農村土地經營權信托要素的優化配置

摘要：發軔于“兩權分離”背景下的農村土地承包經營權信托，在“三權分置”背景下已迭代為農村土地經營權信托。土地經營權被立法確認為民事權利，有利于破除土地經營權以信托方式流轉的法律障礙。但是，既有土地經營權信托要素配置存在失衡的困境，主要表現在信托主體資格錯位、土地經營權轉移標準不明確及信托目的定位模糊等方面。信托要素的合理配置是促進土地經營權信托發展的內在要求，更是完善土地經營權信托相關制度的重要手段。應遵循是否有利于保障農戶的土地權益、是否有利于彰顯信托機理的功能優勢及是否有利于克服信托實踐中“市場失靈”的基本準則，從厘清信托主體資格、構建土地經營權信托登記制度及將信托目的重塑為社會性目的等方面著力，對土地經營權信托要素進行優化配置。

關鍵詞：土地經營權；主體資格；信托登記；信托目的；優化配置

中圖分類號：DF413文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2024.05.03開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

習近平總書記指出：“要根據實踐發展要求，豐富集體所有權、農戶承包權、土地經營權的有效實現形式，促進農村土地資源優化配置。”①黨的二十大報告強調：“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟，發展新型農業經營主體和社會化服務，發展農業適度規模經營。”②黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》指出：“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營。”（《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，人民出版社2024年版，第23頁。）因此，積極探索包括信托流轉在內的多種土地流轉方式，是促進農村土地資源優化配置、發展農業適度規模經營、加快中國特色農業現代化建設的必然要求。

作為我國農村土地制度改革與創新的產物，土地經營權信托（需要說明的是，其在“兩權分離”背景下多被稱為“土地承包經營權信托”，在“三權分置”背景下多被稱為“土地經營權信托”，也有學者將其籠統地表述為“農村土地信托”或“農地信托”。為行文簡潔，本文有時會使用“農村土地信托”的表述，以涵蓋不同時期的實踐。）回應了不同歷史階段農村經濟社會發展的需要，以及農村土地制度從“兩權分離”到“三權分置”的變化。從實踐來看，土地經營權信托經歷了從試點探索到深化擴展的歷程，已在我國一些地區落地生根，并取得了一定的成效。法學界對農村土地信托相關問題進行了富有成效的探討，但既有研究主要集中在信托模式的實踐考察、規則構造、法律障礙及理論證成等方面（參見高圣平：《農地信托流轉的法律構造》，載《法商研究》2014年第2期，第28-33頁；姜雪蓮：《農村土地承包經營權流轉信托的法律問題——以中信安徽宿州農村土地承包經營權信托為中心》，載《北方法學》2014年第4期，第25-32頁；徐海燕、馮建生：《農村土地經營權信托流轉的法律構造》，載《法學論壇》2016年第5期，第72-79頁；李蕊：《農地信托的法律障礙及其克服》，載《現代法學》2017年第4期，第54-66頁；文杰：《“三權分置”視閾下農地信托法律規則之構建》，載《法商研究》2019年第2期，第40-52頁；房紹坤、任怡多：《新承包法視閾下土地經營權信托的理論證成》，載《東北師大學報（哲學社會科學版）》2020年第2期，第33-44頁。），并沒有系統地運用信托法理論剖析土地經營權信托實踐中存在的問題，尤其沒有從信托要素配置的角度檢視既有的信托模式。因此，本文將結合《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）及其他相關立法的規定，系統梳理土地經營權信托要素配置存在的困境，從信托法理和實踐需要層面總結土地經營權信托要素優化配置的基本準則，并就信托要素優化配置的具體路徑提出建議。

一、農村土地經營權信托要素配置的困境檢視

一般認為，信托結構中的要素主要包括信托主體、信托財產、信托設立行為、信托目的，信托要素的配置直接關涉信托主體權義結構和信托功能彰顯。在土地經營權的信托結構中，土地經營權作為信托財產既不存在法律障礙，又不存在理論爭議，但其他信托要素的配置存在失衡的困境。

（一）信托主體資格錯位

信托主體資格錯位主要包括委托人的法律定位與信托實踐不符、受托人的主體資格與相關立法存在潛在沖突、農戶作為受益人的法律地位無法得到有效保障等方面。

第一，委托人的法律定位與信托實踐不符。根據《信托法》第7條的規定，設定信托的財產必須是委托人合法所有的財產。換言之，委托人對設定信托的財產必須享有所有權。在理論界，多數學者都認為，委托人應為享有土地承包經營權的農戶，實踐中卻存在委托人并非土地承包經營權人的情況。例如，在安徽“宿州模式”中，地方政府為委托人；在北京“密云模式”和江蘇“無錫模式”中，委托人為村土地股份合作社。委托人并非真正享有土地經營權的農戶，一方面，可能違背了《信托法》中關于委托人法律定位的立法規定；另一方面，可能給農戶權益保障帶來相應的風險。如有學者就認為，土地信托“雖能較好地實現土地規模化、集約化經營的目的，但存在因農戶無法實際參與農地信托流轉導致其利益無法得到有效保護的問題”（江欽輝、魏樹發：《〈民法典〉背景下農地經營權信托流轉法律構造中的主體疑難問題》，載《新疆社會科學》 2022年第1期，第93頁。）。

第二，受托人的主體資格與相關立法存在潛在沖突。土地經營權信托是土地經營權流轉的一種方式，故作為流轉受讓方的受托人應該符合《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）第38條關于“受讓方須有農業經營能力或者資質”的規定。在早期“平臺化”模式中，受托人多為地方政府成立的服務機構或公司；在新型“金融化”實踐階段，受托人往往是依法成立的專業化信托公司。對于實踐中的受托人是否符合《農村土地承包法》第38條的規定，理論界存在一定的爭議。有觀點認為，信托公司不具有農業經營能力或者資質，故存在受托人主體資格是否適格的法律風險（參見袁泉：《中國土地經營權信托：制度統合與立法建議》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2018年第6期，第121頁。）；有觀點認為，應堅守《農村土地承包法》第38條的規定，受托人應為具有農業生產經營能力的信托公司（參見房紹坤、任怡多：《新承包法視閾下土地經營權信托的理論證成》，載《東北師大學報（哲學社會科學版）》2020年第2期，第37頁。）；有觀點則認為，應通過寬緩受托人親自管理義務，允許受托人授權具有農業經營能力或者資質的主體實際經營土地的方式來解決。（參見李蕊：《農地信托的法律障礙及其克服》，載《現代法學》2017年第4期，第57頁。）從法理角度看，如果專業化信托公司不具有農業經營能力或資質，其作為受托人就違反了《農村土地承包法》第38條的規定，從而可能導致土地信托面臨無效的法律后果。

第三，農戶作為受益人的法律地位無法得到有效保障。在既有實踐中，由于信托主體的設計有所差異，故受益人也存在不同。例如，在安徽“宿州模式”中，地方政府是土地信托的委托人和受益人，農戶既不是信托合同的當事人，又不是信托關系的受益人；在貴州開陽和河南濟源開展的土地經營權信托項目中，受益人均為地方政府；在福建“沙縣模式”中，受益人為農戶和信托公司，增值溢價部分的60%歸農戶，40%歸信托公司。（參見高圣平：《農地信托流轉的法律構造》，載《法商研究》2014年第2期，第32頁。）從一定程度上看，農戶作為信托主體的地位缺失，將導致其無法知悉農地的經營管理狀況和對受托人的行為實施監督，不利于農民土地權益的保障。（參見文杰：《“三權分置”視閾下農地信托法律規則之構建》，載《法商研究》2019年第2期，第42頁。）根據信托法理，要保護農戶的合法權益，應先承認農戶作為受益人的法律地位，即在信托結構中，通過設立自益信托或他益信托的方式，賦予農戶受益人的法律地位。在此基礎之上，再通過相應的制度設計，切實保障農戶的受益權。

（二）土地經營權轉移標準不明確

從信托關系的穩定性和信托主體的權義結構來看，必須確定信托財產的所有權歸屬，而理解信托財產所有權歸屬的關鍵，是委托人必須將設立信托的財產轉移給受托人。

我國《信托法》對信托設立中財產轉移的方式并未作出明確規定，故應該適用其他法律中關于財產權轉移方式的規定。依照《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第209條、第224條的規定，除法律另有規定外，不動產物權的轉移方式為登記，動產物權的轉移方式為交付。但是，土地經營權究竟應定性為何種權利，理論界還存在爭議。（參見邵海：《土地經營權入股立法的反思與展望》，載《政治與法律》2024年第3期，第128頁。）有學者指出，立法機關有意“擱置土地經營權定性爭議”，直接導致法律條文的設計

存在偏差。（參見高圣平：《土地經營權登記規則研究》，載《比較法研究》2021年第4期，第3頁。）土地經營權在同一部法律的不同條文中呈現出兩種不同的法律屬性，有損法律體系內部的邏輯自洽，進而會引發法律適用的混亂。（參見宋志紅：《再論土地經營權的性質——基于對〈農村土地承包法〉的目的解釋》，載《東方法學》2020年第2期，第148頁。）從這個角度看，《民法典》中并沒有關于土地經營權轉移方式的直接規定。以土地經營權設立信托，如果無法清晰判明土地經營權已從委托人轉移到受托人，即受托人對土地經營權合法享有所有權，在實踐中會造成很多問題，如受托人究竟以何種身份管理作為信托財產的土地經營權？在土地經營權受到侵害的情況下，受托人應當主張何種權利？因此，土地經營權從委托人轉移到受托人，應該有明確的標準予以彰顯。

在信托法中，一般認為信托登記有助于明確信托財產的轉移及歸屬。但是，《民法典》《農村土地承包法》中規定的土地經營權登記，其性質屬于一種財產登記，并非信托法中的信托登記。從《民法典》第341條及《農村土地承包法》第41條的規定可以看出，土地經營權登記并非“應當”或者“必須”，而是“可以向登記機構申請”，相當于賦予當事人一定的選擇權，由其自主決定。《信托法》第10條中關于“法律、行政法規規定應當辦理登記手續的，應當依法辦理信托登記”的規定，用的表述是“應當”，且并無任何一部法律、行政法規就“應當”辦理信托登記的財產范圍作出規定。因此，從現行立法中無法找到土地經營權信托登記的依據。從實踐來看，各地對土地信托是否應辦理信托登記的態度也不盡相同。多數學者認為，土地經營權信托登記有利于保護善意第三人的利益，維護交易安全；有利于保護農戶的利益；有利于保障信托財產的獨立性。（參見徐海燕、馮建生：《農村土地經營權信托流轉的法律構造》，載《法學論壇》2016年第5期，第77頁；李蕊：《農地信托的法律障礙及其克服》，載《現代法學》2017年第4期，第63頁。）也有學者認為，辦理信托登記并非必要，由受托人將信托合同向當地縣級國土資源管理部門備案即可。（參見文杰：《“三權分置”視閾下農地信托法律規則之構建》，載《法商研究》2019年第2期，第44頁。）土地經營權信托登記在理論和實踐中存在諸多爭議，其主要原因在于，《信托法》第10條對信托登記僅作了原則性的規定，登記的財產范圍、程序、機構等，均無詳細的規范。

按照信托法理，委托人以土地經營權設立信托，就應該將土地經營權轉移給受托人，是否進行法律意義上的“登記”，是判斷土地經營權轉移的重要標準。但是，根據我國現行立法，土地經營權登記并不是信托登記。因此，在土地經營權信托中，法律上如何判斷土地經營權是否轉移就成為一個現實的問題。土地經營權轉移標準不明確，勢必會給信托當事人尤其是受托人管理信托財產的行為帶來較大的法律風險。

（三）土地經營權信托目的定位模糊

信托目的反映了委托人的意愿，決定著信托財產的管理和信托利益的分配，是信托結構中不可或缺的構成要素之一。從私益目的角度看，委托人通過設立信托，將土地經營權委托給受托人，由受托人對土地經營權進行管理，實現委托人（受益人）土地收益的最大化。這一信托目的要通過信托文件予以體現，并經由具體的信托條款加以客觀化。有學者認為：“信托公司通過整理農地集中連片，從事糧食作物和經濟作物種植，實現農地規模經營和農民收益最大化，屬于私益信托無疑。”（房紹坤、任怡多：《新承包法視閾下土地經營權信托的理論證成》，載《東北師大學報（哲學社會科學版）》2020年第2期，第40頁。）從表面看，土地經營權信托目的具有私益目的屬性，屬于私益信托的類別。委托人所追求的就是在符合法律規定的前提下，通過設立信托這種方式實現土地流轉，從而在有限的土地上獲得更高的、可持續的收益。

但是，土地經營權信托是否僅體現私益目的？答案是否定的。我國農村土地尤其是耕地承載著極為特殊的功能，農村土地流轉要受到一定的限制，主要體現在集體土地所有權性質控制、流轉受讓方的資格限制、土地的用途管制等諸多方面。以土地經營權設立信托，要在土地用途、信托期限、受托人主體資格等方面遵守《農村土地承包法》第38條的規定，這種限制的理論根基在于土地權利的社會化趨勢。因此，土地經營權信托目的不可能等同于傳統意義上的私益目的。從實踐來看，各地大力開展農村土地信托，實際上承載著非常復雜和綜合的目的，除從委托人私益目的出發進而滿足土地權利人利益最大化的訴求之外，更有通過土地經營權信托實現土地規模化經營、促進農業現代化發展的宏大愿景。這些宏大愿景的根基，就在于土地經營權信托承載著對社會公共利益的追求。有學者指出，好的法律提供的不只是程序正義，它還應該有助于界定公眾利益并致力于達到實體正義。（參見［美］ P.諾內特、P.塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社2002年版，第82頁。）簡言之，要實現農業現代化、鄉村全面振興等公益目標，就要大力探索擴大農地有效利用、規模化經營的方式，而規模化利用農村土地也全面必然無法忽視對土地經營權主體合法權益的保障。

然而，信托實踐中私益目的和公益目的交織，往往導致社會公共利益“優于”私人利益，如部分實踐模式中信托主體資格的錯位，作為土地經營權主體的農戶既不是委托人，又不是受益人。在某種程度上，這體現了信托目的定位模糊或者搖擺不定。信托目的定位的模糊，會給土地經營權信托帶來巨大的風險，如委托人或受益人的利益難以得到保護、農業經營主體的經營失敗、地方政府的角色失當等問題，本質上都與信托目的定位有千絲萬縷的聯系。

二、農村土地經營權信托要素配置的基本準則

信托要素的合理配置是促進土地經營權信托發展的內在要求，更是完善土地經營權信托相關制度的重要手段。從信托法理和信托實踐的角度進行審視，土地經營權信托要素配置應當遵循以下基本準則。

（一）是否有利于保障農戶的土地權益

“歷史和現實都告訴我們，農為邦本，本固邦寧。”（習近平：《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重 舉全黨全社會之力推動鄉村振興》，載《求是》2022年第7期，第6頁。）土地是農民最基本的生產要素，是農民安身立命的根本。因此，是否有利于保障農戶的土地權益，是我國農村土地制度創新與改革的重要檢驗標準，也是土地經營權信托要素配置的最高準則。事實上，黨和國家始終高度重視農戶土地權益的保障問題。例如，《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》就明確指出：“堅持家庭承包經營基礎性地位，不論經營權如何流轉，不論新型農業經營主體如何發展，都不能動搖農民家庭土地承包地位、侵害農民承包權益。”（《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，載《人民日報》2019年11月27日，第1版。）由此可知，土地經營權信托必須以不損害農戶土地權益為基本目標。但是，隨著“三權分置”背景下農地流轉規模的持續擴大，流入方財產權益與流出方生存權益沖突及代際地權的利益沖突等因素日益增加（參見楊遂全、韓作軒、涂開均：《“三權分置”下的農地流轉主體：激勵約束、利益沖突與行動策略》，載《農村經濟》2020年第1期，第19頁。），農地流轉權益糾紛不斷出現，尤其是土地經營權流轉的自愿性不強、自主性不足、規范性不夠，使流轉中的土地權益缺乏充分的保障。（參見張勇、包婷婷：《農地流轉中的農戶土地權益保障：現實困境與路徑選擇——基于“三權分置”視角》，載《經濟學家》2020年第8期，第121頁。）

土地經營權信托作為農村土地流轉的重要方式之一，實踐中必須高度重視農戶的土地權益保障問題。就土地經營權信托要素配置而言，至少應從以下兩個方面考察：

第一，是否遵循自愿原則。具體來說，自愿原則體現在農戶有權自主決定是否流轉土地、以何種方式流轉土地以及向誰流轉土地等方面，且不得違背農戶意愿強行流轉土地。黨和國家一直高度重視農村土地流轉中農民自主權的問題，先后多次出臺政策文件，強調對農民意愿的尊重和保護。在法律層面，《農村土地承包法》第38條明確規定，土地經營權流轉應當“依法、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉”；《農村土地承包法》第57條、第60條、第65條還從責任方面為土地流轉的自愿原則提供了法律保障。從實踐來看，在地方政府主導的土地經營權信托模式中，通過資本強力和組織吸納的方式迅速集中土地，很容易忽視分化的農民群體對土地的不同訴求（參見陳柏峰：《促進鄉村振興的基層法治框架和維度》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2022年第1期，第10頁。），從而不利于農戶土地權益的保障。因此，是否采取信托的方式流轉農地，應該遵循自愿原則，由農戶自主選擇，而不能“強迫”或“變相強迫”。

第二，農戶在信托結構中是否具有主體地位。在土地經營權信托中，農戶的主體地位主要體現在兩個方面：一是能否作為委托人以及能否自愿采取委托代理的方式由其他適格主體擔任委托人。只有明確了農戶的委托人地位，才能更好地通過受托人信義義務保障委托人的各項權利。二是受益人的法律地位能否得到有效保障。明確農戶的受益人地位，就可以借助信托制度在保護受益人方面的優勢而促進農民權益得到保障，最終實現農地流轉和農民增收的雙重效益。（參見陳敦：《土地信托與農地“三權分置”改革》，載《東方法學》2017年第1期，第80頁。）

（二）是否有利于彰顯信托機理的功能優勢

傳統意義上的信托功能主要體現在財產管理方面，但現代信托已發展為以商事信托為主，信托業已成為現代金融體系的重要組成部分，信托的功能也隨之不斷拓展。

1.財產管理功能

信托的財產管理功能以設立信托時的財產轉移和信托財產的獨立性為條件。第一，設立信托時的財產轉移。我國《信托法》第2條并沒有明確規定委托人應將用以設立信托的財產轉移給受托人，而是表述為“將其財產權委托給受托人”。對這一表述，學界多有批評。主流觀點認為，從信托的本質來看，信托設立時，委托人應把財產轉移給受托人。（參見趙廉慧：《信托法解釋論》，中國法制出版社2015年版，第46頁。）但是，《信托法》對信托設立中財產轉移的方式并未作出明確規定。第二，信托財產的獨立性。一般認為，信托制度的關鍵是保障信托財產獨立于委托人、受托人及受益人的固有財產，進而實現財產隔離基礎之上的財產管理目的。信托財產的獨立性為信托關系的穩定存續、信托責任的有限性、信托當事人的權益保護奠定了制度基礎。

設立信托時的財產轉移和信托財產的獨立性，都必須依靠某種法律制度來保障。前者主要表現為財產轉移的標準必須確定且容易識別，我國《民法典》就不動產物權和動產物權的轉移方式作出了原則性規定，但并不能當然適用于土地經營權的轉移；后者主要表現為必須以某種具有公示公信力的方式呈現。在信托法理論中，一般認為信托登記制度能夠有效地明確財產轉移方式和保障信托財產的獨立性。傳統英美法系在衡平法中發展了善意購買人規則和知情規則，以此實現信托財產的隔離效果（參見季奎明：《中國式信托登記的困境與出路——以私法功能為中心》，載《政治與法律》2019年第5期，第109頁。）；大陸法系對信托登記的特殊性始終不夠重視，這是因為其大多已經建立了相對完備的財產登記制度。（參見何寶玉：《信托法原理研究》（第2版），中國法制出版社2015年版，第134-135頁。）由于我國《信托法》第10條對信托登記僅作了原則性規定，實踐中的信托登記主要集中在信托機構的信托產品（資金信托）及其受益權信息的登記，對于財產權信托登記則涉及不多。總體上，雖經多年實踐，我國信托登記仍然處于規范不完備、體系不完整、適用范圍狹窄的境地。因此，從信托要素配置的角度來看，只有構建土地經營權信托登記制度，才能達到信托財產轉移和信托財產獨立性公示的要求，才能更好地彰顯信托的財產管理功能。

2.最大化發揮金融支持功能

“三權分置”背景下的土地經營權，作為一項重要的財產性權利已被法律確認，并且明確賦予了其融資擔保的權能。有學者指出，賦予土地經營權融資擔保權能，從而為經營主體加大農業投入、增強農業生產的核心競爭力提供便利，是土地經營權制度建構的重要考量因素和價值功能。（參見耿卓：《農地三權分置改革中土地經營權的法理反思與制度回應》，載《法學家》2017年第5期，第16頁；陳小君：《土地經營權的性質及其法制實現路徑》，載《政治與法律》2018年第8期，第4頁。）除土地經營權本身的融資功能外，更為重要的是信托機制具有的投融資功能，因為僅依靠土地經營權本身進行融資，可能無法有效滿足農地流轉后規模化經營的資金需求。利用信托機制，可以撬動社會資本，在社會資本和農村土地利用之間搭建橋梁，為社會資本進入農地規模化經營奠定基礎，從而既可以解決農業規模化經營的融資需求問題，又可以擴大社會資本的投資渠道和方式。一方面，通過優化受托人的設計，受托人可憑借金融機構的優勢，依法發行各類信托產品，集聚社會資金，為信托項目提供各種資金支持；另一方面，依據信托機理，將農民的土地權利進行金融化和資本化改造，土地經營權信托中受益人的受益權可以依法轉讓或償債，從而拓寬農戶的資金融通渠道。

因此，在土地經營權信托的法律構造中，就必須審視相關要素的配置能否充分發揮信托機理的金融支持功能。只有能夠充分發揮金融支持功能的信托結構，才能更好地滿足農地規模化經營的資金需求。如果受托人不能依法開展金融活動，就很難讓信托機制對農地規模化經營提供最大化金融支持。

（三）是否有利于克服土地經營權信托實踐中的“市場失靈”

按照現代經濟學的一般共識，在大多數情況下，市場能夠在價格機制和經濟理性的基礎上完成自由交易和資源配置。政府一般不應介入這一過程，除非出現“市場失靈”的情況。從現實來看，既有土地經營權信托實踐存在一定程度的“市場失靈”，主要表現為“公共物品”供給不足，影響和制約了土地經營權信托的發展。在公共物品問題上，多數研究越來越關注政府的重要作用，但并未因此全然轉向“強政府—弱社會”的主張，而是更多地思考公共物品有效供給的實踐主體與現實進路。（參見陳曉儀：《共同富裕視域下公共物品供給問題分析——基于馬克思恩格斯國家經濟職能理論的思考》，載《經濟學家》2024年第3期，第29頁。）

土地經營權信托中“公共物品”供給不足的問題，主要體現為以下3個方面：第一，交易成本影響下的受托人動力不足。在實踐中，由于關涉眾多的農戶，勢必存在信息收集發布、土地動員、談判協商等方面的巨大成本，如果這些成本全部由受托人承受，必然降低受托人開展土地信托項目的積極性。因此，應提供充分的公共服務去消除或“外化”交易成本。有學者建議，地方政府可以采取財政補貼、稅收減免甚至直接資金支持的方式增加受托人的外部激勵（參見江欽輝、魏樹發：《〈民法典〉背景下農地經營權信托流轉法律構造中的主體疑難問題》，載《新疆社會科學》2022年第1期，第99頁。），從而排除土地經營權信托中的障礙。第二，農村土地初始投資不足。土地的規模化經營需要一定的初始投資，主要包括土地整理、耕地質量提升及農田基礎設施投入等方面。從經濟理性的角度觀察，信托當事人很難有足夠的動力承擔土地初始投資的成本，進而勢必影響土地信托的推行。第三，相關配套制度供給不足。主要包括構建差異化的農業保險制度參見鄭軍、武翠萍：《農業保險、農業規范化經營與農業綠色生產》，載《貴州大學學報（社會科學版）》2024年第3期，第63頁。和土地經營權信托風險補償基金制度、出臺針對性的財政補貼制度和稅收優惠制度、探索土地租金預付制度及進一步完善農村社會保障制度等方面。另外，建立健全耕地流轉后的改良、整理激勵機制，也是公共物品供給的重要方面，主要包括規劃制度、財政激勵機制、監督檢查機制及補償制度等。（參見許明月：《論農村土地經營權市場的法律規制》，載《法學評論》2021年第1期，第102頁。）

土地經營權信托實踐中的“市場失靈”與土地經營權信托目的定位緊密相關。如果從私益目的角度看，意味著在土地經營權信托中要遵循自愿原則，保障農戶的財產權，以最大化實現委托人的土地利益。如果從公益目的角度看，地方政府在土地經營權信托中應當積極作為，努力克服“市場失靈”，最大限度地促進農村土地流轉、農業規模化經營等公益目的實現。這些公益目的為政府介入土地經營權信托，通過增加公共物品供給等方式克服“市場失靈”奠定了合法性和合理性基礎。因此，如何平衡土地經營權信托中的私益目的和公益目的，是信托要素配置中必須解決的重要問題之一。

三、農村土地經營權信托要素配置的優化路徑

土地經營權信托是實現農業農村現代化、實施鄉村全面振興戰略和完善農村金融支持體系的重要路徑。雖然實踐中存在信托要素配置失衡的困境，但并不能因為這些問題的存在而“因噎廢食”，進而否定其功能優勢和實踐價值。恰恰相反，我們更應該努力探尋困境破除之策，從以下幾個方面對信托要素進行優化配置。

（一）厘清土地經營權信托主體資格

實踐中廣泛存在信托主體資格爭議及混亂的問題，不利于保障農戶的土地權益，影響農戶參與土地信托的積極性，進而妨礙土地規模化經營。因此，必須厘清信托主體的資格，構建既合乎信托法理，又契合土地規模化經營需要的信托結構。

1.尊重和保障土地經營權人的自主權

在具體的信托結構中，應該充分尊重和保障土地經營權人的自主權。從應然角度看，委托人應該是享有土地經營權的農戶；從實然角度看，由集體經濟組織、農民專業合作社或村民委員會等組織擔任委托人更為有利，因為組織化主體一定程度上可以通過管理的方式將交易成本予以內化。參見夏沁：《論農村集體經濟組織對集體資產的經營管理權能》，載《學海》2024年第3期，第32頁。即便如此，土地經營權信托中的委托人是否就必須由集體經濟組織、農民專業合作社或村民委員會等主體來擔任呢？答案是否定的。更契合法理、現實及邏輯的方案應該是尊重農民的意思自治，限縮外部的不正當干涉（參見房紹坤、袁曉燕：《進城落戶農民合法土地權益的法治保障》，載《探索與爭鳴》2023年第4期，第121頁。），將自主權還給土地經營權人——農戶。如果采取委托代理的設計，必須遵循自愿原則，不能強制推動、包辦代替、搞“一刀切”，應與當地具體發展需求、城鎮化程度、農業技術水平、農業社會化服務和相關主體的經營能力相適應。（參見單平基：《土地經營權債權定性之解釋論》，載《法學家》2022年第4期，第157頁。）同時，應通過委托代理合同或集體內部治理結構的優化，保障農戶的知情權、決策權、監督權等合法權益。需要特別說明的是，地方政府不宜作為委托人，原因在于政府的角色定位決定了其不宜成為信托當事人。在某種程度上，“三權分置”背景下的土地經營權已然是一種市場化的權利，市場化配置的邏輯在于土地權益在有償的價格機制作用下實現自由流動。（參見夏沁：《完善進城落戶農民土地權益保障的法治機制》，載《法學家》2023年第4期，第19頁。）市場化的土地流轉交易，不依賴特定主體的身份和關系，是權利開放型社會秩序的重要基礎。（參見劉守英：《現代社會秩序的制度基礎》，商務印書館2021年版，第45頁。）地方政府一旦直接介入市場化權利的交易，甚至充當交易當事人，就可能會違背現代法治和市場經濟的宗旨。

2.由專業化信托公司擔任受托人

多數學者認為，由專業化信托公司作為受托人，更能滿足土地規模化流轉、農業現代化經營的需要，主要區別在于，是應成立專門的農地信托公司還是放寬現有專業化信托公司的親自管理義務。從操作層面來看，尚無必要成立專門的農地信托公司，因為其并不當然具備農地經營能力或資格；且此類農地信托公司業務結構單一，是否能為土地流轉提供足夠的金融支持，也不確定。雖然由專業化信托公司擔任受托人是基于實踐需要而作出的理性選擇，但仍然無法回避其是否具有“農業經營能力或者資質”及履行“親自管理義務”的質疑。

關于信托公司擔任受托人是否違反了《農村土地承包法》第38條關于“受讓方須有農業經營能力或者資質”規定的問題，應當承認，實踐中信托公司往往不具有農業經營能力或資質，但是否可以得出信托公司不能作為受托人的結論呢？從立法意圖看，為受讓方設定條件旨在防止農地“非糧化”“非農化”，以確保農地農用。如果要求信托公司必須具有農業經營能力或資質才能作為受托人，勢必會抑制信托公司的參與積極性，從而不利于信托流轉方式的推廣。從實踐來看，信托公司將農地出租給具有經營能力的農業經營主體從事農業生產，可將其自身的融資優勢與農業經營主體的專業優勢結合起來。事實上，完全可以通過信托文件的設計，限定實際經營主體必須具有農業經營能力或資質。因此，對于土地經營權信托而言，不能機械地適用《農村土地承包法》第38條的規定。

關于信托公司不直接從事農業生產是否違反“親自管理義務”的問題，可從以下幾個方面去展開：一是要全面理解“管理”行為，“處分”是“管理”的一種表現形式。在信托法中，受托人的管理行為應采取廣義的解釋，包括轉讓、出租、入股等諸多形式。二是受托人對信托財產的“處分”行為要受限于信托目的，即受托人不能喪失土地經營權。“轉讓、互換、入股”均會直接發生土地經營權主體改變的法律后果，“抵押”則可能會發生土地經營權主體改變的法律后果，唯有“出租”這一形式不會發生土地經營權人的改變。因此，受托人對土地經營權的“出租”屬于符合信托目的管理行為。三是《信托法》第30條和《農村土地承包法》第46條的規定，為受托人向第三人出租土地經營權提供了法律依據。《信托法》第30條關于受托人在信托文件另有規定的情形下可以委托他人代為處理信托事務的規定，與《農村土地承包法》第46條“經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權”的規定，都表明了基于意思自治，允許受托人依法處分土地經營權。四是認為受托人將土地出租給第三方違反了親自管理義務的觀點，可能混淆了“管理義務”指向的對象。從信托原理看，土地經營權是一種財產權，土地僅是土地經營權的客觀載體。受托人將土地出租給第三方經營，并沒有喪失對土地經營權這一信托財產的控制。因此，受托人的親自管理義務并不能與受托人對受托農地直接生產經營畫等號，兩者的內涵并不相同。五是允許受托人將土地經營權出租給第三方經營，一方面，可以緩解受托人是否具備農業經營能力或者資質的疑慮；另一方面，也為實踐中廣泛存在的受托人把土地交由第三方經營這一現象提供了合理性解釋。因此，在土地經營權信托中，受托人基于信托目的，將土地經營權采取出租等不轉移土地經營權權屬的方式交由第三方經營，并沒有違反《信托法》規定的“親自管理義務”。

3.受益人應限定于享有土地經營權的農戶

就現實而言，將受益人界定為享有土地經營權的農戶尤為重要，因為這事關農民土地權益的保障和土地信托目的之實現。在安徽“宿州模式”中，土地信托的委托人、受益人（A類受益權）均為地方政府，而農戶既不是土地信托合同的當事人，又不是信托關系的受益人。雖然通過收益的再次分配，一定程度上也保障了農戶的土地權益，但問題的關鍵是，農戶沒有受益人的主體地位，就無法享有信托受益權，無法運用信托法律武器保障自己的合法權益，而只能被動地等待土地收益的分配。因此，在土地經營權信托中，應當限定受益人為農戶。

（二）構建土地經營權信托登記制度

《信托法》頒布至今，我國“一直沒有建立只針對信托效力的登記制度”（繆因知：《信托財產登記制度功能的實現路徑》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2022年第2期，第97頁。），沒有任何一部法律、行政法規就《信托法》第10條中“應當依法辦理信托登記”的財產范圍進行規定。另外，《信托法》并未規定由何種機構承擔信托登記的職能，

加上信托財產的種類繁多，登記方式是采取集中登記還是分散登記，也沒有明確的立法規定。因此，構建土地經營權信托登記制度就必須討論登記模式和登記機構兩個核心問題。

1.土地經營權信托登記模式：登記對抗主義

關于信托登記模式，理論界存在登記生效主義和登記對抗主義兩種觀點。多數觀點認為，采取登記對抗主義是更優的立法模式，因為登記對抗主義足以保障信托登記功能的實現；從實踐角度看，由登記生效主義轉向登記對抗主義，可以大幅減少因信托登記障礙而產生的信托效力糾紛。（參見季奎明：《中國式信托登記的困境與出路——以私法功能為中心》，載《政治與法律》2019年第5期，第114頁。）

就土地經營權信托登記而言，有觀點認為應該采取登記生效主義。（參見徐衛：《土地承包經營權集合信托模式的構建邏輯與制度設計——土地承包經營權實現方式的變革》，上海交通大學出版社2016年版，第184頁；袁泉：《中國土地經營權信托：制度統合與立法建議》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2018年第6期，第125頁。）其實，采取登記對抗主義模式更符合理論闡釋、實定法協調及實踐需要。第一，從理論層面看，土地經營權信托登記的主要目的是彰顯土地經營權的轉移效果和信托財產的獨立性。根據《民法典》第341條和《農村土地承包法》第41條的規定，一般認為流轉期限5年以上的土地經營權才具有物權意義上的登記能力，且屬于“自愿”登記。因此，若無信托登記程序，對于5年以下流轉期限或流轉期限在5年以上但未進行土地經營權登記的信托關系而言，此時的土地經營權轉移和信托財產的獨立性就欠缺公示效果，不利于相關當事人的權益保障。第二，信托登記采取登記對抗主義，可以避免與現行立法中土地經營權登記對抗主義產生沖突與矛盾。在現行立法中，具有物權意義的土地經營權登記采取的是登記對抗主義，而不是登記生效主義；若土地經營權信托登記采取登記生效主義，勢必帶來沖突和矛盾。因為，從本質看，土地經營權信托是土地流轉的一種形式。如果信托登記采取登記生效主義模式，在信托當事人未進行信托登記時，勢必造成同一行為依《民法典》的規定有效，依《信托法》的規定卻無效的矛盾結果。第三，從實踐來看，土地經營權信托是否應辦理信托登記，各地的態度也不盡相同。當然，實踐中所謂的“信托登記”是否是信托法意義上的“信托登記”，還值得討論。對此，有學者認為，這些“登記”的對象并非信托財產，其名義上為“信托登記”，實質為信托合同備案。（參見文杰：《“三權分置”視閾下農地信托法律規則之構建》，載《法商研究》2019年第2期，第45頁。）而且，實踐中也沒有把這些“登記”與信托的效力畫上等號。因此，如果采取信托登記生效主義模式，對現實中的土地經營權信托就無法提供有效且合理的解釋。

2.土地經營權信托登記機構的選擇

一些國家和地區采取分散登記模式，即通過在傳統財產權利登記簿上添加信托權利的方式進行登記。（參見繆因知：《信托財產登記制度功能的實現路徑》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2022年第2期，第105頁。）根據我國《不動產登記暫行條例》第4條、第5條的規定，土地經營權登記應納入國家不動產統一登記制度中。由此，是否可以考慮由不動產登記機構辦理信托登記呢？基于現實的便利，由不動產登記機構在不動產登記簿上增加信托登記事項是一種可能的選項。

但是，從信托登記的體系建設角度來看，利用現有信托登記平臺——中國信托登記有限責任公司（以下簡稱中信登公司）進行土地經營權信托登記可能更為恰當。主要理由在于：第一，現有不動產登記與信托登記性質迥異。不動產登記主要體現及反映物權變動的法律效果，而信托登記的主要功能是彰顯信托關系下信托財產的獨立性，其不僅反映財產權利的歸屬，更突出呈現經信托登記后的信托財產將獨立于委托人、受托人及受益人的固有財產。雖然可以在現有不動產登記制度中增加信托登記的功能，但對不動產之外的財產進行信托登記，名不正、言不順，無益于信托登記體系的完善。第二，從中信登公司的性質、功能及業務范圍來看，能夠滿足土地經營權信托登記的要求。中信登公司以《信托登記管理辦法》（銀監發〔2017〕47號）和《中國信托登記有限責任公司監督管理辦法》（銀監發〔2016〕54號）等規范性文件為主要依據，構建了相對比較完善的信托登記業務規則。依據《民法典》第341條和《農村土地承包法》第41條的規定，土地經營權并非法定必須辦理權屬登記的財產，故土地經營權信托登記完全可以由中信登公司作為登記機關。另外，中信登公司開展的受益權賬戶管理業務，某種程度上也有利于土地經營權信托中受益人的受益權得到保障。第三，從實踐來看，作為受托人的信托公司在信托產品登記中已有成熟而豐富的信托登記經驗，更為熟悉中信登公司的信托登記程序及規則，與其他新設機關的信托登記程序或規則相比，交易成本相對更低。因此，從信托登記的重要性及信托登記體系建設的角度來看，由中信登公司作為土地經營權信托登記機關更為合適。

（三）重塑土地經營權信托目的

“信托目的”并不是指其作為信托行為的一個條款而加以明確記載，而是要從信托行為的整體進行解釋。（參見［日］田中和明、田村直史：《信托法理論與實務入門》，丁相順、賴宇慧等譯，中國人民大學出版社2018年版，第30頁。）如果把土地經營權信托理解為私益信托，則無法全面闡釋實踐中的信托結構、權益配置及現行法對土地流轉的限制和約束。因此，應重塑土地經營權信托目的，摒棄單純私益目的之立場，承認土地經營權信托是具有混合目的之信托，即既有對私益目的之考量，亦有對公益目的之訴求，可稱為“社會性”信托。主要原因在于：

第一，土地經營權信托所承載的利益訴求具有綜合性特質。就現實而言，在尊重和保障農戶權益的前提下，“提高農村土地的利用效率，促進適度規模經營的發展，構建更加完善的要素市場化配置體制機制，是擺在我們面前的重大命題”（高圣平：《〈民法典〉與農村土地權利體系：從歸屬到利用》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2020年第6期，第153頁。）。土地經營權信托所承載的利益訴求主要體現為以下3個層面：首先，從宏觀層面來看，農業農村現代化是新時代“三農”工作的總目標。土地經營權信托在一定程度上契合了農業現代化建設的要求，它通過信托機制，為農業的經營聚合了土地、資金、人才、科技等要素資源，實現了農業生產的組織化參見程靜：《中國式農業現代化道路的歷史生成、創新特質與實踐價值》，載《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2024年第4期，第178頁。，促進了農業現代化發展。其次，從中觀層面看，土地經營權信托能夠有效緩解農村土地撂荒問題（參見徐海燕、張占鋒：《我國土地經營權信托模式的法律思考》，載《法學雜志》2016年第12期，第59頁。），擴大了農村土地有效利用的渠道和路徑，促進了土地的規模化經營。（參見高圣平：《農地信托流轉的法律構造》，載《法商研究》2014年第2期，第28頁。）最后，從微觀層面看，基于信托結構的優化設計，能夠較好地反映委托人（農戶）的意愿，保障其利用土地經營權信托的方式獲得持續性的土地經營收益。因此，對于土地經營權信托來說，既體現了委托人（農戶）對私益的追求，又反映了政府對農業現代化、土地規模經營等公益目標的堅守。

第二，作為信托財產的土地經營權，符合土地權利社會化的要求。現代社會對土地的需求和利用方式，決定了土地權利的復雜結構，而所有權的社會屬性也拓展到土地利用權利上。因此，土地權利的社會化就成為現代土地法律制度的基本邏輯和時代命題。就我國而言，隨著社會經濟的發展，固守身份限制的土地承包經營權在提升農民經營能力、增進農業經營效率等方面不可避免地存在一些不足。因此，在促進土地資源合理利用、發展多種形式適度規模經營、推動現代農業發展的政策目標之下，“三權分置”改革設想應運而生。基于土地權利社會化的要求，土地經營權就不可避免地表現出公權和私權交織在一起的不同功能。甚至有學者認為，土地經營權法權設計的更深層次動力應該是，在推動現代化農業大生產的基礎上，推動農民身份在政治、經濟、文化領域內的全方位轉型。（參見劉云生：《土地權利·身份脫域·社會轉型》，載劉云生主編：《中國不動產法研究》2021年第2輯，社會科學文獻出版社2022年版，第317頁。）因此，把土地經營權信托理解為基于純粹私益目的而開展的信托實踐，顯然不符合現實邏輯和理論闡釋。

第三，從比較法角度看，域外關于土地信托目的的相關規定具有借鑒意義。在日本，第二次世界大戰后，因經濟快速發展導致土地撂荒及農業勞動力結構變化等社會經濟問題，實踐中主要以農地流轉信托為主，其目的主要是解決土地撂荒，實現農業土地的規模化利用。基于信托目的的不同，美國主要形成了土地保護信托、社區土地流轉信托及土地開發融資信托三種模式。（參見馬建兵、王天雁：《農村土地信托法律問題研究：兼談西部特殊性問題》，知識產權出版社2019年版，第67-69頁。）雖然美國土地信托的目的多種多樣，但主要的信托目的為土地資源保護。（參見岑劍：《美國土地信托的制度起源、基本架構及現實思考》，載《世界農業》2014年第8期，第120頁。）還有學者考察了美國和英國的土地信托制度，認為其主要目的在于保護和利用土地或者其他公眾利益。（參見岳意定、劉志仁、張璇：《國外農村土地信托：研究現狀及借鑒》，載《財經理論與實踐》2007年第2期，第15頁。）

第四，將土地經營權信托目的重塑為兼具私益和公益的社會性目的，將有利于重構信托當事人之間的權義結構，尤其是可以強化信托目的對受托人的制衡。從信托法理角度看，信托目的不僅是信托設立的有效要件之一，還是判斷受托人是否履行相關義務的重要標準。基于此，除了在信托文件中明確約定之外，還可以憑借信托目的之闡釋來審視受托人對信托財產的管理行為，從而對受托人的行為起到約束作用。將土地經營權信托目的重塑為社會性目的，還將有利于平衡受托人與委托人（受益人）之間的關系。在實踐中，作為受托人的信托公司與委托人（受益人）相比，基于其專業技能、知識、資源、資金、信息等諸多方面的優勢地位，導致受托人在信托關系中往往配置了較多的權利，從而擠壓了委托人或受益人的權利空間。在“傳統信托法嚴格限制受托人權力的保守主義過渡到現代信托法賦予受托人廣泛自由裁量權的開放主義”（陳杰：《商業信托法律制度研究》，廈門大學出版社2016年版，第100頁。）的趨勢下，將土地經營權信托目的重塑為兼具公益和私益的社會性目的，通過強化對受托人的約束，一定程度上有利于平衡委托人、受托人、受益人之間的利益沖突。

將土地經營權信托目的重塑為社會性目的，其具體構成包括兩個方面：一是私益目的，即依照《信托法》第2條的規定，在信托結構中充分體現委托人的意愿，受托人為受益人（農戶）的利益而管理受托土地，體現了土地經營權信托所承載的微觀利益訴求；二是公益目的，即通過信托方式流轉農村土地，提高土地規模化經營程度，進而促進農業現代化的實現，體現了土地經營權信托所承載的中觀、宏觀利益訴求。在土地經營權信托中，尊重私益目的，意味著要充分保障農戶的主體地位和土地權益；承認公益目的，則為政府通過完善相關配套制度、加大“公共物品”供給等方式促進土地經營權信托發展奠定了合法性、合理性基礎。

四、結語

應當承認，土地經營權信托作為農村土地流轉方式的創新，雖然已經歷多年的探索和實踐，但信托要素配置失衡的問題仍然較為突出。究其原因，一方面，與我國農村土地“三權分置”改革是一個漸進式進程有關，很多配套制度還有待進一步完善；另一方面，也與土地經營權信托的理論認知和相關制度構建還處在起步階段有關，許多問題的研究還有待進一步深化。在某種意義上，恰恰是因為有關問題的“懸而未決”，才會導致信托要素配置的失衡。據此，本文旨在為土地經營權信托要素的優化配置提供一種分析視角和認識邏輯，著力從厘清信托主體資格、構建土地經營權信托登記制度、重塑土地經營權信托目的等方面，探尋信托要素優化配置的對策建議，從而促進土地經營權信托的發展。

Optimal Configuration of Trust Elements for Rural Land Management Rights

CAO Pantian

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）Abstract：

The rural land contract management right trust， which originated from the “two rights separation”， has evolved into the rural land management right trust under the background of “three rights separation”. The land management right has been confirmed as a civil right by legislation， which is conducive to breaking the legal barriers to the transfer of land management rights in the form of trust. However， there is an imbalance in the configuration of existing land management right trust elements， which is mainly manifested in the misalignment of trust subject qualifications， unclear land management right transfer standards and vague trust purpose positioning. The reasonable configuration of trust elements is an inherent requirement for promoting the development of land management right trust， and it is also an important means to improve the relevant system of land management right trust. It should follow the basic principles of whether it is conducive to protecting the land rights and interests of farmers， whether it is conducive to highlighting the functional advantages of the trust mechanism and whether it is conducive to overcoming the “market failure” in trust practice， and focus on clarifying the qualifications of trust subjects， building a land management right trust registration system and reshaping the trust purpose into a social purpose， so as to optimize the configuration of land management right trust elements.

Key words： land management rights; subject qualification; trust registration; trust purpose; optimal configuration本文責任編輯：邵海

收稿日期：2024-05-25

修回日期：2024-07-30

基金項目：國家社科基金一般項目“‘三權分置’背景下農村土地經營權信托的風險控制與法律構造研究”（17BFX200）

作者簡介：曹泮天（1980—），男，江西萬年人，西南政法大學經濟法學院副教授，中國農村經濟法制創新研究中心研究員，中國金融法治研究中心研究員，法學博士。

①習近平：《論“三農”工作》，中央文獻出版社2022年版，第303頁。

②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第31頁。