公共服務下沉的維度、模式及其內在邏輯

關鍵詞 公共服務下沉 可達性 獲得感 條塊關系

一、文獻回顧與問題提出

公共服務下沉①是以人民為中心的價值理念的直接體現，也是公共服務高質量供給的重要實現形式。公共服務下沉創新引起了學界的高度關注，相關學術積累主要集中在三個脈絡。

一是服務重心下移。該研究脈絡強調通過公共服務的重心結構調整來促進公共服務下沉。西方國家主要聚焦于政府規模大小、②政府預算、③ 人口密度④ 等議題，層級越少規模越小的政府組織，其治理重心自然下移。公共財政與公共服務密切相關，各層級政府預算規模也是公共服務重心的重要體現。國內目前主要聚焦在農村自治單元下沉和城市治理重心下沉兩個方面。從農村自治單元下沉方面而言，近年一些地方推進基層自治單元從行政村向自然村下沉，面對這種結構重心的下移，有兩種截然對立的觀點。一方面，肯定者認為自治單元下沉能夠細化治理單元、①提升村民主體性地位、②激活村莊內生資源③以及通過外部行政注入驅動自治生長；④另一方面，反對者則認為自治單元下沉實質上是對行政村自治功能的剝離，⑤可能與當前法律制度相沖突，⑥背離當前基層治理精簡和效能方向，⑦還會隨著傳統資源自身的限度而衰退。⑧ 雖然關于自治單元下沉的爭論十分激烈，但這些探索和爭論對改善農村公共服務供給具有重要意義。從城市治理重心下沉方面而言，治理重心下移是一個復雜互嵌的“綜合體”，其包括黨建重心、服務重心、執法重心、自治重心和管理重心等。網格化管理是治理重心下沉的典型代表，其被認為是街鎮向下延伸的一級結構，呈現“公共服務代理人”的角色。⑨ 重心下移不一定能產生良好的服務績效，但如果治理結構能夠根據外部情形進行調適，就可通過縮小服務半徑、調整條塊關系、下沉管理資源和引導多元參與等來提升公共服務績效。

二是服務資源下沉。該研究脈絡強調通過權力、財政、人員、信息、編制等資源下沉來推動公共服務的有效落地。西方國家試圖通過民營化、服務外包和政府購買等方式，將政府部分權力和資源下沉至市場和社會，進而實現公共服務的有效供給。但這些帶有市場化和分權化的公共服務下沉理念和行為也遭到了“逆民營化”等思潮的批判。國內研究則主要集中在權力下沉和人員下沉兩個方面。研究認為，權力資源下沉本質上是行政體系將國家意志整合進基層治理之中的過程，其有利于基層財政、人力和信息資源的整合以及基層治理資源與治理任務之間矛盾的緩解。在權力下沉過程中需要重點考慮權力如何放得下、權力如何接得住以及權力如何轉得動等問題。而且權力下沉也可能帶來基層財政負擔、侵蝕村民合法權益、加劇政府間差序信任和擠壓民主自治空間等負面后果，①進而違背基層簡約治理的基本原則。就人員下沉而言，不同基層任務場景中下沉人員的作用機制存在一定區別，比如在基層黨建場景中，專職黨建指導員是政府介入基層治理的有效渠道，也是引領基層自治的主導力量；②在脫貧攻堅場景中，第一書記下沉能夠形成“資本—資源—制度—激勵”四維治理的行動邏輯，促進多種資源的聯動效應；③在疫情防控場景中，黨員下沉將一套科層運作體系移植到基層社區，能夠顯著提升社區內部的組織動員和統籌協調能力。④ 人員下沉是帶動其他服務資源下沉的核心驅動力，在如何發揮其作用上應因時因地制宜。

三是服務關系重塑。該研究脈絡強調公共服務下沉對各種基層關系的影響，并探討各種關系對基層公共服務績效的影響。西方國家在公共服務供給中主要關注國家與社會之間的關系，⑤如認為政府應該掌舵而不是劃槳，或政府既不應該劃槳也不應該掌舵，而應該更好地回應公民等。⑥ 國內則主要集中在政社關系和條塊關系兩個方面。就政社關系方面而言，在我國整個封建社會時期，政社關系可以概括為“國權不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理造鄉紳”。⑦ 新中國成立后，我國國家權力經歷了下沉、回縮和再進入三個階段。⑧ 在早期的權力下沉階段，其目的主要是實現國家直接控制地方的政治性目標，而當前的權力下沉目的主要是應對現代社會因空間流變而產生的各類空間場域中的風險。⑨ 服務下鄉就是通過建立“七站八所”等服務機構，在服務中將國家力量滲透于農民日常生產和生活之中。但近幾年的服務下沉直接將國家主導的常態化標準化的公共服務體系引入鄉村，造成了成本升高和群眾退場的意外后果。就條塊關系方面而言，為應對“公共服務下沉”，基層往往通過設置公共服務大廳或服務站來化解條塊沖突，這增強了基層綜合管理能力。但條線任務和機構下沉也觸發了基層責權關系的進一步失衡，造成了跨部門合作中的行動主體無法獲得匹配的資源和配套的授權，引發了條塊矛盾的再生產。

以上三個脈絡的探討為公共服務下沉研究的深化提供了重要基礎和啟發，但公共服務下沉是一個內涵和外延比較寬泛的概念，不同脈絡和不同視角下的公共服務下沉研究雖然能夠印證、相通和共鳴，但公共服務下沉到底在追求什么，具有怎樣的運作模式，以及具有怎樣的運行邏輯？本文試圖從公共服務下沉維度、模式和內在邏輯三個方面回應上述問題，以厘清公共服務下沉的內涵和外延，推進不同學術脈絡的對話和進一步拓展該研究領域。

二、公共服務下沉的三個維度

不同脈絡的研究在“公共服務下沉”上的關注重心不一樣，因而研究的焦點和看到的“問題”也不一樣。根據馬斯洛的需求層次理論，人類的需求可以分為五個層級，從層次結構的底部向上分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。從下往上的需求是一個難度梯度逐漸遞增的過程，高級需要出現之前，一般需要先滿足低級需要。值得注意的是五個層次的需求可能存在跳躍、退回或交叉的情形。從公共服務需求角度來分析公共服務下沉，可以根據需求層次的不同要求將其劃分為下沉難度依次遞增的空間、質量和感知三個維度。公共服務下沉的空間維度類似于生理需求和安全需求，是其他需求實現的重要基礎和前提；公共服務下沉的質量維度類似于社交需求，是服務質量提升的關鍵和核心；公共服務下沉的感知維度類似于尊重需要和自我實現需要，是公共服務供給的高層目標和終極追求。

１．空間維度：可及性

當前我國公共服務資源主要集中在科層制“金字塔”頂端，科層制頂端的資源要提供給基層群眾，需要經過科層內部的層層傳遞，才能遞送至民眾手中，因而在空間上公平地送達每一個群眾是公共服務下沉的基本要求。可及性是地理學上評估公共服務資源配置合理性和設施布局公平性的重要工具之一，其可簡單地理解為從一個地方到另一個地方的難易程度，①或者從目標起點到終點過程的難易程度，②或者雙方之間互動機會的潛力。③ 可及性雖然更多地側重空間屬性，但其仍然受到距離、時間、費用、習慣、制度、偏好、階層、網絡等諸多政治、經濟和社會因素的影響。由此可見，可及性看似是一個單一的空間維度，但距離感和覆蓋度只是基礎性測量指標，這種空間維度還受到時間、政治、經濟、社會、情感等因素的交織影響，是多種因素共同作用的結果。

公共服務經縱向間政府傳遞至公民手中并非易事，在這一過程中至少要遵循三個方面的規則。一是布局規則。一方面，政府部門并不是鐵板一塊，其也由碎片化的職能部門所組成，各職能部門所掌握的公共服務資源并不是均等的，這就導致公共服務下沉的分配布局存在非均衡性；另一方面，作為服務需求方的公民在地理空間上并不是均勻分布的，而且不同公民在服務需求的偏好、習慣和特性上存在較大的異質性。因而在公共服務下沉的空間維度上首先要解決的是公共服務資源分配和布局中的均衡性問題。二是成本規則。公共服務可及性需要考慮公共服務供給和獲取的成本，一方面，政府在公共服務供給過程中會受到財政預算約束，政府的公共服務供給能力被控制在一定范圍和幅度之內；另一方面，公民在獲取公共服務過程中也有區域、身份、認知等方面的束縛，其能夠觸及的公共服務被限制在一定距離和范圍之內。因而公共服務的空間可及要遵循供需雙方的“交易成本”規則。三是時間規則。公共服務下沉具有一定的時效性，雖然某些公共服務具有可及性，但可及的時間周期較長，這容易影響公共服務社會經濟價值的彰顯，進而導致公共服務空間可及性的失效。

公共服務下沉的空間維度是公共服務有效落地的基礎維度，如果公共服務不具備遞送至公民手中的可及性，那么公共服務下沉的匹配度和獲得感則無從談起。無論公共服務供給的質量如何，至少應該保證公共服務能夠覆蓋到所有公民，即公民能夠公平可及地觸及政府提供的公共服務。總之，政府下沉的公共服務在區域間、人群間、城鄉間的均等可及是公共服務下沉質量提升的基礎維度。

２．質量維度：匹配度

公共服務空間上的可及并不意味著高質量的公共服務下沉，公共服務下沉還需與公民需求相匹配。在我國公共服務供給過程中常出現供需不平衡的現象，即政府供給的公共服務不是群眾所需的服務，而群眾所需的服務政府供給又十分短缺，這種供需之間不匹配的非均衡現象嚴重影響了公共服務下沉的效果。潘查斯基和托馬斯在研究公共衛生服務時提出了可及性的概念，其從顧客和衛生服務系統雙方“匹配（ｆｉｔ）”的角度提出了５Ａ分析框架，即可獲得性（Ａｖａｉｌａｂｉｌｉｔｙ）、可接近性（Ａｃｃｅｓｓｉｂｉｌｉｔｙ）、可適合性（Ａｃｃｏｍｍｏｄａｔｉｏｎ）、可承受性（Ａｆｆｏｒｄａｂｉｌｉｔｙ）和可接受性（Ａｃｃｅｐｔａｂｉｌｉｔｙ）。① 其中可適合性和可承受性是衡量供需雙方是否匹配的重要指標，可適合性主要強調提供的服務能否滿足顧客的偏好，而可承受性主要偏重提供的服務是否在顧客的可承受范圍，這兩個指標在很大程度上決定了公共服務供給的質量。

公共服務經縱向間政府精準匹配至公民個體并非易事，在這一過程中至少要處理好以下三個問題。一是政府內部的碎片化問題。由于政府內部結構具有職責同構的特征，因而在公共服務下沉傳遞過程中容易表現出碎片化的供給狀態，造成公共服務供給無法與需求精準對接，形成公共服務懸浮化現象。比如城市井蓋的管理服務主體包括供電、供水、雨水、污水、燃氣、熱力、通信、照明、廣播電視等諸多部門，當城市地下空間塌方時很難及時找到對應的負責部門，進而可能造成城市井蓋服務供給的懸浮化問題。二是傳遞渠道的失真性問題。公共服務在科層結構中需要經過層層傳遞才能送達基層群眾，但科層結構中的每一層級都有自身的利益考量，因而在服務傳遞過程中容易造成服務內容失真。比如最低生活保障服務供給中，上級政策被傳遞過程中的人情關系、利益關系所裹挾，生活補貼沒有精準匹配到最需要的人群，造成公共服務傳遞失真。三是公民偏好的整合性問題。公民需求具有強異質性特征，而政府下沉的公共服務具有高標準化特征，因而在公共服務下沉之前應該盡可能考慮不同需求的整合，以使供需之間的匹配更加精準。

公共服務下沉的質量維度是公共服務有效落地的關鍵維度，如果下沉的公共服務不能與公民需求相匹配，則公共服務下沉的獲得感無法有效實現。公共服務下沉并不只是簡單的政府行為，不能只從供給側的角度考慮問題，還要將公民的實際需求考慮進來，才能真正達到供需匹配的目標。總之，政府下沉的公共服務在區域間、人群間、城鄉間的精準匹配是公共服務下沉質量提升的關鍵維度。

３．感知維度：獲得感

公共服務空間上的可及和質量上的匹配并不一定意味著高質量的公共服務下沉，因為公共服務下沉還與公民的主觀感知相關。獲得感是一種基于客觀獲得而產生的主觀感知，其反映了“相對剝奪感”的思想內核。獲得感從不同角度可以劃分為不同類型，但最基本的劃分類型是橫向獲得感和縱向獲得感。橫向獲得感主要是基于社會中的其他人和物的比較而產生的主觀感知，比如公共服務供給的均等化、公平度等；縱向獲得感主要是基于不同時間點的比較而產生的主觀感知，比如公共服務充足性、供給質量等。② 公共服務下沉體現了以人民為中心的價值取向，其直指人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。如果人民群眾的獲得感、安全感和幸福感沒有得到提升，公共服務下沉的可達性和匹配度再高也無法完成其價值使命。

公共服務經縱向間政府傳遞至公民而產生獲得感并非易事，在這一過程中至少要關注以下幾個問題。一是服務態度。公共服務下沉的“最后一米”，對群眾的滿意度和滿足感具有重要影響，“最后一米”中的服務態度甚至直接決定了群眾的獲得感。比如在同樣的租房備案辦理過程中，一個窗口面帶微笑、耐心解答，而另一個窗口面容冷淡、不太耐煩，即便最后兩個窗口提供了同樣的服務，但兩者帶來的尊重感、滿足感和幸福感完全不一樣。二是服務效率。公共服務下沉的效率直接影響公共服務的獲得感，比如在同樣的瓶裝燃氣供應站執照辦理過程中，一個區按傳統程序花一個月辦理完成，而另一區則通過信用審批模式花一個星期辦理完成。雖然兩者最后都提供了群眾需求的審批服務，但前者的獲得感在橫向比較中產生了自然剝奪。三是獲取成本。公共服務下沉的獲取成本也直接對獲得感產生影響，比如在中醫診所備案辦理中，一個區需要走線下流程、跑服務大廳，成本較高，而另一個區則可以線上辦理、零次跑動，成本較低。雖然兩者都成功備案，但后者的獲得感在與之前的縱向體驗比較中得到明顯提升。

公共服務下沉的感知維度是公共服務有效落地的評價維度，如果公共服務下沉的獲得感不足，那么就不能說它實現了以人民為中心的價值生產。公共服務下沉的獲得感知是一種更高維度的主觀體驗，其建立在客觀的事實基礎之上，但卻超越了客觀的事實感知。公共服務下沉過程中如果沒有高可達性和高匹配度就不可能有強烈的獲得感，但即使具有較高的可達性和匹配度，公共服務下沉的獲得感也不一定增加。因此，不僅要關注公共服務下沉的可達性和匹配度，還要注重在“最后一米”的服務供給設計中投入更多耐心和情感。

三、公共服務下沉的三種模式

公共服務下沉的效果可從難度依次增加的空間維度、質量維度和感知維度上體現出來，不同公共服務下沉模式側重不同維度的價值追求。根據現有的公共服務下沉創新實踐，具體可將其劃分為傳統型、結構型和要素型三種模式（見圖１）。

１．傳統型公共服務下沉模式

傳統型公共服務下沉模式是指在壓力型體制下上級政府試圖通過公共服務任務和責任層層下放實現公共服務有效落地的模式。基層政府向公民提供的服務大致可以概括為行政執法類服務、行政審批類服務、基礎設施類服務、生活便民類服務四大類，這四大類任務又可細分為常規性公共服務和重點性公共服務。常規性公共服務一般是指政府職能部門為履行自身職責而提供的常規性公共服務，比如住房和城鄉建設部門提供的公租房服務。重點性公共服務是指政府內部圈定的中心任務，值得注意的是，重點性公共服務是一個動態的概念，常規性公共服務由于受到領導重視、突發事件、部門推動等因素的影響容易轉化為重點任務，同時隨著矛盾緩解、注意力轉移、部門式微等原因，重點性公共服務也會退回常規性公共服務。也有人將基層的公共事務劃分為政治性任務（黨務）、行政性任務（政務）和居民事務（居務）三大類，而且將這三大類任務又進一步區分為硬指標和軟指標類任務。① 硬指標任務類似于重點性公共服務，是重點考核的對象，也是需要優先完成的任務，而軟指標任務則是那些務虛的、重要性靠后的任務。

無論是常規性還是重點性公共服務，經過科層體系的層層下沉，最終絕大部分都要通過街鎮、村居系統來予以落實，因此就形成了基層公共服務落實的“上面千條線、下面一根針”的“倒金字塔”局面。在這種傳統的公共服務下沉模式中至少面臨三個結構性困境。一是任務不對等。在科層制體系中大量服務工作主要落到基層政府，中央和省級政府主要是任務發包，而市區縣政府主要是任務傳達，街鎮和社區則負責具體落實。大量公共服務供給的任務壓在街道和社區，科層體系上下層結構之間形成任務不對等的結構性困境。二是責權不對等。省市區縣政府擁有大量的公共服務資源和權限，而街鎮和社區卻資源短缺、權限有限，上級政府的公共服務任務可以無限下沉，而基層政府承接的能力和精力有限，這就造成基層政府責大權小的結構性困境。三是供需不對等。上級政府職能部門在公共服務下沉過程中并未足夠考慮需求方的具體訴求，主要是依據國家標準將公共服務供給作為一種行政任務予以層層落實，這一過程偏離了以人民為中心的價值導向，造成了公共服務下沉過程中的供需不對稱的結構性困境。

傳統型公共服務下沉模式造成大量任務堆積在基層街道和社區，而街道和社區的服務能力和時間是有限的，這就造成公共服務下沉在最后一個環節容易出現選擇性供給的問題，即基層街鎮和社區選擇那些強勢部門的、重點列表的、矛盾強烈的、領導重視的、容易完成的公共服務優先落實，對于那些在以上范圍之外的則采取拖延推諉、偷工減料、形式主義的形式予以應付。因此，該模式在空間可達性、供需匹配度和群眾獲得感方面的績效表現較差。

２．結構型公共服務下沉模式

結構型公共服務下沉模式是指通過結構重心調整來推動公共服務布點下沉進而實現公共服務落地的模式。由于大量條線工作下沉至街道和社區，給街道和社區造成巨大工作壓力，使其無法提供高質量的公共服務，因而許多條線部門開始調整結構重心，將服務窗口、執法力量和編制資源往街道和社區下沉。比如許多地方在街道和社區建了政務服務中心或政務服務站點，這種服務結構在基層的延伸改變了政務服務的結構重心，增強了人民的便利感和獲得感。再比如許多地方將城市綜合執法隊伍下沉至街鎮，根據“編隨事轉、人隨事走”的原則將派駐至街鎮的執法人員的編制、裝備、物資和執法事項等劃轉下沉至街鎮，執法隊伍由鄉鎮或街道進行管理，這種執法重心的下移也在一定程度上提升了執法類公共服務供給的效率。再比如全國大部分地區將社區劃分為多個無縫銜接的網格，在網格內配置專職或兼職網格員，為社區提供更加精細化的公共服務，這實際上也是通過社區治理結構下沉來提升公共服務供給效率。總之，結構型公共服務下沉模式通過公共服務布點下沉使得公共服務供給側與需求側之間的距離更近，服務的效率和質量也更有保障。

結構型公共服務下沉模式在空間可達性上能夠顯著提高公共服務的覆蓋度，而且對促進公共服務供需之間的匹配度提升也有一定作用，但其在落實過程中也面臨以下幾個問題。一是服務成本增加。公共服務下沉布點在某種程度上等同于增加了一級科層結構，勢必增加政府財政開支。即使有些地方公共服務下沉只是在不增加額外編制的情況下對服務結構進行調整，但布點增加的服務機構在后期運營上也有一筆不小的開支。二是承接能力不足。由于下沉布點的服務機構在業務關系、人員管理和專業能力等方面都是全新的，即使有上級政府職能部門駐點進行業務指導，但下沉機構的人員素質結構在短時間內還難以調整，服務供給進入正常運轉需要時間磨合。三是權力關系沖突。服務機構下沉之后，依附機構的權力關系可能因未及時調整而產生內在沖突。比如判定是否為違法建設由規劃和自然資源局認定，規劃和自然資源局根據上級行政審批改革的精神將該項服務權力授權城市管理和綜合執法局執行，但城市管理和綜合執法局進行執法力量下沉街鎮改革后，該項執法權不能再次授予街鎮，否則存在“二次授權”問題，違背了依法行政的原則。

結構型公共服務下沉模式看似只是一個簡單的科層結構延伸和調整，但其引發的復合效應難以估量。伴隨著公共服務的布點下沉，人員編制、權力關系和服務資源等一系列要素都隨之進行了重組和調整，而這些改變對公共服務供給質量具有“雙刃劍”的影響。而且公共服務布點下沉也存在多種細分模式，不同模式在不同類型公共服務領域具有不同的適應性條件，這也決定了公共服務布點下沉可能帶來的多樣化效果。

３．要素型公共服務下沉模式

要素型公共服務下沉模式是指通過權力、編制、技術、信息和資金等服務要素下沉來拓寬公共服務下沉通道進而實現公共服務落地的模式。由于公共服務需求具有聚集爆發性和短時驟增性特點，因而即使通過布點下沉也難以有效應對公共服務的波動性需求。比如租房備案服務就具有明顯的短時驟增性特點，每年畢業季后都是租房備案登記的高峰期，排隊備案容易給群眾留下不好的服務感知。公共服務下沉需要通過服務要素創新來拓寬公共服務下沉通道，進而提升公共服務供給的數量、容量、極量、流量和質量。服務要素創新具有形式多樣性，其可根據具體問題有針對性地嵌入基層公共服務供給體系之中。比如在“街鄉吹哨、部門報道”工作機制中，街鄉具有發現問題、吹哨召集的權力，各條線部門執法力量則需要承擔落實任務、解決問題的責任，這種不變體制變機制的創新形式促進了執法服務的有效下沉。再比如在黨員“雙報到”工作機制中，各級黨組織向屬地街鎮黨工委報到，在職黨員回居住地村委會或居委會報到，這種在不改變原有基層公共服務供給格局的前提下，無形之中推動人力、物力、財力等服務資源向基層集中，提升了公共服務供給效能。

要素型公共服務下沉模式具有較強的多樣性和靈活性，其可以根據權力、人員、資金、技術、信用等不同服務要素進行公共服務下沉創新，但該模式也存在以下幾個問題。一是體制依賴性。要素型公共服務下沉模式并未觸動公共服務供給體制，而只是利用服務要素創新改變公共服務下沉機制，拓寬公共服務下沉通道，這就導致該模式對原有的公共服務供給體系具有強烈的依賴性，很難突破既有的公共服務供給框架，而且要尋找到能在既有公共服務框架基礎之上實現供給效果發生質變的服務要素較為困難。二是創新形式化。由于要素型公共服務下沉創新不會改變既有的公共服務供給架構，政治成本和資金成本相對較低，在基層治理創新“內卷化”的大背景下，各種名頭、概念和包裝的公共服務下沉創新形式也層出不窮，但具有可復制可推廣性的卻相對較少。三是效果回縮性。要素型公共服務下沉在創新之初往往勁頭十足，其利用服務要素創新拓展了公共服務供給的紅利空間，但隨著服務資源消耗、創新熱情消減以及深化創新的阻力倍增，要素型公共服務下沉創新往往會出現回縮性的衰退，有些創新甚至直接成為爛尾工程。

要素型公共服務下沉模式的核心是利用服務要素的嵌入和創新來撬動體制內和體制外資源以拓寬公共服務的下沉通道，進而為公共服務下沉賦能提效。要素型公共服務下沉模式要獲得成功的難點是需要根據當地的資源稟賦尋找到與當地情況相符的公共服務要素，而現實中很多地方不顧自身的先天條件，盲目復制其他地方看似成功的做法，最后導致服務創新沒有領會到成功案例的內核，進而造成后續運行的不可持續。

四、公共服務下沉的內在邏輯

三種公共服務下沉模式是對公共服務下沉創新的不斷探索，也是對公共服務下沉不同維度的實踐回應。傳統型公共服務下沉模式主要致力于追求空間上的可及性，結構型公共服務下沉模式在追求空間可及性的基礎上試圖提升質量上的匹配度，而要素型公共服務下沉模式則更加側重在追求服務匹配度的同時提升人民對公共服務的獲得感。不同公共服務下沉模式側重在不同維度發力，但內含著共同的公共服務下沉邏輯。

１．責權結構：從借力型權責到流轉型權責

傳統型公共服務下沉的一個弊病是權責不對等，即上級職能部門在將公共服務任務下放至基層政府部門的過程中只下放了責任和任務，權力、資金、人員等配套資源則仍保留在上級職能部門手中。在這種模式下，上級職能部門只是通過借助基層政府部門的力量來完成其本身需要完成的任務，而一旦這種任務沒有按質按量完成，基層部門則成為甩鍋的重要對象。公共服務下沉中這種借力型權責關系備受詬病，其不僅造成了權責不對等的責權結構，而且給基層政府部門造成巨大的負擔。近年來，地方政府在公共服務下沉創新實踐中不斷反思總結，也意識到了公共服務下沉必須堅持“責權利對等”原則，遵守責隨職走、編隨事轉、人隨編走的運行規則。權責不是固定在某個層級，而應該隨著事務的流動而不斷流轉，否則容易造成責權利失衡，進而影響正常的激勵機制。近年來諸如網格化管理、政務服務改革和城市管理綜合執法隊伍改革等結構型公共服務下沉和黨員“雙報到”“街鄉吹哨報到”、駐村第一書記等要素型公共服務下沉都在持續探索如何實現從借力型權責結構向流轉型權責結構轉型，只有這樣才能真正推動“下而不沉”問題的解決。

公共服務下沉創新從表面上看只是任務的下放、服務的下移、責任的下沉，但這些表象的背后更是責任、權力、人員、資金、編制等資源的全方位下沉。要推動資源下沉實質上是一個非常困難的事情，很多政府職能部門在公共服務下沉創新中仍然不肯放權、不敢放權、不愿放權，或者存在明放暗不放、放小不放大、放虛不放實、放責不放權等現象，這嚴重阻礙了公共服務下沉中的政府職能轉型，制約了公共服務下沉創新成效。權責既是一種規則約束，也是一種激勵機制，權責不對等意味著激勵機制失衡，勢必影響公共服務供給的成效。權責的流轉實際上是一種組織內部結構平衡的自然選擇，是科層組織內部約束與激勵、責任與權力、承壓與抗壓的相互調適的選擇。公共服務下沉雖然是一種權責的重新配置，但這種權責配置不能僅僅將責任剝離出去，通過借助下級政府部門的力量來完成任務，卻不承擔應有的責任和義務。公共服務下沉實際上是一個權責流轉的過程，權力伴隨著責任流轉到相應的職位，這樣才能真正將科層注意力有效聚集，也才能有針對性地解決相關問題。

２．資源吸納：從體制內資源到體制外資源

公共服務下沉的最終指向不是公共服務供給的可達性和匹配度，而是民眾的滿意度和獲得感。人們是否感受到了公共服務獲取中的尊重感、幸福感和獲得感才是評判公共服務下沉是否成功的最終標準，而體制內有限的服務資源難以有效滿足人們對公共服務下沉獲得感的追求，因而在公共服務下沉過程中不僅要最優化配置好體制內服務資源，還要最大限度吸納體制外資源來增強公共服務效能。雖然公共服務下沉從表面上看是一個服務資源從科層制頂端不斷下沉的過程，但其在推進服務資源下沉的過程中更要通過體制內資源帶動和激活體制外資源，進而推動公共服務有效落地。比如在黨員“雙報到”服務創新中，充分發揮企事業單位在職黨員服務基層社區的作用只是公共服務下沉的第一層目標，而通過在職黨員帶動和激活社會資源為基層社區服務才是公共服務下沉的第二層目標。再比如在駐村第一書記的服務創新中，駐村第一書記本身的職能和服務是公共服務下沉的第一層目標，而駐村第一書記背后的資源和社會網絡才是公共服務下沉的第二層目標。由此可見，公共服務下沉不僅僅是體制內服務資源的轉移和分配過程，更是體制內資源博取和吸納體制外資源的過程。

在公共服務下沉過程中促使體制內資源吸納體制外資源的因素有以下幾個：一是公共財政約束。公共服務支出是政府的重要負擔之一，在有限的公共服務資金預算下提供優質的公共服務是一件較為困難的事情，因此鼓勵和吸引社會資本參與公共服務供給是緩解這種財政負擔的重要選擇之一。二是服務網絡構建。優質的公共服務供給不能僅僅依靠自上而下的服務下沉，而且還需要自下而上的服務網絡支撐。公共服務下沉過程中能夠通過體制內資源的吸納和激勵機制構建起由體制外資源構成的公共服務網絡，這種服務網絡能夠協助公共服務供給體系提供更加精準優質的公共服務。從另一個角度而言，這種基于體制內資源而激活的社會服務資源網絡，不僅在一定程度上發揮著公共服務下沉的兜底功能，而且在資源激活過程中加強了自上而下和自下而上的資源磨合，提升了公共服務下沉的情感支持和運行效率。三是合法性獲取。體制外資源輸入科層體制之內意味著科層體系獲得了較多的體制外認同，體制內資源的帶動和吸納能力越強、體制外資源的輸入和供給流量越大，說明公共服務供給的社會認同度越高，公共服務供給的社會合法性越高。

３．條塊關系：從垂直性賦權到跨部門協同

從表面上而言，公共服務下沉是上級條線部門將服務資源、服務任務、服務權力等下沉至街鎮和社區的過程，但從表象背后來看，公共服務下沉更多的是一種服務資源、服務任務和服務權力的跨部門協同。公共服務下沉不只是簡單的垂直性賦權，在服務下沉過程中要考慮基層政府是否能夠承接住服務、是否會產生新的條塊沖突、是否能夠精準解決基層的問題等。在街鎮和社區層面，很多公共服務或公共問題的解決不是單個條線部門下沉所能解決的，而且采用簡單的垂直性賦權可能誘發新的條塊沖突。比如民政部門的權力和資源下沉到街鎮，接受街鎮的領導和民政部門的業務指導，但由于晉升空間和專業壁壘等原因可能限制街鎮對其實際控制，而民政部門為有效行使其職責會加大對街鎮民政工作的指導，進而產生新的條塊沖突。再比如街區衛生管理服務的提供不是環衛部門下沉街鎮就能完全解決的，街區馬路周邊的衛生由交通部門管理、街區河道的衛生由環保局管理、街區小巷的衛生由街道辦事處和社區居委會管理等，街區衛生公共服務的高質量供給需要多個政府職能部門相互合作，只有這樣，條線公共服務下沉的意義才能真正體現出來。

在條線公共服務下沉過程中下沉機構至少要處理好以下幾對關系：一是條線部門與下沉機構之間的“激勵脫節”問題。條線部門下沉后的服務機構歸街鎮政府進行統一管理，編制和財政都隨著公共事務而轉移，而條線部門為完成其職能任務仍然需對其下沉機構進行業務指導、依托其完成職能任務。在這種“激勵脫節”的情況下兩者由之前的領導關系變成指導關系，條線職能部門將通過各種非正式的變通方式推動下沉機構落實任務。二是街鎮政府與下沉機構之間的“監督失靈”問題。下沉機構的考核權轉移至街鎮政府，但由于街鎮政府對所屬條線的專業業務能力并不熟悉，因此在考核監管中容易出現“失靈”現象。同時，由于街鎮的職務上升空間十分有限，即使強化考核監管，下沉機構服務動力也不強，甚至造成諸多“軟抵抗”和形式主義的問題。三是下沉條線與下沉條線之間的“各自為陣”問題。基層公共服務往往是相互交叉、相互牽制的一個整體，單純的某一條線的下沉機構很難完全做好其職能范圍的服務供給，往往需要多個下沉部門的配合和協作，因而街鎮是下沉后各條線機構跨部門合作的中心樞紐，其統領和協調作用十分重要。

４．持續機制：從輸血型維持到造血型運營

公共服務下沉的持續推進并不能通過結構下沉或要素下沉而一勞永逸。公共服務下沉之后不能單純地依靠上級職能部門的“輸血”來維持，更需要通過自身“造血”來推動公共服務的高質量供給。這里的“造血”包含以下幾層含義：一是很多公共服務下沉的資金或項目并不具有可持續性，因而需要職能部門持續向上爭取資金和項目，以維持公共服務的持續供給。二是通過吸納其他政府職能部門的資源以及條線部門資源在基層的重組和整合，來實現公共服務資源的高效化使用。三是通過政府與市場或政府與社會合作來生產公共服務資源，進而實現公共服務的持續運營。總體上而言，在公共服務下沉過程中可以向上級部門、向同級部門、向外部部門尋求公共服務資源，進而推動公共服務持續運營。無論是政務服務下沉、執法服務下沉，還是基礎設施服務下沉、便民利民服務下沉，這些公共服務的持續供給都離不開自身的持續“造血”。政務審批服務和行政執法服務需要持續向上爭取權力資源，基礎設施服務需要向上和向同級職能部門爭取服務經費和資源，便民利民服務需要向體制外爭取市場資本與社會資本的合作，這樣才能推動公共服務有效下沉。

公共服務下沉過程中一定要學會“造血”，這種“造血”是一種持續運營的能力、一種資源盤活的能力、一種爭取資源的能力和一種資源整合的能力。隨著社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對公共服務的供給質量要求越來越高，單純依靠政府自身服務資源的內部轉移遠遠不能滿足人民對美好生活向往的需求，需要政府加強與市場和社會之間的合作，開啟自身的造血型運營。比如廣州市推行全域服務治理創新改革，其引導企業增強自我造血功能，指導企業通過運營城市公共資源、參與有償服務、導入產業融合發展等方式實現可持續創收和運營，從而有效降低政府購買服務成本，提升城市服務的質量和效能。值得注意的是，廣州全域服務治理創新強調在不增加政府公共服務開支的前提下，提升服務企業的造血功能，實現公共服務供給的降本增效。隨著人們對公共服務質量要求的提高，單純依靠政府方面的投入來提升公共服務質量難以持續，更需要政府在公共服務下沉過程中整合其內部服務資源、盤活其公共資源、借助市場力量造血運營，這樣公共服務才能實現高質量下沉。

五、結論與討論

公共服務下沉的效果可從難度依次增加的空間維度、質量維度和感知維度上體現出來，具體表現為空間維度的可達性、質量維度的匹配度和感知維度的獲得感。不同的公共服務下沉模式體現了不同效果維度的價值追求，傳統型公共服務下沉模式主要致力于追求空間上的可達性，結構型公共服務下沉模式在追求空間可達性的基礎上試圖提升質量上的匹配度，而要素型公共服務下沉模式則更加側重在追求服務匹配度的同時提升人民對公共服務的獲得感。不同公共服務下沉模式背后都有共同指向的運作邏輯，即權責結構要從借力型權責轉向流轉型權責、資源吸納要從體制內資源轉向體制外資源、條塊關系需從垂直性賦權轉向跨部門協同以及持續機制需從輸血型維持轉向造血型運營。由此可見，公共服務下沉是公共服務經縱向間政府遞送至公民手中的傳輸過程，也是權責流轉、資源吸納、部門協同和造血運營的轉型過程，更是公共服務可達性、匹配度和獲得感的實現過程。

公共服務下沉具有空間上的可及性、質量上的匹配度和感知上的獲得感三個效度層次，這三個效度層次的實現難度是梯度推進的。空間上的可及性是基礎維度，質量上的匹配度是關鍵維度，而感知上的獲得感是評價維度。空間上的可及性要解決的是公共服務能否公平地送達每一個公民，質量上的匹配度關注的是公共服務是否能夠精準地下沉至具有相應需求的公民，而感知上的獲得感強調公共服務下沉能否使得公民產生尊重感、幸福感和獲得感。雖然這三個維度的共同對象都是公共服務下沉，但不同維度上關注的焦點問題不一樣，因而不同維度上的學科關注度、研究方法選擇、研究脈絡走向都會產生一定差異。在當前追求高質量發展背景下，公共服務下沉過程中要堅持以人民為中心的價值導向，下沉效度直指人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，因而未來公共服務下沉創新決不能僅僅停留在空間可及性維度，而應該更加側重質量維度和感知維度。

公共服務下沉的模式可以粗略地劃分為傳統型、結構型和要素型三種，結構型和要素型兩種公共服務下沉模式實際上是對傳統型公共服務下沉模式的回應和改進。結構型公共服務下沉主要側重通過科層結構的調整來提高公共服務供給效率，而要素型公共服務下沉側重通過服務資源開發和創新來提高公共服務供給效率，前者形成了公共服務重心下移的研究脈絡，而后者形成了公共服務資源下沉的研究脈絡，但結構型公共服務下沉和要素型公共服務下沉都會對公共服務關系產生影響，因而會衍生出側重公共服務關系的研究脈絡。值得注意的是結構、要素和關系在公共服務下沉創新中實際上是雜糅在一起的，很難對其進行絕對分離。在公共服務重心下移的過程中必然伴隨著公共服務資源要素的下沉，而結構和要素的調整又會引起原有的治理關系發生變化，因而公共服務下沉實際上是一個結構、要素和關系整體聯動的過程，只是在創新和改革上選擇的切入口不同而已。

公共服務關系不像公共服務重心結構和公共服務資源要素，其需要通過外部投射才能逐漸顯現出來。但公共服務關系又十分重要，其在一定程度上反映著公共服務下沉的內在邏輯。公共服務下沉的責權結構、資源吸納、條塊關系和持續機制都蘊含著公共服務關系的調整。在公共服務下沉過程中最難預料的是公共服務關系的變化，而且這種關系變化帶來的社會影響很難把控。公共服務關系包括國家與社會關系、條條與塊塊關系、政府與民眾關系、政黨與政府關系、權力與責任關系、政府與市場關系、政府與社會關系等等，這些關系是相互嵌套、相互影響的，一旦公共服務下沉重心或下沉要素發生變化，這些關系也會隨之變動。而且公共服務關系的變動往往具有滯后性，其并不會隨著重心下移或要素下沉而立刻體現出來，有些公共服務關系甚至還會一直以比較隱蔽的方式存在，這種公共服務關系的變化又會對重心下移和要素下沉的效度產生反向影響。因此在公共服務下沉過程中理清公共服務關系是理解其內在邏輯的關鍵核心。