縱向一體化的“領導小組”或“駐村工作隊”等。這些舉措有其必要性：一是借助黨政統合的基層治理體制強化“對上負責”，為產業發展提供背書［38］；二是對政策執行“剛性”的預防，通過權威嵌入，基層政府與村集體達成“共謀”以應對日益嚴峻的工作考核，躲避因“亮點、創新、樣板打造失誤”造成的晉升不利、政績不良等“合法性危機”。強化公共權威嵌入的本質是為了幫助村集體“由弱變強”，然而，公共權威是否有效取決于其嵌入的力度和深度。與村集體相比，第一書記、工作專班等公共權威在科層級別和人事關系上占據高位，會對村集體形成潛在的“權威壓力”，使其在工作時畏首畏尾進而逐漸被邊緣化。若彼此之間缺乏溝通協作，村集體還會出現“避責”“卸責”的失能現象，嵌入的公共權威與村集體的關系便會變“扶持”為“替代”，導致村集體主體責任意識的模糊。

基層政府的行為策略引發了村集體的理性應對，村集體有限的治理能力和資源、過度追求經濟效益的認知偏差、同公共權威溝通協作不足等困境，影響了村集體注意力的合理分配。村集體內生動力的分散、價值判斷的偏差和主體責任的模糊是注意力分配失靈的具體表現，導致了鄉村旅游公共性的缺失。基于以上分析，本研究構建“村集體注意力分配失靈”的分析框架（參見圖1）。

（三）研究方法與資料搜集

本研究采用單案例研究方法建立解釋機制，對鄉村旅游產業發展過程中公共性缺失問題的生成過程進行深入分析，遵循典型性、代表性、適配性和可獲得性的案例選擇原則。以重慶市H村的鄉村旅游產業發展案例作為研究對象，原因如下：一是H村的鄉村旅游產業發展深植于社區場域，并實現了村民的深度參與，具有很強的“社區內源性”特征，符合本研究探討“公共性”的前提；二是“共富項目”是由當地政府、企業、高校智庫等多元主體共同推進的鄉村旅游產業開發項目，具有投資規模大、建設效率高的特征，在產業經營和管理過程中與村集體互動頻繁，具備一定的典型性；三是H村的實踐是當前各地在鄉村旅游開發過程中熱衷于打造“樣板工程”的一個微觀縮影，具備一定的代表性。

2022年7月至12月，作者分兩個階段開展田野調研：7月至9月，作者在當地居住并進行深度訪談和參與式觀察，集中訪談了H村參與旅游項目的12組和13組的55戶農戶，以及第一書記、村主任、專業合作社理事等十余名干部和負責人，搜集并整理了大量的一手和二手資料，并通過參與村民日常活動如墳地搬遷、工程建設、篝火晚會等觀察和理解農戶參與旅游產業開發的行為動機；在9月至12月期間，作者多次通過線上電話訪談、微信交流等形式，與H村部分村干部就資料的真實性和時效性進行了比對驗證，以提升資料的準確性。

三、村集體注意力分配失靈與鄉村旅游公共性缺失：H村案例

H村地處重慶市遠郊Y縣，生態環境優美，景觀特色明顯，臨近多處自然風景區，具備開發鄉村旅游的優勢。2021年，Y縣出臺了《Y縣農業農村現代化“十四五”規劃》，要求加快當地鄉村農文旅深度融合，打造“Y縣鄉村旅游試點示范”。為此，2021年5月起，Y縣政府聯合N高校和T企業，選擇H村為示范點，在該村兩個村民小組的聚居范圍內實施鄉村旅游“共富項目”，成立“H村鄉村旅游共富合作社”，打造包含高端民宿、咖啡廳、無人超市、會議綜合體、鄉村書屋等業態在內的鄉村旅游“核心示范區”，并逐步發揮其示范帶動效應，鼓勵全村農戶通過房屋、土地、勞務入股或出租的形式參與進來，逐步培育全村農戶的內生動力。

然而，自“共富項目”開展以來，復雜的外部資源、政策制度和主體參與環境對村集體的注意力分配提出了挑戰。H村在承接“共富項目”的同時，也承擔了過路塘改造、田間道路擴寬等多項有關基礎設施建設的行政任務，村干部一天內多次往返鄉鎮成為常態，工作壓力繁重。為提高集中辦公效率，村集體直接在合作社旁設立了臨時辦公場地，以完成“核心區”每日大量的游客接待工作。為處理和應對利益分配沖突、村干部尋租等問題，Y縣和H鄉政府、T企業、N高校、社會組織等主體共同組建了包括“市—縣—鄉—村”四級專職干部在內的鄉村旅游工作專班、“T企業—N高校—專業合作社”“Y縣—T企業—專業合作社”等多個非正式、臨時性的“超部門”管理組織，這雖然提高了管理效率，卻導致村集體在決策過程中的作用被弱化。通過觀察發現，H村雖然憑借“共富項目”實現了鄉村旅游產業的快速發展，推動了示范村的打造，但村集體在復雜治理情境下面臨著壓力大、目標多、被邊緣化的現實困境，其注意力分配呈現典型的“失靈”特征。

（一）注意力分散：任務加碼對村集體內生動力的影響

“項目制”在鄉村旅游產業推進的過程中十分常見，一方面，其能夠憑借權責統一、組合靈活的管理團隊自上而下統合不同層級的鄉村旅游產業資源、目標和規范，有助于基層政府向產業提供直接、精準的幫助；另一方面，基于“項目制”的鄉村旅游發展往往又意味著多任務下派、多目標組合和多主體共建［39］，這在客觀上增加了村集體“非常規”的工作壓力。H村擁有良好的自然和區位條件，當前已建成800余畝觀光采摘貢米梯田、高標準民宿、咖啡廳、無人便利店、多功能會議中心等。為推進H村鄉村旅游持續健康發展，Y縣基于重慶市鄉村休閑旅游業“十四五”規劃，積極整合協調全縣資源，向H村下派了大量開發式和保障式項目。“我們現在項目種類特別多，主要是政府主導的專項幫扶項目、區域間招商引資項目、公辦民營企業與政府合作的市場化項目、政府購買公共服務項目等（如改造村史館），還有就是咱共富項目這種由政府、高校、企業等多元主體共同協作的綜合性項目。”（G20220723-04）③

村集體在日常工作中需要面對常規任務和非常規任務的雙重壓力。一方面，村集體需要處理黨政、自治、產業、民生等常規治理事務，在此基礎上，多元項目的下派又為村集體在配置資源、管理經營、利益協調等方面增加了額外的工作要求。另一方面，隨著十八大以來對基層監督考核力度的加強，村集體在基層治理過程中還需要盡可能做到“面面兼顧”。H村兩委成員共7人，分管黨建、政法、計生、社保、應急、綜治、集體經濟、合作社、辦公室、紀檢等工作，自2021年初起，隨著“共富項目”的啟動推進，村集體的工作壓力明顯增加。“昨天忙了一天，早上在村里跟H討論了一下遷墳工作怎么開展，上午就被叫到鄉政府里面跟Y企業商量田里面的過路塘該怎么開發才能與公路連接上，不然后期不好開展智慧認養，之后晚上六點多又回到村里，商量田園綜合體建設的合同細節。什么事都需要我出面，累得很。”（G20221107-02）

日益加碼的工作壓力對村集體的內生動力造成了影響。基層政府通過下派項目強化了鄉村旅游的產業基礎，然而，復雜多元的項目要求與鄉村常規治理任務相互疊加，村集體只得將有限的注意力盡可能全面地分配到各項工作中。“疲于應對”的工作狀態稀釋了村集體有限的工作動力，使其難有余力兼顧鄉村旅游產業的公共性提升。一方面，H村近年來承接的各項基礎建設任務仍在持續性地消耗村集體的財力和精力，另一方面，H村“共富項目”與農戶的合同規定經營性收入的70%應被用于產業再投資，這意味著H村提升鄉村旅游公共性難以通過“開源”和“節流”來實現。

“這兩年的田道擴寬、引水渠等項目一直需要我們出錢維護，前兩年東西部協作建設的‘苗繡工坊’倒是增加了一些集體收入，另外現在發展鄉村旅游也有不少人來村里消費，但賺的那些錢除了給我們發基本工資，大部分又都投回去了。”（G20220814-05）“按照最初的制度設計，每家經營利潤的50%應該讓村集體給全村分紅，但是這樣的合同老百姓都不同意，只能把比例調整到30%，這樣一來，70%的收入被合作社拿走，給全村人剩不下多少。”（ZG20220814-06）

（二）注意力偏差：效率導向對村集體價值判斷的異化

建設“樣板工程”是開發鄉村旅游的常見手段。實踐中，為建成地方產業發展“名片”，基層政府通過政治動員或鼓勵同儕競爭的形式推進鄉村旅游產業發展，激勵基層通過打造“樣板工程”彰顯地方特色，發揮示范效用。Y縣政府與T企業、N高校等多方進行商定，以“集聚資源促進核心示范區業態多元開發，分批次持續提供資金和技術支持，保障業態持續良好經營，帶動全體村民內生動力提升，促進共同富裕”為理念和政治口號推進項目建設。項目組于2021年底通過公開邀標、合作社帶頭和農戶主動申請等形式，在核心區范圍內公開選址，在兩個月內與超過20家農戶簽訂了流轉、入股或勞務合同。為調動農戶積極性，合作社在分紅比例上對參與農戶充分讓利，在短期內促成了“核心區”的建設。

“初期為了多招幾戶愿意合作的人家，我們做了很大的讓步，愿意參與的每戶不管是入股還是出租，最后分成的比例等一些細節都是由我們跟他們單獨商定的。現在那些開始營業的咖啡廳、無人便利店、會議綜合體等都是這樣的，每家每戶的收益分配比例都不一樣。”（ZG20221022-04）

樣板工程的開發雖然凸顯了效率，但卻存在打破組織日常工作節奏、運行成本高昂和效能難以持續的弊端［40］。對效率的過度追求會影響村集體的價值判斷，甚至使其逐步忽視鄉村旅游的公共價值。Y縣政府為“共富項目”制定了嚴格的進度考核指標，在考核壓力下， H村在核心區方圓百米的范圍內匯集了咖啡廳、智慧便利店、民俗餐廳、超市、會客廳、田園綜合體等十余項業態，在每項業態中都投入了大量資源，該村的旅游產業呈現投資大、周期短、業態多、見效快的特征。例如，專業合作社管理的咖啡廳的各項投資總計近60萬元，年均純利潤可達4萬元，而與之相比，H村缺乏全體村民共同參與的集體經濟產業，全村兩千余人的分紅壓力使村集體不得不重視專業合作社的經營。“你要問我合作社賺錢和集體賺錢哪個重要，那肯定是大集體更重要，但現在錢實在是有限，如果多劃給村集體一些，合作社就沒辦法繼續賺錢，那樣他們的積極性就得不到保證。現在相當于我們給他們打工，只希望以后會好一些。”（G20220801-09）

與成本較高的公益性建設相比，村集體往往更傾向于選擇短期的高額經濟收益。基層自治的松散性軟化了正式規則的約束，村集體缺少了判斷公共性價值的道德和規范參照。具體來看，村集體面臨的“公共性提升”與“經濟效益實現”的兩難窘境主要體現在兩個方面。一是對提升公共性重要性的判斷。在當前的實踐中，H村部分村干部選擇以樣板工程建設為重，認為公共性的滿足并不重要。“現在這項目搞得很好，報名的每家都賺了不少錢，也不用他們操心怎么經營，我看他們都挺愿意，那些沒參加的也都躍躍欲試。至于能不能給全村分紅，我覺得等后面發展起來再考慮也不晚，那些能人現在都在合作社里，我看現在也只能先讓合作社再富一些才行。”（G20220809-01）二是對提升公共性可能性的判斷。H村部分村干部對提升鄉村旅游的公共性缺乏信心，認為鄉村旅游的發展依賴于市場，認為提升鄉村旅游的公共性缺乏可能。“你說讓合作社里面家家戶戶都富起來我覺得可以，畢竟就那幾個人，帶動全村我覺得不太現實，畢竟全村六百多戶呢，而且還離得這么遠，路都連不到一起。”（G20220917-02）

（三）注意力模糊：公共權威對村集體主體責任的擠出

強化公共權威監督是約束市場主體有限理性行為［41］、提升鄉村旅游公共性的重要舉措。鄉村旅游的開發是一個資源調動頻繁、利益關系交叉、主體互動復雜的產業過程，第一書記、工作專班的介入有助于扭轉村集體過度追求效率的錯誤觀念。當前，H村形成了多元權威并存的局面。Y縣書記和掛職副縣長、H鄉黨委書記等組建了“鄉村旅游工作專班”，每月多次進村指導工作；Y縣和H鄉站辦所干部還在縣委的指導下組建了常態化的駐村工作隊；從重慶市委辦公廳選調的第一書記在事實上扮演了“一肩挑”的角色；H村的專班組織等“超部門”團隊具有掌握權威和資源的相對優勢，在產業經營管理的過程中，對村集體的治理主體角色產生了擠出效應，成為“共富項目”事實上的管理主體。“這兩年村里好像多了很多領導，縣長、鄉長那些領導我們以前從來沒見到過，現在經常溜達就能碰到，以前也不知道是誰，后來一問才知道是那么大的官。”（N20220812-03）“新來的J書記（第一書記）很能干，人長得帥，又年輕，不管住得多遠，多小的事兒他都會親自來找我們說。他這也就快要走了，說起來我們還有點舍不得。”（N20220812-05）

公共權威的嵌入雖然能夠提高監督考核效率，促進產業政策執行的扁平化，活化基層制度彈性，但卻容易導致村集體治理角色失能，出現卸責、避責行為。從公共權威與村集體的互動來看，兩者間存在兩種博弈情況。一是公共權威干預過度。具體表現為干預程度的過度和干預內容的偏差。這類情況會直接減損村集體的治理權威，導致村集體組織約束軟化、管理行為失范、人際關系緊張等。二是公共權威干預的形式化。例如，在實踐中存在駐村工作隊工作“表態化”、專班與村集體人員重合、成員違法亂紀等現象。公共權威“嵌入但不負責”的狀態對村集體的理性行為產生了消極示范［42］。H村村口的水車、洗手池等由合作社和集體經濟組織在征求全體村民意見的基礎上共同設計，然而，其前任駐村干部曾在專班會議上多次向村集體提出修改設計要求，后者只得妥協。“水池那個圓的造型我感覺就沒啥問題，他們非得叫改，重新設計了之后我是沒看出來不一樣，多浪費啊。以后像這種事情讓他們定吧，我不管了。”（ZG20220731-08）

提升鄉村旅游公共性，需要引導村集體積極承擔主體責任［43］（pp.131-132）。村干部從個體理性出發，采取避責或卸責的方式逃避工作，往往會模糊村集體提升鄉村旅游公共性的主體責任意識。一是村干部認為嵌入治理場域的公共權威是提升公共性的責任主體。H村原村委會主任在前些年工作中盡職盡責，是農戶眼中的“好干部”，獲得廣泛好評。然而，自2021年開始，隨著大量項目和公共權威的入場，“好干部”變成普通人，勤快工作變成“置身事外”。“他前些年還是干事的，這幾年不知道怎么了，只要沒事絕對不去村委會，平常也不出門，每天就在自己家里待著，整天刷視頻發抖音，你看他視頻賬號就知道了。”（N20220731-08）二是村干部雖仍然認為自己是提升鄉村旅游公共性的主體，但卻認為自己難以擔此重任，而將提升公共性的任務寄托于其他村干部。H村兩委領導班子7人中有5人兼任專業合作社理事、監事、辦公室主任等職位，與未兼任職位的村干部相比，其在信息和資源的掌握上處于優勢，這也為其避責行為提供了制度空間。舉例來講，H村的婦女主任同時在專業合作社兼任會計，在合作社中負責村集體的分紅工作，在某月村民大會上，她主張將“共富項目”中集體的分紅資金交由村委綜合專干處理。“他跟那些項目對接比較多，這錢由他來考慮怎么用比我合適，我現在合作社那一堆事情還處理不過來呢。”（G20220801-02）。

四、村集體自主性提升與鄉村旅游公共性重塑的實踐機制

（一）鄉村旅游公共性重塑的組織學分析

從本質上看，要理解村集體注意力分配重塑公共性的作用機理，歸根結底還是要回到村集體的自主性上。作為基層自治的關鍵單元，村集體的自主性體現在當面對外部資源、權威、信息介入自身行動時，能憑借其獨立性自我管理和自我決定［44］，有偏好地應對組織內外部各種要素的交互和配置，通過統籌自身資源和能力促進鄉村公共價值的實現［45］。在國家政策環境和制度安排相對穩定的前提下，H村鄉村旅游發展呈現的注意力分配失靈問題與村集體自主性的缺失密切相關［46］。換言之，若想通過矯正村集體的注意力分配實現鄉村旅游公共性的重塑，就必須在提升村集體的組織自主性方面下功夫。

在行為科學組織學派的學者看來，適當分權、扁平化結構、差異化分工是組織產生自主性的核心前提。該學派強調組織“去政治的自主性”，但在“強國家”的背景下，村集體的自主行動空間有限，組織自主性中的“獨立”要素通常通過形式各異的村集體能力建設得以呈現。然而，在中國當前的鄉村治理格局中，并非只有村集體單獨發揮作用，政府、企業、社會組織等多元主體在政治、經濟和文化等方面的嵌入已使鄉村形成了極為普遍的多元主體共治格局，客觀上造成了村集體在鄉村治理過程中呈現“依附式自主”［47］的特點。這突破了傳統組織自主性理論強調的組織邊界，意味著村集體在通過自我管理和自我決定實現治理目標時，要將鄉村治理過程中存在的多層次、多要素、結構化的多元主體考慮在內，這是理解村集體自主性建設的重點。作為具有中國特色的組織形式，村集體獨特的組織屬性為組織自主性填充了新的內涵。基于此，“賦權增能—共識凝聚”成為理解村集體如何提升組織自主性并矯正注意力分配偏差的新的解釋框架。

（二）鄉村旅游公共性提升的實現機制

鄉村旅游公共性缺失在本質上是注意力有限的村集體無法有效應對產業收益與公共利益的沖突，并在外部環境和主體的干預下喪失了一部分組織自主性，進而導致產業治理問題。為此，通過賦權增能強化村集體提升鄉村旅游公共性的能力、通過共識凝聚增強村集體提升鄉村旅游公共性的動力，有助于扎實推進村集體的自主性建設，有效促進村集體注意力的合理分配，助力鄉村旅游公共性的提升。

1.賦權增能機制：強化鄉村旅游公共性重塑的能力

作為集體利益的代表，在多主體共治的格局下，村集體在鄉村旅游發展過程中需要面對資源統籌、利益分配、技術應用等日益復雜的工作任務［48］，多維度增權賦能是提升村集體自主性、矯正村集體注意力分配問題的基礎，有助于為鄉村旅游公共性的提升提供持續的能力保障。

一是再造分配機制以提升村集體的產業治理能力，通過經濟自主性的建設促進注意力的合理分配。當前，鄉村旅游的規劃開發通常以城市需求為導向，鄉村作為“消費區”缺少自主選擇的條件，不對稱的合作地位有損村集體旅游產業收益的累積，鄉村面臨著被邊緣化的窘境。因此，再造鄉村旅游的利益分配機制需要多元主體協同發力。一方面，完備的企業社會責任制度能夠整合市場主體的經濟理性和社會理DDIMX0E7p8y6XZCSUGHJwA==性，迫使其更加主動地為鄉村讓利，配套嚴格的資金資源使用監管制度也能切實為集體經濟收入的提升保駕護航。另一方面，村集體應結合自身實際，摒棄“不出事”的治理邏輯，主動向其他主體提出合理訴求，并將注意力轉向對創新意識的培養，探索更有利于促進收益“在地化”的產業規劃和利益分配機制。利益分配機制的再造在結果上應呈現為一種帕累托改進，是村集體與其他主體通過協同共治實現產業收益的內化和累積，并發展為村集體提升鄉村旅游產業公共性的經濟基礎。

二是優化組織建設以提升村集體的組織動員能力，通過自治主動性的建設促進注意力的合理分配。當前的鄉村治理以行政嵌入為主要推進手段，以自上而下的單向動員實現集體角色的激活和村民的組織化，村級治理缺乏能動主體，導致基層自治流于形式，造成權力“懸浮”［49］。優化組織建設，實際上就是要變單向動員為雙向動員，將村集體的注意力用于統合、掌握以及使用自身資源和權力。一方面，強化黨建引領，發揮黨員干部的示范帶頭作用，引導村民形成正確的思想觀念和價值判斷，鼓勵村民配合村集體發展鄉村旅游的具體工作，加快培養鄉村公共精神，提升村集體注意力和社區成員注意力分配的協同性。另一方面，加強干部隊伍培育，可從優化村干部年齡和學歷結構、增強村兩委班子凝聚力建設等方面入手，提升村干部的業務素養和辦事能力，以工作的“專業性”和“透明性”獲取村民信任，增進社區自治過程中村集體的組織動員能力。

2.共識凝聚機制：提升鄉村旅游公共性重塑的動力

鄉村旅游的發展不僅強調產業的經濟性，更注重對其思想性、社會性的價值彰顯。鄉村旅游承載的社會功能強調鄉村公共精神的重構和社群共識的凝聚。借助鄉村人文要素的創新性呈現、社區傳統的保護性留存和特色文化的再生產，不同主體能夠在鄉村場域基于相似生活背景凝聚多元共識，提升村集體的自我認可度，增進其提升鄉村旅游公共性的潛在動力。

一是塑造文化認同凝聚情感共識，強化村集體提升自主性的價值基礎，激活村集體合理分配注意力的內驅動力。當前鄉村旅游產業發展面臨著同質性強、村民認同感低、抗風險能力差等困境，村集體作為鄉村治理的關鍵主體，在對接外部產業主體時，應注重對鄉村特色文化資源的整體性和保護性開發，帶動村民利用自媒體等形式加強對傳統文化要素的傳播，促進外部參與者、村集體與村民之間形成文化認同和共識。還可更深層次地挖掘各個業態、民俗建筑背后的人文典故和歷史故事，以紀念品或其他增值服務的形式吸引游客消費，用“看得見的”收益使當地村民認識到文化要素的價值。村集體在這一過程中受到村民的認可和經濟效益的激勵，工作自主性也得以進一步提升。

二是強化信任聯結凝聚身份共識，降低村集體提升自主性的人際成本，激活村集體合理分配注意力的關系動力。在“關系”本位的鄉土社會，人情、血緣、親緣等多重關系交織，這些關系在占用村集體注意力的同時也為凝聚社群共識奠定了基礎［50］。實踐中，當鄉村旅游政策脫離地方現實，難以得到村民配合甚至遭到排斥時，村集體可遵循變通、人情、慣例等基于非正式關系的治理原則，拉近與社群成員之間的距離，彌合政策理想與現實需求之間的鴻溝。在引導非正式關系發揮作用時，村集體應以村民的根本利益為基礎，建立包含基層黨組織、村委會、合作社、村民等主體在內的關系鏈條。村集體積極搭建與普通農戶間相互聯絡、履行互惠義務的自組織平臺，強化村集體與村民、村民與村民之間的信任聯結。村集體在村民的一致支持下實現了自主性提升，有效降低了治理公共事務的人際成本。

五、結論與討論

本研究對H村鄉村旅游產業發展歷程進行考察，發現其與所期待的推動集體經濟發展、實現共同富裕的愿望相左，鄉村旅游的公共性出現了缺失。目前，各地鄉村旅游產業開發大部分處于創建示范階段，參與主體多元、開發時間短促、任務目標繁重是常態，在巨大的工作壓力下，村集體有限的注意力容易出現分散、偏差和模糊的困境。具體來看，鄉村旅游開發通常由地方政府主導，任務加碼的產業推動方式使得村集體為應對日益復雜的任務和考核而分身乏術，弱化了其提升鄉村旅游公共性的內生動力；基層政府為滿足自身政績需要，傾向于短時間內通過“項目制”打造鄉村旅游樣板工程，這一頗具“運動式”特征的治理方式容易導致村集體對公共性價值的判斷出現偏差；以駐村工作隊、工作專班等行政嵌入的形式對產業發展進行干預，雖有助于強化對產業公共性的約束和引導，卻又在客觀上導致村集體失能和卸責，模糊了其提升鄉村旅游公共性的主體責任認知。注意力分散、偏差和模糊相互作用、彼此強化，加劇了村集體注意力分配的失靈，導致鄉村旅游公共性的缺失。進一步探討發現，在鄉村旅游發展結構性要素相對穩定的現狀下，提升村集體組織自主性有助于優化村集體的注意力分配，賦權增能機制和共識凝聚機制是矯正村集體注意力分配偏差進而提升鄉村旅游公共性的可行路徑。一方面，村集體應增進自身的產業收益權和自治主動權，強化產業治理能力和組織動員能力，通過經濟自主性和自治主動性的提升促進注意力的合理分配，助力鄉村旅游公共性的持續提升；另一方面，村集體還可從凝聚情感共識和身份共識角度出發，在強化自主性價值基礎的同時降低社交成本，激活能夠提升鄉村旅游公共性的內驅力和關系動力，強化自身的使命感和責任感。

H村的經驗在實踐中并非個例。當前，全國各地基層正在開展形式多樣的示范村建設工作，如安徽省打造的“精品示范村”千萬工程實踐、浙江省打造的“未來鄉村建設”試點、昆明市開展的“都市驅動型鄉村振興實驗村”、廣西省近年來探索的“百鎮千村”生態特色文化旅游示范村鎮等。然而，隨著示范村建設的遍地開花，各地也普遍出現了“為示范而示范”的本末倒置現象，社區公共福祉讓位于建設效益，村民切身利益和鄉村公共價值被忽視，“示范”浮于表面，背離了“帶動”的價值定位。本研究立足村集體注意力分配視角探討鄉村旅游的公共性問題，其貢獻在于，提出對村集體的注意力分配進行干預，有助于提升示范村打造過程中的村社自主性，增進其發展的內源性和公共性特質，激活示范村建設的本質意涵。

本研究還有值得進一步關注的問題。一方面，作為促進村民幸福的產業之首，鄉村旅游產業是經濟性和公共性的統一，經濟性是公共性得以提升的物質前提，公共性是經濟性得以持續的道義基礎。然而，當前的鄉村旅游產業對兩者的結合還不夠充分，未來有關鄉村旅游的實踐和研究可朝著提高聯農帶農力度的方向做有益探索。另一方面，從根本上看，在鄉村旅游公共性缺失現象的背后，往往還存在著農民主體性不足的現實困境。農民的主體性是其積極性、主動性和創造性的統一，能夠反作用于村集體增權、感化、賦能、服務等功能，有助于從根源上凝聚村集體的自主性，提升其注意力分配的合理性。因此，未來研究也可更多從農民主體性的視角入手探討鄉村旅游或其他鄉村產業的公共性問題，以此來增強研究的說服力和全面性。

注釋：

①按照慣常理解，本研究中的“村集體”是指包括村委會、村黨支部、集體經濟組織、村務監委會等鄉村基層組織在內的組織復合體，代表全體村民公共利益。

②在本研究中，公共權威指的是基于正式權力，通過行政、財稅等手段參與鄉村旅游開發、管理和監督過程的權威主體，是黨政體制及其臨時性辦事機構、人員的代稱。

③括號內為訪談資料編碼，由訪談對象類型、訪談時間和編號順序組成，G代表村干部，Z代表專業合作社負責人，ZG代表前述兩個身份兼具者，N代表農戶，如G20220723-04代表的是2022年7月23日與村干部進行的第4號訪談，下同。

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［責任編輯：李 堃］

Why is the Publicity of Rural Tourism Industry Lacking？

—A Case Study Based on the Perspective of Collective Attention Distribution

Liu Qiming， Zhao Jianjun

（China Agricultural University， Beijing 100193）

Abstract：

The development of rural tourism industry has the public value of increasing farmers’ income and promoting common prosperity， but in practice， there are frequent problems of insufficient publicity such as the limited effect of linking agriculture with agriculture. In the case of the “Common Wealth Project” of rural tourism in H Village of Chongqing， there are differences in the goals and action logic between the village collective and the government， and conflicts between industrial practice and the limited governance conditions of the village collective， resulting in the failure of the attention distribution of the village collective. The village collective attention distribution presents the dilemma of insufficient endogenous power， deviation of value judgment and fuzzy subject responsibility， which leads to the lack of publicity of rural tourism. Through empowerment to achieve capacity strengthening and consensus building to achieve power activation， it helps to enhance the organizational autonomy of village collectives， and is a feasible measure to correct the attention distribution of village collectives， enhance the publicity of rural tourism industry development， and effectively realize the revitalization of rural industries.

Key words：attention distribution， rural tourism， publicity， village collective， organizational autonomy

收稿日期：2024-05-15

作者簡介：

劉啟明（1968—），男，中國農業大學人文與發展學院副教授，博士生導師；

趙健君（1999—），男，中國農業大學人文與發展學院博士生。