政策工具視角下的數(shù)字黨建

【摘要】在互聯(lián)網(wǎng)時代下，黨建工作數(shù)字化是其實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的必經(jīng)之路，對于我國數(shù)字黨建的政策分析有利于找出現(xiàn)階段我國政策供給的不足，并對政策體系的完善提出切實可行的優(yōu)化建議。基于羅斯維爾和澤維爾德的政策工具分類方法，并建立三級分析框架，對2019年以來的47份政策文本進(jìn)行收集、篩選、編碼和量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，不同維度以及同一維度橫向的政策工具均存在顯著差異和結(jié)構(gòu)性失衡。過度應(yīng)用供給型政策工具，而需求型和環(huán)境型政策工具的應(yīng)用則嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致政策工具只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)生作用。因此，建議調(diào)整三大政策工具的結(jié)構(gòu)體系，平衡其內(nèi)外布局，優(yōu)化政策工具與政策目標(biāo)的契合度。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字黨建|政策工具|政策文本分析

黨的二十大報告對加快建設(shè)數(shù)字強(qiáng)國做出了戰(zhàn)略部署，隨著數(shù)字時代的到來，如大數(shù)據(jù)，人工智能，區(qū)塊鏈等技術(shù)在社會中得到了廣泛的應(yīng)用。根據(jù)新時期黨建引領(lǐng)數(shù)字時代發(fā)展的要求，黨建工作數(shù)字化發(fā)展是客觀需要。

目前，數(shù)字黨建的學(xué)理性研究與實際發(fā)展需要還不匹配，在學(xué)界僅對概念界定進(jìn)行了初步的探討，金江軍對數(shù)字黨建的概念進(jìn)行了描述，他認(rèn)為，數(shù)字黨建與智慧黨建和“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建等是包含和被包含的關(guān)系，其中包括運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高新技術(shù)更新黨建工作的方式和理念，使黨建工作與時俱進(jìn)。目前，尚沒有任何學(xué)者在政策工具的視角下對已經(jīng)被政府部門公布的有關(guān)數(shù)字黨建的政策文本進(jìn)行分析。因此本文將已發(fā)布在政府網(wǎng)站的政策文本作為數(shù)據(jù)，基于政策工具的分析框架，運(yùn)用內(nèi)容分析法對2019年-2023年的47份文本進(jìn)行量化分析，提出完善我國數(shù)字黨建政策體系的優(yōu)化建議。

目前我國對數(shù)字黨建政策的學(xué)術(shù)研究仍然不是很充分，在黨建數(shù)字化發(fā)展的大背景下，在宏觀的方向和實踐的指導(dǎo)上，我國已經(jīng)出臺了基本的政策，同時，各省市已經(jīng)對數(shù)字黨建的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投入和建設(shè)。在數(shù)字黨建的發(fā)展過程中，不能脫離政策宏觀方向的支持，且理清政策的體系具有重要的意義，因此以下幾個問題是本研究關(guān)注的重點：第一，政策工具視角下數(shù)字黨建的政策文本結(jié)構(gòu)搭配如何？第二，數(shù)字黨建的政策工具的使用情況以及與政策目標(biāo)的契合度是怎樣的？第三，針對目前所形成的數(shù)字黨建的政策體系，后續(xù)政策應(yīng)作出哪些相應(yīng)調(diào)整？

一、研究方法

（一）政策文本的來源與選擇

本文從北大法寶，以及全國除港澳臺以外的各個省市的各級政府的門戶網(wǎng)站收集與“數(shù)字黨建”的相關(guān)政策文本，最終得到47份政策文本。

黨的十九大后我國地方各級政府開始密集發(fā)布數(shù)字黨建的發(fā)展規(guī)劃，2019年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》中，數(shù)字黨建的概念正式提出，各級政府將數(shù)字黨建的具體工作規(guī)劃以及相關(guān)政策的發(fā)布提上日程。其中，省級政府發(fā)布的政策文本為17份，占比36%，市級政府發(fā)布的政策文本為30份，占比64%。政策文本的地域分布主要集中在江蘇、浙江、廣西、四川等地。其中，江蘇省的智慧黨建相關(guān)政策數(shù)量最多，幾乎覆蓋全省各個地級市

（二）數(shù)字黨建政策文本的主題詞分析

1.政策主題詞的提取與分析

對政策文本中的重要詞匯進(jìn)行詞頻分析可以觀察出文本背后的深層邏輯和文本之間的聯(lián)系，將47份政策文本導(dǎo)入詞頻軟件rost contentmining進(jìn)行詞頻分析得到結(jié)果如表1所示，獲取政策文本的主題關(guān)鍵詞和共詞表。手動篩選詞庫，消除無效和低頻關(guān)鍵詞，合并類似的關(guān)鍵詞。例如，刪除“通過”“改進(jìn)”“加強(qiáng)”等不能反映數(shù)字黨建政策主題和重點的關(guān)鍵詞，合并相似關(guān)鍵詞，最終獲得30個數(shù)字黨建政策的高頻關(guān)鍵詞。

列出頻次10以上的重點詞匯，可以觀察出自2019年以來，政策的重點集中在以大數(shù)據(jù)平臺為主的基礎(chǔ)設(shè)施和保障性措施的建設(shè)，其中，“平臺”“建設(shè)”等詞的高頻出現(xiàn)，體現(xiàn)出黨建工作信息化的全域性、規(guī)模化的推進(jìn)，需要以科學(xué)合理的專門平臺為依托。因此，構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)平臺，形成黨務(wù)工作信息化由源頭到末端的一體化，促進(jìn)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型的現(xiàn)代化黨組織的建立與完善是數(shù)字黨建的題中應(yīng)有之義。“服務(wù)”“黨員”等詞的高頻出現(xiàn)體現(xiàn)了基于智能化的黨建工作概念，黨的執(zhí)政理念由“管理型”向“服務(wù)型”的加速轉(zhuǎn)變。以基層黨員為軸線，利用數(shù)字平臺提高黨務(wù)工作效率，提高基層治理質(zhì)量。“系統(tǒng)”“管理”以及“黨支部”等詞的高頻出現(xiàn)體現(xiàn)了黨建系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，通過使各級黨支部的黨務(wù)工作不斷的程序化，規(guī)范化，最終實現(xiàn)“善治”這一目標(biāo)。

2.語義網(wǎng)絡(luò)分析

采用ROSTCM6分析軟件繪制的共詞矩陣和UCINET6軟件繪制的社會語義網(wǎng)絡(luò)。共詞語義網(wǎng)絡(luò)中的每一個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點都代表著數(shù)字黨建政策文本中的一個主題詞，所有節(jié)點構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)既反映了政策文本內(nèi)容之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，又體現(xiàn)了各個關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)關(guān)系，不同大小的節(jié)點代表關(guān)鍵詞本身的中心性的強(qiáng)弱，以及主題詞的重要性，由節(jié)點構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)使政策文本的高頻詞和文本內(nèi)容的結(jié)構(gòu)關(guān)系以直觀的形式表現(xiàn)出來。

3.政策目標(biāo)工具的分析

對政策工具的研究于20世紀(jì)80年代進(jìn)入了高潮，學(xué)界目前對政策工具的分類并沒有統(tǒng)一的看法。本文借鑒了最經(jīng)典的也是最具解釋性的羅斯維爾（Roswell）和澤維爾德（Zeveld）的政策工具分類方法，結(jié)合中國數(shù)字黨建的實際情況，將政策工具按兩級維度劃分，包括三大類，共13種政策工具。

供給型政策工具是指政府為實現(xiàn)數(shù)字黨建的宏觀政策目標(biāo)，而采取的影響總供給的政策。政府通過人才、資金、和技術(shù)的投入，以及對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，從而解決數(shù)字黨建基礎(chǔ)平臺建設(shè)過程中遇到的難題。從發(fā)布的數(shù)字黨建政策文本體系來看，供給型的政策工具的子維度可分為五類：基礎(chǔ)設(shè)施、人才支持、技術(shù)支持、資金投入和數(shù)據(jù)治理。供給型政策工具的重點在于政府對于數(shù)字黨建基礎(chǔ)設(shè)施的投入和扶持，此類政策工具最受重視，各級政府的投入力度最大，取得的成效也最為顯著。

需求型政策工具的重點在于市場需求。以市場需求為主要把手，通過完善數(shù)字黨建的平臺運(yùn)營，推進(jìn)黨建工作的全面覆蓋，確保相關(guān)政策的順利實施，依靠市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢為數(shù)字黨建提供支持。此類政策工具可分為3類，分別為資源共享，示范工程，政企合作。在具體的操作過程中，地方政府根據(jù)本地區(qū)自身優(yōu)勢和短板，將建立模范工程，部門之間資源分享，政企合作三類工具的應(yīng)用比重做出劃分，表現(xiàn)為政策數(shù)量上的調(diào)整，達(dá)到針對性的效果。因此，需求型政策工具是從不同方面建設(shè)數(shù)字黨建的重要一環(huán)。

環(huán)境型政策工具是指政府通過各類支持性政策的制定，為數(shù)字黨建的發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，從而避免資源的浪費(fèi)和政策執(zhí)行的不力，減輕發(fā)展中的阻力。環(huán)境型政策工具可劃分為5類，分別為法律規(guī)范，戰(zhàn)略目標(biāo)，機(jī)制創(chuàng)新，業(yè)務(wù)協(xié)同，安全保障。此類工具重點在于減少因外部環(huán)境造成的不便而對數(shù)字黨建產(chǎn)生的不利影響，從根源理順政策體系的布局。由于強(qiáng)制性以及約束性相對較弱，所以也是相對于硬性工具的一種軟性補(bǔ)充。

根據(jù)編碼結(jié)果顯示，政策工具在數(shù)字黨建中的應(yīng)用呈現(xiàn)出以下特點：不同類型以及不同維度的政策工具的使用具有較大的差異，環(huán)境型政策工具使用較多，需求型政策工具使用較少。從二級維度來看，基礎(chǔ)設(shè)施子維度占比達(dá)48%，是供給型政策工具中使用最多的維度。其次是技術(shù)支撐，占比14%。其余政策工具占比均不足10%。其中人才支持，資金投入，政府采購等政策工具占比僅為1%。

二、數(shù)字黨建政策文本的主要特點

（一）政策工具結(jié)構(gòu)不合理

合理使用不同類型的政策工具對數(shù)字黨建政策的建設(shè)至關(guān)重要，不同類型政策工具的科學(xué)組合和有效匹配是確保數(shù)字黨建發(fā)展的必要手段。就47份政策文本的編碼結(jié)果和使用現(xiàn)狀來看，無論是一級維度還是二級維度，不同類型的政策工具的總體結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出顯著的差異和不合理性。從一級維度來看，需求型政策工具占比最少為14%，環(huán)境政策工具占比居中為22%，僅供應(yīng)型政策工具就占比64%，供給型和環(huán)境的政策工具總共占86%，反映了數(shù)字黨建發(fā)展的初始階段需求型政策供給不足的事實，也說明了政府部門在數(shù)字黨建的發(fā)展初期更為注重在供給端加大投入。

（二）政策總體數(shù)量不足

我國的數(shù)字黨建尚處在探索階段，還存在諸多不足。從本文搜集的數(shù)字黨建相關(guān)的政策文本就可以看出，目前并沒有針對數(shù)字黨建進(jìn)行完整介紹的專項政策。其中全國各省市在2019-2023年只有47份，且大部分都是各省市未來的工作計劃以及對于數(shù)字黨建發(fā)展的指導(dǎo)意見、通知，具有實踐性的數(shù)字黨建政策文本大部分都分散在其他政策中。由此可知，我國關(guān)于數(shù)字黨建的專項政策總體數(shù)量存在不足。

（三）政策呈現(xiàn)碎片化

從我國已有的政策法規(guī)來看，我國數(shù)字黨建的政策法規(guī)的數(shù)量比較少.并且與數(shù)字黨建相關(guān)的政策法規(guī)大多數(shù)都分散在其他的政策法規(guī)中，呈現(xiàn)分散化、碎片化的特點。截至2023年8月底，無論在國家層面還是地方層面，我國都并未針對數(shù)字黨建進(jìn)行專項立法。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，地方各省市各自為政，總體的發(fā)展趨勢緩慢。縱觀數(shù)字黨建的政策文本，零散化現(xiàn)象明顯。所以，建立一個統(tǒng)一的政策體系，避免碎片化是當(dāng)前的首要目標(biāo)。

三、政策體系的優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化政策工具的結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國數(shù)字黨建的政策建設(shè)中需求型政策工具的作用處于被忽視的狀態(tài)，而供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的占比過重。因此本文建議，加大需求型政策工具的占比，根據(jù)各級黨組織的黨務(wù)工作信息化水平、資源共享水平對工作效率的影響，評估需求，以需求升級帶動供給提升，促進(jìn)更高層次的供需動態(tài)平衡。其次，繼續(xù)樹立數(shù)字黨建品牌工程，以點帶面，打造亮點。最后要發(fā)動高科技企業(yè)對打造智能軟件和智能平臺的積極性，鼓勵政府對某些優(yōu)秀平臺產(chǎn)品的扶持和采購。

（二）強(qiáng)化政策工具和政策文本的協(xié)同性

在確保政策工具具有針對性的同時，也要考慮到普遍性，避免過度關(guān)注帶來的負(fù)面影響。政策工具的組合應(yīng)根據(jù)其實際效果及時調(diào)整，以確保政策效益的最大化。數(shù)字黨建的發(fā)展應(yīng)形成專門規(guī)劃的框架，系統(tǒng)有序地規(guī)劃并布局未來五年的建設(shè)任務(wù)，明確不同時期、不同領(lǐng)域的具體建設(shè)要求，為各級黨組織推動智慧平臺建設(shè)的發(fā)展提供依據(jù)。同時，數(shù)字黨建專項政策的制定要在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)之上，由省級、市級等不同層次的政府部門和黨組織因地制宜地出臺本地區(qū)的專項政策。根據(jù)地區(qū)數(shù)字黨建發(fā)展的實際情況，合理運(yùn)用不同類型的政策工具，重點關(guān)注薄弱方面，從而全面完善數(shù)字黨建政策體系。

（三）進(jìn)行數(shù)字黨建政策的碎片化清理

數(shù)字黨建政策的制定符合中國數(shù)字社會發(fā)展的要求。系統(tǒng)整合當(dāng)前碎片化數(shù)字黨建的政策文本，從國家層面對數(shù)字黨建進(jìn)行專門立法，從宏觀的高度制訂標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范。在地方層面，各省市的基層黨組織的實際情況有所不同，在幫扶其數(shù)字黨建的發(fā)展時，制定的政策需要對癥下藥，做出差異化的戰(zhàn)略部署，避免地方數(shù)字黨建政策目標(biāo)因模仿而導(dǎo)致趨同化和一致化。中國軍轉(zhuǎn)民

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（作者簡介：孫旭，遼寧師范大學(xué)法政學(xué)院，碩士研究生，研究方向為黨的建設(shè)）