日本《海洋基本法》對我國海洋法律體系建設的啟示

【摘要】日本《海洋基本法》和《海洋基本計劃》的頒布實施為日本落實“海洋立國”戰略奠定了堅實基礎。本文對上述日本海洋相關法律法規進行簡要梳理，結合我國海洋強國戰略實施的基本現狀，對我國出臺海洋基本法的緊迫性和現實意義進行梳理分析，呼吁我國盡快出臺符合我國實際的《海洋基本法》，進一步完善我國海洋法律體系。

【關鍵詞】海洋基本法|海洋法律體系|海洋強國

日本自2005年提出“海洋立國”的戰略目標后，于2007年4月出臺《海洋基本法》，結合5年一期的《海洋基本計劃》，為日本海洋立國戰略落地踩實起到了很好的保駕護航作用，這套“組合拳”運行十幾年以來，猶如為日本“海洋立國”的戰略安上了翱翔藍天的翅膀。日本《海洋基本法》的出臺及“組合拳”式運行模式給我國的海洋基本法的頒布及我國海洋法律體系建設都起到了很好的啟示作用。

一、日本《海洋基本法》的出臺過程

（一）“海洋立國”戰略的提出

作為一個島國，日本四面環海的地理環境決定了日本的海洋國家屬性，其舉國上下也均有著較為深刻的海洋意識。新世紀以來，日本更是將海洋問題逐步提升至國家戰略層面。2005年其國內民間組織“海洋政策研究財團”向政府提交了題為《海洋與日本：21世紀海洋政策建議》的建議書，首次提出了“海洋立國”的總目標，強調了制定海洋基本法的緊迫性，闡述了海洋可持續發展、主張國際海洋秩序引領和綜合管理海洋的理念，并在完善國家海洋管理機制、制定海洋基本法等方面提出了具體可行的方案[1]。2006年，日本海洋政策研究財團提出了《海洋政策大綱——尋求新的海洋立國》，重點體現了三方面內容，即指出日本應重視海洋問題；強調綜合管理海洋的必要性；建議制定海洋基本法。由此，日本不斷豐富完善“海洋立國”的具體內容和內涵，并逐步發展形成集“海上通道安全、海洋資源開發和增強海洋綜合軍事實力”[2]為一體的“海洋立國”戰略。

（二）《海洋基本法》的頒布

為綜合實施和推進海洋戰略，實現“海洋立國”的總目標，日本政府認為有必要以立法的形式完善其國內海洋基本法律制度，以更好地應對海洋問題。2006年，日本成立“海洋基本法研究會”，并于同年提出將“島國”發展為“海洋國家”。2007年，日本參眾兩院高票通過后續被譽為日本“海洋憲章”的《海洋基本法》[3]，以法律形式明確了其海洋立國的戰略目標。該法共四章38條，另加2項附則。其中，第一章系總則，表達了該法制定的重大意義；第二章明確日本政府制定并落實海洋基本計劃，并每5年進行一次修訂；第三章通過12個基本政策表述了海洋利用、發展的六大理念；第四章則明確建立自上而下的統籌型組織形式，即設置綜合海洋政策總部，綜合而有計劃地推進海洋政策，以從體制機制上確保海洋政策的有效落實。這也是世界上大多數海洋國家的通行做法。《海洋基本法》作為統領日本海洋開發、利用，確保可持續發展的行為規范，明確了海洋事業發展的基本原則、目標和組織框架等，為其海洋事業的發展提供了有效的法律保障。

（三）《海洋基本計劃》的制定

自2008年以來，日本每5年制定一期《海洋基本計劃》，2023年4月28日，最新一期《海洋基本計劃》在日本內閣會議上敲定，目前已更新4期。總體對比來看，每期既有其保持延續和連貫的地方，又有根據新任務和新形勢做出的新調整，體現出了不同的新特征、新重點。前兩期的重點在于完成海洋綜合管理的基礎工作，如核查其管轄的具體海域及相關海域所蘊含的資源種類和數量，其中2012年針對我國釣魚島的“購島鬧劇”即以此為背景；第三期則重點突出實質的海洋綜合管理，強調以領海警備、離島防御為主的海洋維權；最新一期則提出了在資源開發、環境保護、海上安保和海上科技等領域發展的新措施和目標，并強調要持續提升日本國際影響力和進一步擴大自身海洋權益[4]。5年一期的《海洋基本計劃》除了是落實日本海洋基本法有關要求的具體措施外，一方面也是日本未來五年海洋發展走向的行動綱領，另一方面還是日本落實其“海洋立國”戰略的有效措施和得力抓手[5]。

日本《海洋基本法》的頒布實施，體現了日本在國內海洋管理機制改革方面作出的努力，也體現了日本在新形勢下對海洋權益的重視和積極謀求海洋國際地位的態度。目前，我國海洋管理機制的機構改革已經完成，但仍缺少一部綜合性的海洋基本法來協調和規劃我國海洋事務與海洋問題。日本《海洋基本法》的系統性、計劃性值得我們關注，其相關經驗也可為我國海洋法律體系建設提供一定的借鑒意義。

二、出臺我國海洋基本法的緊迫性

21世紀是海洋的世紀，當前越來越多的國家已將海洋置于更加重要的位置，海洋在我國國家總體戰略目標的實現中，同樣有著無可替代的作用。當前，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期，黨的十八大報告中首次提出建設“海洋強國”的宏偉戰略目標，標志著我國將海洋事業的發展提升到了國家戰略的高度，隨后這一戰略又在黨的十九大報告中得到調整和升華。黨的二十大報告再次作出“發展海洋經濟，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國”的戰略部署，并強調，要“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”。作為我國主動向海圖強的戰略，“海洋強國”戰略必然會逐漸促進我國國民海洋意識的覺醒和轉變，也會促進國家整體涉海活動的深入發展，這個過程中必然會產生諸多新型社會關系，需要相應的涉海法律法規對其進行調整和規范。作為一個世界級的海洋大國，我國有著300多萬平方公里的海洋國土，1.1萬個海島和1.8萬多公里的海岸線，這都亟需一套系統的海洋法律體系來保障。

目前，我國已初步形成了以《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》等正式海洋法律為框架，《海洋傾廢管理條例》等涉海行政法規、《海洋行政處罰實施辦法》等部門規章制度、《國務院關于國家海洋事業發展規劃綱要的批復》等規范性文件輔助協調的統一整體。然而，當前我國有關涉海法律（含法規、規章）多是按照部門進行管理，雖便于各部門自身涉海管理，但存在分散、不協調、留有立法空白，甚至各部門之間相互存在競合和沖突的問題[6]。“海洋強國”戰略具有跨度大、分散廣的特征，其落地踩實必然涉及多個領域和部門。中國海警局整體轉隸武警部隊后，我國海洋內外環境持續向善向好，一方面，伴隨著我國參與國際海洋治理的增多，客觀上亟需一部具有統領性、基礎性特征的海洋綜合立法，為海洋強國戰略保駕護航；另一方面，隨著我國海洋強國進程的深入，我國涉海活動也亟需更加完善的涉海法律體系保障。作為整個海洋法律體系中的上位法，海洋基本法既是落實我國海洋強國戰略在法律領域的總遵循，又是我國海洋法治建設和海洋事業發展的內在需求。

三、出臺我國海洋基本法的現實意義及功能

（一）統籌我國涉海法律

當前，國內海洋法律多采用分散的專項立法模式，難免出現個別內容的過分繁雜與沖突，如《海域使用管理法》關于海域使用權與《漁業法》中關于養殖證制度就存在一定沖突[7]。另外，我國涉海法律中既有參加國際法又有諸多與其對應而又并存的特有部分，需通過海洋基本法來將兩者協調連接起來。如此，通過制定海洋基本法統領現有海洋法律法規和政策規章，整合當前涉海法律中存在的條塊化和碎片化的問題，并進一步引領后續海洋立法。因此，我國海洋基本法應起到統籌相關涉海法律的功能，值得注意的是，這個統籌絕非內容上的單純疊加，更多地應該是立法功能、分工上的統籌，是與其他涉海法律規范相互補充與完善，更多地是起到在我國涉海法律體系中固根本、穩預期、利長遠的法治保障作用，從而不斷向著黨的二十大報告中“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的目標邁進。

（二）宣揚我國海洋主張

國內層面，受自古以來“重陸輕海”思想的影響和我國所處半閉海的客觀事實，相比向海圖強，國內民眾情感上更加依賴陸地，很多民眾對海洋的了解也不夠深入，尚未樹立正確的海洋觀，甚至對國家海洋戰略不了解、不支持；國際層面，很多西方國家受馬漢海權論對海洋絕對控制觀念的影響，對我國海洋主張存在一定誤解[8]。因此，我國也亟需一部可以直觀地向國內民眾和國際社會表達我國海洋戰略思想的權威性法律，通過立法形式，即為我國涉海理念、政策、主張提供法治保障，又達到將相關內容以法律形式進行呈現的目的。這種宣揚既包括對我國涉海基本理念、原則的宣示；又包括國際法中，因國與國之間相互妥協而存在的模糊地帶中對我國權益的明確，如軍艦在他國領海無害通過前的提前溝通等；還包括在爭議地區的基本立場和解決態度等。

（三）維護我國海洋權益

當前，我國周邊海域涉海爭端紛繁復雜，諸多問題均無外乎海洋劃界或領土歸屬的本質，《聯合國海洋法公約》中諸多模糊、妥協處理，客觀上也是造成諸多爭議存在的原因之一。我國周邊諸多涉海爭議中，存在諸多復雜的法律和法理問題，這些問題的本質主要在于各國出于本國利益的考量，對不同的海洋規則采取了不同的適用和解讀。海洋權益是關乎我國生存和發展的核心重大利益，雖然關于我國的立場問題，已在很多文件或不同時機進行過宣示，但多具有一定戰略高度，離直接落地踩實還有一定差距，很多方面也都沒有在立法中作出規定[9]。因此可以通過立法，以法律形式對我國涉海主張和解決態度予以宣示，對于國際法中的“模糊地帶”以國內法形式進行明確，對他國覬覦地區進行確權，并強化我國涉外維權執法武裝力量的對抗職能。但需要明確的是，我國也始終秉持著“海洋命運共同體”理念，既不會打壓其他海洋國家發展，也不會侵占其他國家的海洋權益，因此在維護我國海洋權益的同時，也需充分體現我國合作共贏的發展原則，避免引起周邊鄰國的誤解與警惕。

（四）構建國際海洋秩序

海洋天然有著全球性、開放性、共享性的特征，一方面，當今世界海洋正面臨著環境污染、資源過度利用和海平面上升等諸多問題，這些問題都是我們人類共同的敵人，需要世界各國通力合作解決；另一方面，當今世界處于百年未有之大變局，國際形勢嚴峻復雜，國際海洋爭端也大有愈演愈烈之勢，全球涉海問題突出，全球海洋綜合治理正在逐步陷入僵局，原有的海洋秩序影響力正在逐步削弱，全球亟需建立起一套平等、包容、協作的新型國際海洋秩序來填補已有的“國際海洋赤字”，基于此，習近平總書記高屋建瓴提出“海洋命運共同體”的概念。伴隨著我國綜合實力、國際影響力的不斷攀升和我國參與國際海洋雙邊事務的增多，關注自身發展有關海洋戰略的同時，我們國家也要擔當起應有的大國責任，在世界涉海領域體現負責任的大國應有的國際擔當，完成我國海洋強國戰略與構建國際海洋新秩序和推進全球海洋有效綜合治理的融合與對接，引領世界各國共同推動國際海洋秩序更加公平、和諧[10]。海洋基本法也應當融入“海洋命運共同體”理念，明確我國參與國際海洋事務的原則性、指導性要求，在確保我國應有的海洋權益基礎上，以尊重各國海洋權益為原則，維護世界海洋秩序應有的和平、穩定與繁榮，積極參與全球海洋治理，推進涉海事務的國際合作與共贏，為促進、完善新型國際海洋秩序出力。

（五）服務國家海洋戰略

國家海洋戰略是我國國家總體戰略在海洋領域的體現，也是指導我國涉海領域事務發展的總體方略；海洋基本法統領我國所有涉海領域法律、規章，是我國處理涉海領域事務的法律遵循[11]。因此海洋基本法應當是與國家海洋戰略相輔相成且有機統一的，兩者共同維護我國海洋權益，共同推進我國涉海領域事業向前。因此海洋基本法應當是兼顧國內與國際現實的基礎性立法，既要實現對內的有效涉海管理，又要實現對外的國際海洋綜合治理，還要能夠有效維護我國海洋權益。要完全契合我國海洋強國建設戰略的現實需求，落實國家涉海整體部署，服務我國海洋強國的整體戰略目標。既要為各類涉海開發利用、爭端解決提供法律保障，又要為我國發展海洋經濟、參與國際或地區海洋秩序構建、推進國際海洋共享、共建與共贏提供法律制度基礎。通過具體社會法律關系和制度的構建與完善，為實現國內海洋和諧美麗發展、國際海洋有效推進綜合治理、地區爭端合理化紛爭的國家海洋整體發展戰略服務。

四、結語

當前，我國涉海法律體系已完成基本構建，尤其是新世紀以來，相關涉海法律文件大幅增加，相關涉海機構運行協調更加順暢，我國應繼續深入剖析我國涉海法律體系中存在的問題，完善我國涉海領域頂層設計，從性質定位、立法原則、立法模式和體系框架等方面探索我國海洋基本法構建路徑，適時出臺我國海洋基本法，進一步完善我國“現代化”的特色社會主義涉海法律體系，從而為實現維護提高海洋治理能力、維護我國海洋權益和構建完善國際海洋秩序等海洋強國目標提供法律制度保障。中國軍轉民

參考文獻

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（作者簡介：趙千慧，武警海警學院海警研究中心，研究實習員，碩士研究生，研究方向為國外海警研究；李少帥、李永進，武警海警學院海警研究中心）