標準化要素供給新要求下土地儲備資金保障機制研究

摘 要：新時期提出了“標準化土地要素供給”新要求。然而土地儲備資金供給不足，制約了土地儲備制度的新發展，亟需建立土地儲備資金多元保障機制，以破解土地儲備制度發展資金瓶頸，推進土地要素市場化配置，促進土地儲備制度持續健康發展。

關鍵詞：要素供給 土地儲備 資金短缺 多元保障

土地儲備制度是我國土地市場建設的重要基礎性制度。土地儲備制度建立20多年以來在政府控制土地一級市場，推進城市建設發展等方面發揮了重要作用。進入新時期以來，國民經濟和社會發展對土地儲備提出了“土地要素市場化配置推進區域協調發展和新型城鎮化，促進經濟社會發展全面綠色轉型”的新的更高要求。土地儲備是資金需求量非常大的工作。隨著土地儲備資金政策的不斷調整和資金管控的不斷嚴格，加之土地儲備機構自身的融資能力不足，土地儲備資金短缺問題日益凸顯，成為了制約土地儲備事業發展的重要原因。土地儲備制度想要持續發展，完成時代新任務，關鍵是解決土地儲備資金問題。

本文梳理土地儲備資金管理制度及政策演變過程，分析土地儲備資金不足原因，設計土地儲備資金多元保障機制，以期破解土地儲備發展資金制約，促進土地儲備制度良性發展。

一、土地儲備資金管理制度演變概述

《中華人民共和國土地管理法》頒布后，土地使用從無償劃撥轉向有償使用。為適應新的土地管理政策和深化國有土地有償使用制度，土地儲備制度作為改革創新的重要成果應運而生。2001年4月，國務院印發的《關于加強國有土地資產管理的通知》首次提出土地儲備制度概念，要求地方人民政府和金融部門為土地儲備機構提供資金和信貸支持。從此各地紛紛設立土地儲備機構，積極開展土地儲備業務，迎來了土地儲備業務的炙熱發展。

2003年6月中國人民銀行發布《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，對土地儲備貸款采取了“審慎”態度，嚴格控制土地儲備貸款的發放，并對土地儲備貸款期限和額度作出了進一步的規定。2004年6月中國銀行業監督管理委員會發布《關于加強土地儲備貸款和城市基礎設施建設貸款風險提示的通知》，對貸款項目的合法性、土地儲備貸款擔保主體的審查、權利質押可實現價值的評估、土地儲備貸款還款能力的評估均提出了進一步要求，提高了土地儲備貸款條件，控制了土地儲備貸款風險。2006年至2010年銀監會持續加強房地產信貸、信托管理和監督，從規定加強土地儲備貸款的貸前盡職調查、嚴格貸款發放條件到要求信托公司審慎發放土地儲備貸款、限制儲備貸款數額和期限，再到明確信托公司不得以信托資金發放土地儲備貸款，不斷規范信托公司的土地儲備貸款發放。2012 年11月國土資源、財政、人民銀行、中國銀行業監委會四部門聯合印發的《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，再一次強調要嚴格控制土地儲備總規模和融資規模。這一期間，土地儲備銀行貸款雖采取審慎態度，在額度、期限以及貸款主體資格等方面都進行了一定的限制，但是銀行仍保持支持狀態，銀行貸款依舊是土地儲備資金主要來源。

2016年《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（以下簡稱《4號通知》）印發，明確指出從2016年1月1日起禁止舉借新增土地儲備貸款，開啟了土地儲備重大轉型期。2017年4月印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，要求各地全面改正地方政府不規范的融資擔保行為，同時對地方政府將儲備土地注入融資平臺公司作出了禁止性規定。

自2001年到2016年，土地儲備資金管理政策從寬松到緊縮，土地儲備資金貸款也經歷了從支持到規范再到禁止的演變過程。隨著土地儲備貸款逐步被禁止，土地儲備融資壓力不斷增大。由于資金短缺，土地儲備的功能得不到充分發揮，且這種矛盾日漸突出。

二、土地儲備資金短缺原因分析

（一）土地儲備資金規定來源供給不充分

根據現行法律，土地儲備資金主要來源渠道有四種，即從已經供應的土地出讓收益中供應、國有土地收益基金中安排、發行地方政府債券募集以及批準的其他財政資金。

財政預算資金保障有限。根據《土地儲備資金財務管理辦法》（以下簡稱“資金管理辦法”）和《土地儲備管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），儲備資金主要由財政部門的預算資金保障。然而財政預算資金有其自身局限性。首先財政預算安排有嚴格的時間規定。財政預算資金并非即用即申請即安排，而是需要按規定的時間統一申請再由財政部門統一撥付，靈活性較低，這會影響土地儲備項目的實施。其次，財政預算資金的數額有限。財政預算資金保障面廣泛，涉及社會管理各方面，不可能一方面獨多或完全保障。土地儲備資金需求量較大，屬于資金密集型業務，單靠財政預算資金很難得到充足保障。

國有土地出讓收益基金計提制度執行不到位。2006年12月國務院辦公廳《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定從地方國庫的土地出讓收入中劃出一定比例資金設立國有土地收益基金，主要用于土地收購儲備，關于計提比例未明確。根據各地相關規定，有些地區計提比例2.5%，大多數地方執行5%，最高不超過10%。國有土地收益基金制度本意在于為土地儲備設計一個可長期供應的資金池，促進土地儲備持續發展。但是國有土地收益基金的計提非強制性規定，在實際執行中大打折扣，導致除了一些經濟發展形勢較好、金融市場相對成熟的地區執行外，很多地方未能嚴格執行。即使建立國有土地收益基金的地方，亦存在計提比例較低且各地執行不一的情況。此外，國有土地收益基金管理制度不完善、法律層面的設計不健全，導致國有土地收益基金計提制度執行不到位，在保障土地儲備資金、促進土地儲備長期良性發展方面作用甚微。

（二）融資制度不合理

《4號通知》規定，新增土地儲備項目所需資金納入政府預算統籌安排仍不足的，在核定的限額內，由省級政府發地方政府債券籌集資金予以解決。2017年5月頒布的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》提出，設立和發行地方政府土地儲備專項債券以保障土地儲備融資需求。2018年1月出臺的《資金管理辦法》第五條規定“發行地方政府債券籌集的土地儲備資金”為土地儲備資金來源渠道之一。這是土地儲備制度建設的一項創新舉措，本應為土地儲備資金緊張問題尋求有效出路，卻又半路夭折。2019年9月4日，國務院常務會議明確將土地儲備排除在專項債資金使用范圍外。2020年5月16日，財政、發改、住建三部印發《關于梳理新增專項債券棚戶區改造項目資金需求的通知》再次規定，各地發行地方政府專項債券用于棚改項目建設時，不得用于土地儲備項目和房地產項目。2020年7月27日財政部印發《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》，明確新增專項債券資金堅持不安排土地儲備項目。2021年9月28日，財政部、發改委發通知列出地方政府專項債券資金的禁投類領域目錄清單，“租賃住房建設以外的土地儲備”就是其中一項。2021年12月7日，財政部下達2022年新增債務限額和2021年剩余新增債務限額時規定，專項債券不安排用于租賃房屋以外的土地儲備項目。

從上述政策的調整過程不難看出，國家對于專項債券從探索支持到規范化、法制化，再到明令禁止用于土地儲備項目，采取了非常決絕的態度。這種不合理的“一刀切”的禁止措施，阻斷了土地儲備通過專項債券融資的路徑，使土地儲備資金來源渠道變得更加狹窄。

（三）自身融資能力差

一方面，融資是指通過金融媒介機制形成資金流，以此達到融資目的。自身資產儲蓄能力較厚或經濟效益良好，持續盈利或者有穩定的現金流，資產負債率低，還款付息能力較強，是融資能力的核心要件之一。土地儲備機構資金主要來源渠道為財政資金，融資形式單一，資金儲蓄量低，加之很多儲備機構遺留銀行貸款還款壓力大，負債率高，還款付息能力較差，導致融資能力低、融資風險高。另一方面，土地儲備機構的自身性質，為土地儲備機構籌融資帶來了很多阻礙。《管理辦法》規定，土地儲備機構的性質為事業單位。這種性質無法自行操作商業化融資，在運用金融手段擴展資金來源方面受到掣肘，降低了儲備機構自身的融資造血能力。

除上述主要原因之外，土地成本核算不科學，前期開發投入大、不規范等也加大了土地儲備資金壓力。

三、建立土地儲備資金多元保障機制

（一）穩定保障規定的資金來源

1.加強財政預算保障力度。地方各級財政部門應充分認識土地儲備制度在調控土地市場、優化營商環境、提供要素保障方面的重要作用，加大土地儲備資金財政預算投入，保障土地儲備資金。此外，要建立財政部門與自然資源、土地儲備部門之間的有效溝通機制，在政策范圍和法律框架內合理調整土地儲備財政預算資金撥付時間，盡量匹配預算資金撥付和土地儲備年度計劃項目實施的時間。

2.充分發揮國有土地收益基金供應制度的作用，從國有土地出讓收益中依法依規足額計提部分資金，保障國有土地收益基金專門用于土地儲備工作。有效運用國有土地收益基金制度，首先要嚴格立法，落實計提制度，以防被架空。其次要完善國有土地收益基金計提范圍、計提流程、計提比例、浮動范圍、使用方式、計提監督機制等，使國有土地收益基金制度化、流程化、規范化，做到應提盡提。最后鼓勵有條件的地區適當提高國有土地收益基金計提比例，保障長期的土地儲備資金來源。

（二）建立聯合儲備機制

從現行土地儲備相關立法規定看，儲備資金主要由財政安排，且普遍做法是同級財政部門保障相應級別土地儲備資金。單個地方政府財政預算供給能力有限，且不同地區經濟發展程度和財力狀況存在差異。要建立政府間聯合儲備機制，聚集多方財力，夯實土地儲備財政預算供給基礎。聯合儲備機制可從省內多級政府聯合儲備和省際間政府聯合儲備兩個方面設計。前者指同一個省內省政府、市政府和縣政府三級政府聯合儲備。后者指不同省政府，即跨省聯合儲備。聯合儲備的優勢在于“風險共擔、利益共享”，能激發不同政府的投資積極性和調動參與土地儲備的主動性，政府間可互通有無，有效利用政府間不同的財力，做大盤子，合理擴大儲備資金池。

（三）合理設計融資制度

土地儲備政府專項債券曾為土地儲備提供資金保障、促進土地儲備發展等方面作出了重要的貢獻，然而在2019年被國務院常務會議叫停有其一定的原因。從專項債券政策適用領域及其變化不難看出，其目的通過發放政府專項債券拉動短期內的有效基礎建設投資，形成當期實物工程量。政府專項債券發行的前幾年大部分投向土地儲備、棚戶區改造等領域，未能形成有效投資。因為突如其來的新冠肺炎疫情等，國家總體經濟下滑，為了引導政府專項債券投向能夠形成實物的基礎建設等領域，有效拉動投資，助力經濟增速回升，故停發了土地儲備政府專項債券。作為經濟下行壓力下的應急之舉，可在短期內限制或禁止政府專項債券用于土地儲備業務，以達到經濟宏觀調控目的，但不宜長期堅持。如今，新冠肺炎疫情等突發影響逐漸變弱，經濟逐步復蘇，且各地政府財政壓力變大，國有土地使用權出讓收益減少，土地儲備資金缺乏，對土地儲備專項債券仍有較大需求，有必要考慮放松政策，改變禁發土地儲備政府專項債券的一刀切做法，有條件地恢復土地儲備政府專項債券， 增加土地儲備融資渠道，緩解儲備資金壓力。

（四）探索土地儲備融資新方式

探索土地儲備商業籌資新方式，強化土地儲備自身融資能力。筆者認為可探索土地儲備基金融資方式，政府投入部分引導資金設立土地儲備基金。設立土地儲備基金具有以下政策依據和運行優勢。

1.政策依據。根據國家發展改革委關于《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），政府出資產業投資基金，在符合區域規劃和產業、投資、國家宏觀管理等各項政策的基礎上，充分發揮政府資金在特定領域的引導作用和放大效應，有效提高政府資金使用效率，并可投資于包括生態環境領域、區域發展領域、戰略性新興產業和先進制造業領域等。為了促進社會資本積極參與到生態建設中，國務院辦公廳印發的《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（以下簡稱《意見》）指出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力，強調建立市場規則，規范市場秩序，讓社會資本進出有路，暢通社會資本參與和獲益渠道，激發社會資本投資潛力和創新動力，并提出了相應的保障機制。

土地儲備是區域發展、城市更新、土地綜合整治等重點領域中的重要制度安排，同時，隨著國家對新能源發展的戰略部署，土地儲備范圍延伸到新能源領域在供地方面發揮著重要作用。《暫行辦法》和《意見》為土地儲備參照社會資本參與生態建設的做法，有效發揮政府資金杠桿作用，鼓勵社會資本參與土地儲備，加強土地儲備融資能力提供了政策依據。

2.運行優勢。一是可采取市場化運作，進行專業化管理；二是可投向國家扶持重點領域，充分發揮政府資金在特定領域的引導作用和對所投產業的拉動效果；三是發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，吸引社會資本參與土地儲備，有效提高政府資金使用效率，實現資產增值；四是可向多個具有風險識別和承受能力的具備一定管理經驗的投資者募集，投向多個領域，進行多元化經營，降低投資風險。此外，土地前期開發應積極引入市場機制，規范支出，嚴格控制并降低開發成本，以緩解土地儲備資金壓力。

參考文獻：

[1]楊紅.土地儲備制度建設歷程及思考[J].中國土地，2022（10）：12.

[2]寧秋英.市場經濟環境下我國土地儲備融資制度改革與新模式推進[J].中國市場，2022（36）：42-43.

[3]邵萌.土地儲備工作引入社會資本研究-以北京市朝陽區為例[D].北京：北京林業大學，2020.

[4]于芳，潘文霞.國有土地收益基金問題研究[J].人民論壇，2012（35）：167.

[5]李金升.土地出讓金計提的法律分析[J].上海房地，2013（09）：48.

[6]高奇.土地儲備資金保障研究[J].住房和房地產，2023（21）：96-97.

[7]龔駿超.新形勢下做好土地儲備資金管理的幾點思考[J].浙江國土資源，2021（12）：36.

[8]李金光，張毅.以高質量土地儲備管理保障城市土地要素供給—以鄭州市為例[J].中國土地，2021（09）：59.

（作者單位：內蒙古自治區土地儲備中心）

責任編輯：張莉莉