廣西左右江革命老區振興規劃實施績效評估研究

摘 要：規劃對推動革命老區振興發展具有先導性作用，規劃實施績效評估是開展革命老區振興規劃修編的前提。研究構建了革命老區振興發展指數評價指標體系，并綜合運用TOPSIS和波士頓矩陣，對廣西左右江革命老區開展實證研究。研究發現：左右江革命老區振興規劃實施績效良好，建議廣西聯合貴州、云南省政府，國家發改委等，央地合作，盡快啟動振興規劃的修編。廣西左右江革命老區振興發展指數差異大，劃分為領先型、跟隨型、滯后型三級，需要突出重點區域，因地制宜制定差異化政策。分指數協同關系多元化，涌現全面滯后型、特色振興型、綜合振興型、全面振興型四種模式，需要針對重點領域，有組織地推動發展模式轉型。廣西左右江革命老區振興發展指數演變趨勢復雜化，增長、停滯、衰退現象并存，分為明星、金牛、瞪羚、痩狗四種類型，未來應當根據不同類型的發展特質和趨勢，分類施策，引領不同類型革命老區高質量發展。

關鍵詞：革命老區；振興規劃；發展指數；廣西

中圖分類號：F29 文獻標志碼：A 文章編號：1005-7544（2024）08-0084-13

一、引言

黨中央、國務院高度重視革命老區振興發展，習近平總書記多次深入阜平、西柏坡、古田、延安、井岡山等革命老區考察調研，并發表了一系列重要講話，強調抓好革命老區振興發展，讓老區人民過上富裕幸福的生活，具有特殊的政治意義。2014年2月，習近平總書記在考察北京市規劃展覽館時，提出“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費”。因此，考察革命老區振興發展績效首先要看規劃，并定期開展規劃實施績效評估［1］，根據評估結果不斷推動振興規劃調整和修編，對更好發揮政策效應具有重要的理論意義和實踐價值［2-3］。

從2012年國家發展改革委印發《陜甘寧革命老區振興規劃》（發改西部〔2012〕781號）為起點，到2016年印發《川陜革命老區振興發展規劃》（發改地區〔2016〕1644號）為止，一系列國家級革命老區發展政策和振興規劃相繼頒布，逐步建立起由“1個總體指導意見+2個區域性政策意見+5個重點革命老區振興發展規劃+8個涉及革命老區的片區區域發展與扶貧攻堅規劃”構成的“1258”政策體系。2021年1月，國務院印發《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國發〔2021〕3號），隨后國家發展改革委會同相關部門和地方制定并出臺了“N”項實施方案和“X”項專項政策，促使革命老區振興發展的國家政策體系從“1258”逐漸轉變為“1+N+X”。

《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國發〔2021〕3號）對新時代革命老區振興發展作出系統部署，并明確要求國家有關部門加強對革命老區的支持，指導地方開展革命老區振興發展規劃修編。2013年國家發展改革委啟動左右江革命老區振興規劃工作，并于2015年3月印發《左右江革命老區振興規劃（2015—2025年）》（國發〔2015〕21號），標志著左右江革命老區振興發展升格為國家戰略，成為第三個國家級重點革命老區振興規劃。2025年是該規劃實施的收官之年，開展規劃實施評估工作十分必要且迫在眉睫。規劃實施以來，左右江革命老區振興發展取得良好效果，為了便于進一步分析和分類指導，必須配套相應的規劃實施績效評估體系，指導規劃調整和修編。

從研究脈絡和動態看，2012年是革命老區相關研究的關鍵轉折點。新中國成立之初，國家就對支持革命老區建設作出了相關安排，促使革命老區相關研究起步，但相關論文數量較少，整體上處于分散且孤立探索狀態。2012年以來，國家陸續批復了一批革命老區振興發展規劃，促使老區振興發展研究成果密集涌現。從研究領域和內容看，正從脫貧致富“一枝獨秀”向“百花齊放”轉變。因為革命老區大部分都屬于欠發達地區，所以脫貧致富路徑研究成為早期研究的核心領域，近期該領域研究重點轉變為“三農”問題，特別是農村脫貧攻堅［4］、鄉村振興［5-6］、農民生計［7-8］、農村土地流轉［9］。紅色基因是革命老區研究的重要分支，包括老區精神傳承與創新［10-11］、紅色資源保護與整合利用［12-13］、紅色旅游發展［14-15］及其對減貧［16-17］、經濟增長［18］、城鎮化發展［19］的貢獻。此外，伴隨高質量發展和生態文明建設戰略實施，老區產業和經濟發展［20-21］、生態環境保護［22-23］和綠色發展［24］的研究相繼興起。從研究方法和技術看，正從定性分析主導向定量實證轉變，常用方法包括雙重差分法［25-26］、耦合協調度模型［27-28］、中介模型［29］、韌性評價模型［30］、問卷調查［31］、因子分析［32］等。

總體而言，革命老區振興發展領域已經積累不少富有價值的成果，為本研究提供了多維視角和重要借鑒。伴隨革命老區振興規劃實施臨近或已經收官，革命老區振興發展規劃與政策設計及其實施績效評估開始受到學者們的關注［33］，包括相關規劃或政策對革命老區創新發展［34］、公共服務設施供給［35］、農業增長［36］、效率提升［37］、鄉村振興［38］、共同富裕［39］的影響以及革命老區空間設計方法分析［40-41］。然而，現有研究也存在一定的提升空間，目前大部分研究立足單案例觀察或多案例對比，聚焦經驗分析，感性化特征突出，定量性亟待提升。《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國發〔2021〕3號）要求聚焦重點區域和重點領域，促進革命老區振興發展。然而，由于有關學者尚未能對革命老區振興發展作出定量化和全面性的評估，導致無法科學識別重點區域和重點，最終促使已有研究的理論供給與新時代實踐需求不匹配。因此，從理論創新視角構建革命老區振興發展指數，從實踐運用視角綜合運用多種計量模型開展廣西左右江革命老區振興發展指數測算和分析，不僅能為我國革命老區振興發展學術研究提供新視角和新數據，而且能為革命老區從“高速度”向“高質量”發展轉型提供決策依據。

二、研究設計

（一）研究區與規劃概況

左右江革命老區是中國共產黨在土地革命戰爭時期最早創建的革命根據地之一，鄧小平同志在此領導了著名的百色起義。《左右江革命老區振興規劃（2015—2025年）》（國發〔2015〕21號）的頒布，標志著左右江革命老區振興發展升格為國家戰略。左右江革命老區規劃范圍以廣西為主體，涉及貴州和云南部分地區。雖然《左右江革命老區振興規劃（2015—2025年）》（國發〔2015〕21號）的編制以2013年為基期，但規劃期為2015—2025年，發布時間是2015年3月，因此本研究將基期定于2015年。從研究空間范圍看，左右江革命老區規劃區覆蓋廣西、貴州、云南等8個地級市和州，包括59個縣（市、區），其中廣西涉及百色（全域）、河池（全域）、崇左（全域）、南寧（局域隆安縣和馬山縣）共4個地級市32個縣（市、區）。

（二）指標選擇與體系構建

以《左右江革命老區振興規劃（2015—2025年）》（國發〔2015〕21號）的目標與任務為核心，結合國家和其他地區頒布實施的一系列革命老區振興規劃和發展政策，構建了由32個指標組成的廣西左右江革命老區振興發展指數評價指標體系（見表1）。該指標體系以活力老區、美麗老區、幸福老區、文化老區四大目標為核心，結合了國家和廣西對左右江經濟發展、產業集聚、基礎設施和公共服務設施建設、生態建設和環境保護、新型城鎮化、工業化、農業現代化、信息化、紅色文化等多方面的要求，也借鑒了《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國發〔2021〕3號），陜甘寧、大別山及川陜革命老區振興發展規劃，贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃，贛州革命老區高質量發展示范區發展規劃等文件中已經提出的指標。

（三）方法選擇與數據來源

革命老區振興發展指數計算采用優劣解距離法（TOPSIS），權重計算使用熵權法。革命老區振興發展指數演變模式分析采用波士頓矩陣，以相對份額和增長速度的平均值為閾值，將32個縣（市、區）劃分為明星型、金牛型、瞪羚型、痩狗型四類。其中，相對份額等于每個縣（市、區）指數與所有縣（市、區）最大指數的比值，增長速度是2015—2022年的年均增速。明星型革命老區具有全面領先優勢，未來在左右江應發揮示范引領作用，促進成功經驗在其他老區的復制與推廣。金牛型革命老區具有區域領先優勢，未來應盡快分析振興發展進程停滯原因，適時調整老區建設方案。瞪羚型革命老區具有速度領先優勢，未來應加強個案分析，選擇優秀瞪羚型革命老區重點投資，推動其向明星型革命老區跨越，成為左右江革命老區振興發展新秀。痩狗型革命老區全面滯后，迫切需要引入外部力量撬動振興發展（見圖1）。

值得注意的是，革命老區振興發展是一項系統工程，只有活力老區、美麗老區、幸福老區、文化老區全部建成，革命老區才真正實現了全面振興。由于活力老區、美麗老區、幸福老區、文化老區四個目標之間相互影響與制約，本研究根據活力老區、美麗老區、幸福老區、文化老區之間的協同水平及其組合關系，以0.5為閾值，將革命老區振興發展模式劃分為全面滯后型以及特色、綜合、全面振興型四類（見圖2）。其中，全面滯后型革命老區的四個分指數全部小于0.5，特色振興型革命老區只有一個分指數大于0.5，綜合振興型革命老區特指有兩或三個分指數大于0.5，全面振興型要求四個分指數全部大于0.5，即同步建成活力老區、美麗老區、幸福老區、文化老區，實現四個目標基本同步發展。

數據主要來源于歷年廣西及各地級市統計年鑒、縣區統計公報、政府工作報告、旅游年鑒、建設統計年鑒，缺失數據通過趨勢外推法插值估算。數據標準化、歸一化和正向化采用Min-Max方法，為了消除零值影響，對于計算結果全部加0.0001。

三、實證分析

（一）整體分析

廣西左右江革命老區振興規劃實施績效良好，總體上呈現穩步提升的趨勢；然而，革命老區振興發展指數變化具有波動性，相鄰年份具有輪流上升和下降特征（見圖3）。2015年廣西左右江革命老區振興指數為0.4001，2022年提高到0.5262，年均增速為3.99%。從分指數看，早期活力老區和文化老區建設遙遙領先，幸福老區和美麗老區建設速度較快，目前已領先于活力老區和文化老區發展水平。2015—2022年，美麗老區分指數增長最快，年均增速達到37.78%；幸福老區分指數次之，年均增速達到35.49%；文化老區分指數增長緩慢，年均增速僅有4.49%；活力老區分指數在波動中出現緩慢衰退，年均增速為-1.55%（見圖4）。

（二）區域分析

32個縣（市、區）的革命老區振興發展指數差距較大。2015年，廣西左右江革命老區振興發展指數的最大值為0.5105（右江區），最小值為0.1823（鳳山縣），兩者相差0.3282，最大值是最小值的2.8倍。2022年，廣西左右江革命老區振興發展指數的最大值為0.5690（右江區），最小值為0.1797（鳳山縣），兩者相差0.3893，最大值是最小值的3.2倍（見圖5）。

32個縣（市、區）劃分為領先型（前10）、跟隨型、滯后型（后10）三個等級（見表2）。2015年右江區、平果市、宜州區、金城江區、憑祥市、田東縣、凌云縣、江州區、巴馬縣、扶綏縣屬于領先型革命老區，大化縣、天峨縣、環江縣、田林縣、樂業縣、東蘭縣、羅城縣、那坡縣、西林縣、鳳山縣屬于滯后型革命老區。2022年，右江區、憑祥市、平果市、江州區、金城江區、宜州區、扶綏縣、靖西市、都安縣、田東縣屬于領先型革命老區，田林縣、天峨縣、隆林縣、西林縣、環江縣、凌云縣、樂業縣、羅城縣、那坡縣、東蘭縣屬于滯后型革命老區。右江區長期位于首位，平果市和金城江也位于前五位，具有領先優勢。位于末尾的革命老區由鳳山縣轉變為東蘭縣，其中那坡縣和羅城縣長期位于最后五名，左右江革命老區振興規劃實施績效不理想。

2015—2022年，約40%的縣（市、區）的革命老區振興發展指數實現了增長，其中鳳山縣、都安縣、西林縣、江州區、馬山縣的增長率位于前五；23個縣（市、區）的革命老區振興發展指數出現衰退，其中凌云縣、巴馬縣、龍州縣、宜州區、東蘭縣、隆林縣等下降明顯（見圖6）。

從革命老區分指數組合關系和協同程度看，廣西左右江涌現出全面滯后型、特色振興型和綜合振興型三類，沒有出現全面振興型。從2015年到2022年，全面滯后型革命老區數量迅速減少，2015年包括馬山縣、田陽區、德保縣、那坡縣、田林縣、隆林縣、靖西市、都安縣、大化縣、寧明縣，2022年只有馬山縣、巴馬縣、大新縣。

2015年廣西左右江的特色振興型革命老區以美麗老區為主導，包括隆安縣、凌云縣、樂業縣、西林縣、南丹縣、天峨縣、鳳山縣、東蘭縣、羅城縣、環江縣、扶綏縣、龍州縣、天等縣、憑祥市，只有田東縣屬于幸福老區、巴馬縣屬于文化老區。2022年全部特色型革命老區都是以美麗老區為主導，包括隆安縣、田陽區、德保縣、那坡縣、凌云縣、樂業縣、田林縣、西林縣、隆林縣、靖西市、南丹縣、天峨縣、鳳山縣、東蘭縣、羅城縣、環江縣、大化縣、扶綏縣、龍州縣、天等縣。2015年右江區、金城江區、宜州區、江州區和大新縣屬于“美麗老區+幸福老區”雙強綜合振興型，平果市屬于“活力老區+美麗老區+幸福老區”三強綜合振興型；2022年田東縣、平果市、金城江區、江州區屬于“美麗老區+幸福老區”雙強綜合振興型，都安縣屬于“美麗老區+文化老區”雙強綜合振興型，憑祥市屬于“活力老區+美麗老區”雙強綜合振興型，右江區和宜州區屬于“美麗老區+幸福老區+文化老區”三強綜合振興型。具體見表3。

（三）趨勢分析

2015—2020年，革命老區振興發展指數增長速度平均值為-0.5929%，2022年相對份額平均值為0.5160，以它們為閾值，將廣西左右江革命老區的32個縣（市、區）劃分為明星型、金牛型、瞪羚型、痩狗型革命老區四類。明星型革命老區有8個，包括隆安縣、右江區、靖西市、南丹縣、都安縣、江州區、扶綏縣、憑祥市；金牛型革命老區有5個，包括田陽區、田東縣、平果市、金城江區、宜州區；瞪羚型革命老區有8個，包括馬山縣、那坡縣、田林縣、西林縣、天峨縣、鳳山縣、大化縣、天等縣；痩狗型革命老區有11個，包括德保縣、凌云縣、樂業縣、隆林縣等（見表4）。

從革命老區振興發展分指數演變趨勢看，只有江州區的活力老區、美麗老區、幸福老區、文化老區的演變趨勢都相同（明星型革命老區），田陽區的演變趨勢全都不同，其他縣區的差異較大。三個分指數演變趨勢相同的縣（市、區）只有6個，其中天等縣屬于活力老區、美麗老區、幸福老區相同，羅城縣和都安縣屬于美麗老區、幸福老區、文化老區相同，扶綏縣屬于活力老區、幸福老區、文化老區相同，平果市屬于活力老區、美麗老區、文化老區相同，西林縣屬于活力老區、幸福老區、文化老區相同。兩個分指數的演變趨勢相同的縣（市、區）數量眾多，且組合模式多樣。例如，活力老區和美麗老區相同的包括隆安縣、大化縣、寧明縣，美麗老區和幸福老區相同的包括田東縣、田林縣、天峨縣，幸福老區和文化老區相同的包括隆安縣、馬山縣、德保縣、那坡縣、南丹縣、環江縣、龍州縣，活力老區和幸福老區相同的包括凌云縣、宜州區、東蘭縣、大新縣，活力老區和文化老區相同的包括靖西市、金城江區，美麗老區和文化老區相同的包括大新縣（見表4）。

四、主要結論與政策啟示

綜合運用TOPSIS和波士頓矩陣，實證分析了2015—2022年廣西左右江革命老區振興發展指數及其演變趨勢，定量測度了32個縣（市、區）的革命老區振興發展指數及其分指數的排名情況，科學評估了左右江革命老區振興規劃在廣西的實施績效。本研究的主要結論及其政策啟示如下：

（一）振興規劃實施績效良好，應央地政府合作，盡快啟動振興規劃的修編

廣西左右江革命老區振興發展指數總體呈上升趨勢，但不同維度的分指數差異較大，美麗老區和幸福老區建設進程較快，文化老區發展非常緩慢，活力老區出現衰退。《左右江革命老區振興規劃（2015—2025年）》（國發〔2015〕21號）的實施對廣西左右江革命老區高質量發展具有顯著的帶動效應，目前規劃將迎來收官之年，廣西應聯合云南、貴州省政府，盡快向國家發展改革委提出申請，在中央部委的指導下及時開展左右江革命老區振興規劃修編工作。規劃修編應貫徹落實新發展理念，根據左右江革命老區新階段發展存在的新問題和新挑戰，結合新時代革命老區振興發展的新需求，提出左右江革命老區高質量發展的新目標、新任務、新政策。

（二）振興發展指數差異較大，需突出重點區域，因地制宜設計差異化政策

廣西左右江革命老區中32個縣（市、區）的革命老區振興發展指數差異較大，最大值是最小值的2～3倍，劃分為領先型、跟隨型、滯后型三個等級，其中右江區長期位于首位，平果市和金城江也具有領先優勢，鳳山縣、東蘭縣、那坡縣和羅城縣的革命老區振興發展指數長期滯后，規劃實施績效不理想。因此，革命老區振興規劃編制和政策設計不應“一刀切”，需要突出重點區域，開展分區規劃，因地制宜制定差異化政策。

（三）分指數協同關系多元化，要針對重點領域，有組織推動發展模式轉型

根據革命老區分指數組合關系及其協同程度，將廣西左右江革命老區中32個縣（市、區）劃分為全面滯后型、特色振興型和綜合振興型三類，沒有出現全面振興型。其中，從2015年到2022年，全面滯后型革命老區數量迅速減少，特色振興型革命老區以美麗老區為主導，綜合振興型革命老區涌現雙強和三強組合兩種模式。因此，未來要針對重點領域，守牢底板、補齊短板、拉長長板、鍛造新板多措施并舉，有組織地推動革命老區發展模式轉型。所有革命老區都要守牢安全和生態的發展底板，特色振興型和綜合振興型革命老區需要實施補齊短板和拉長長板戰略，逐步推動特色振興型向綜合振興型革命老區轉變、綜合振興型向全面振興型革命老區轉變，全面滯后型革命老區需要實施鍛造新板戰略，加快特色和優勢領域培育，向特色振興型革命老區轉變。

（四）振興指數演變復雜多樣，當順應發展趨勢，分類施策引領高質量發展

廣西左右江革命老區振興發展指數增長和衰退并存，約40%的縣（市、區）實現正增長，其中鳳山縣、都安縣、西林縣、江州區、馬山縣的增長率較高；大部分縣（市、區）出現負增長，其中凌云縣、巴馬縣、龍州縣、宜州區等下降明顯。以相對份額和增長速度的平均值為閾值，將廣西左右江革命老區的32個縣（市、區）劃分為明星型、金牛型、瞪羚型、痩狗型革命老區四類。明星型革命老區要充分發揮區域示范作用，重點致力于自身成功經驗在其他老區的復制和推廣。金牛型革命老區應盡快挖掘和分析進程停滯或緩慢的原因，擇機調整或重新設計更適合自身振興發展的方案，爭取未來仍然能夠在廣西左右江革命老區振興發展過程中發揮帶領作用。瞪羚型革命老區需要加強專項研究和個案分析，分析振興發展指數快速增長的原因并提出未來適應性發展戰略，加快成為左右江革命老區振興發展的新秀。痩狗型革命老區在廣西左右江革命老區振興發展過程中面臨被邊緣化風險，加之自身發展能力和條件有限，建議省級政府和中央部委加大對它們的外部援助，未來優先將其納入央地共建、國家部委或自治區對口援助共建、東部援助共建的名單，借助外部力量撬動革命老區振興發展不停步和不掉隊。

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Research on Performance Evaluation of the Revitalization Plan Implementation for the Left -Right River Old Revolutionary Base Area in Guangxi

Zhao Sidong Zhou Yong Xu Bing Li Weiwei Zhang Ping

Abstract： Planning plays a guiding role in promoting the revitalization and development of old revolutionary base areas， and performance evaluation of plan implementation is a prerequisite for revising the revitalization plans of such areas. This study establishes an evaluation index system for the revitalization and development of old revolutionary base areas and applies both TOPSIS and the Boston Matrix for empirical research on Left-Right River Old Revolutionary Base Area in Guangxi. The findings indicate that the implementation performance of the revitalization plan in the Left -Right River Old Revolutionary Base Area is commendable. It is recommended that Guangxi， in cooperation with the governments of Guizhou and Yunnan Provinces， and in collaboration with the National Development and Reform Commission， and other central and local governments， promptly initiate the revision of the revitalization plan. There are significant disparities in the revitalization and development indices across the Left -Right River Old Revolutionary Base Area， which can be categorized into three levels： leading， following， and lagging. It is necessary to prioritize key areas and design differentiated policies tailored to local conditions. The sub-index synergies exhibit a diversified relationship， revealing multiple models such as comprehensive lagging， distinctive revitalization， comprehensive revitalization， and overall revitalization. It is essential to promote the transformation of development models in key areas in an organized manner. The evolution trend of the revitalization and development indices in the Left -Right River Old Revolutionary Base Area is complex， with phenomena of growth， stagnation， and decline coexisting. These areas can be classified into four types： "stars"， "golden cows"， "gazelles"， and "skinny dogs". In the future， tailored strategies should be implemented according to the developmental characteristics and trends of each type to guide the high-quality development of different old revolutionary base areas.

Key words： Old revolutionary base areas; Revitalization planning; Development index; Guangxi

責任編輯：上官濤