府際科技合作何以可能

收稿日期：2023-04-07 修回日期：2023-07-31

基金項目：國家自然科學基金面上項目（72074180）

作者簡介：張翼（1998—），男，河南濮陽人，西北大學公共管理學院博士研究生，陜西省民生保障與社會治理研究中心助理研究員，研究方向為地方政府治理與改革、應急管理；曹蓉（1968—），女，河北高陽人，西北大學公共管理學院教授、博士生導師，陜西省民生保障與社會治理研究中心主任，研究方向為地方政府治理與改革、應急管理；孫哲（1997—），男，河南商丘人，西北大學公共管理學院博士研究生，陜西省民生保障與社會治理研究中心助理研究員，研究方向為地方政府治理與改革。

摘 要：以長三角科技創新共同體為例，采用扎根理論構建多層級、跨區域科技創新共同體實現機制，為厘清現實語境下府際科技創新合作規律提供新闡釋。研究發現：地理、組織、制度鄰近性等靜態要素與中央介入程度、政策協同程度等動態要素間的策略性互動構成府際科技合作的驅動總成。任務壓力、收益預期與交易成本、風險感知作為正反向驅動因素，影響各級政府參與科創共同體的現實選擇。府際壓力與共同體合作行動間多源流互動是政府科創合作的重要推手。根據橫向協調和縱向壓力強弱匹配程度，將府際科技合作生成模式劃分為任務幫扶型、轉移合作型、互動發展型和響應跟隨型。在科技創新等高凈值領域府際合作中，高層級政府在適當施加任務壓力的同時也要根據橫向協調強度及共同體行動的積極性，確保縱向權力介入適度、可控。

關鍵詞：科技創新共同體；地方政府合作；扎根理論

DOI：10.6049/kjjbydc.2023040176

開放科學（資源服務）標識碼（OSID） 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

中圖分類號：F204

文獻標識碼：A

文章編號：1001-7348（2024）19-0024-10

0 引言

隨著經濟全球化和區域一體化進程的不斷加快，公共事務的復雜性、跨域性和不確定性日益增強，單一行政區政府已無力承擔大規模跨界公共事務治理責任。同時，進入信息科技革命時代以來，伴隨高質量、一體化發展的深入，地方政府間的競爭與合作逐漸向合作端傾斜，科研設施共建、產業資源共用、創新成果共享等科技創新領域的府際合作治理成為未來發展趨勢。

科技發展跨域合作是完善我國改革開放空間布局的重要推動力。2019年9月，國務院在審議《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》時明確提出“構建區域創新共同體”的發展目標［1］。2020年12月，科技0vryZyb++phmAEtF85VbOVQHyvB6oqkyDriFr+eK9Hw=部聯合上海、江蘇、浙江、安徽四省市下發了《長三角科技創新共同體建設發展規劃》［2］，首次描繪長三角區域聯合構建科技創新共同體生態系統。創新共同體是各成員協同創新在空間意義上的新發展和新形勢，注重跨邊界聯系和空間力量整合［3］。然而，當前長三角科技合作存在以下問題：①地區間發展不協調，長三角地區包括上海、江蘇、浙江、安徽4個省市，這4個省市經濟發展水平和科技創新能力存在差異，協調不足會影響科技合作效果；②企業間合作不夠緊密，長三角地區雖然有很多科技創新型企業，但這些企業之間缺乏相互支持和合作機制；③人才流動不暢，長三角地區高校和科研機構擁有大量優秀科技人才，但人才流動不暢導致很多科技合作機會被浪費；④知識產權保護力度較弱，長三角地區科技創新成果非常豐富，但知識產權保護力度較弱，導致一些科研成果被盜用或者被侵權風險較高；⑤資金投入較少，長三角地區科技創新需要大量資金支持，但目前資金投入不足導致科技創新發展受限；⑥長三角地區各城市之間存在競爭關系，如何在競爭中合作是一個迫切需要解決的關鍵問題；⑦長三角地區科技產業鏈不完整，需要進一步加強各領域協同發展。

因此，本文以長三角科技創新共同體為研究對象，解析科創領域政府間關系演化，在實踐層面上對于促進府際科技合作、打造高效科學的科技創新共同體具有重要意義，在理論層面上有助于拓展府際科技合作理論空間。結合既有研究成果和現實場域合作案例可以得出府際科技合作并未超出組織間合作范疇，任何組織或個人之間的社會性活動在邏輯上都可解釋為行動主體基于行為動機、現實選擇和外部因素干擾所作的系統化判斷。據此深化府際研究課題，在中國特色科技政策治理場域中，何以理解各級政府選擇合作的驅動總成？府際科技合作面臨哪些現實問題？哪些因素或外部行動者影響府際科技合作關系的穩定性？本文聚焦這些問題，構建府際科技合作實現機制，旨在為本土化治理背景下持續深化府際合作總體框架、促進科技領域政府間合作提供更多理論支持。

1 文獻回顧

府際科技合作是府際關系在科技領域合作向度上的延伸。府際關系是政府之間在縱橫兩個方面的交錯關系［4］，包含央地關系、地地關系、部門關系等，是政府之間權力配置、資源分配的表征。府際科技合作是指各級政府為有效執行科技政策、合理配置科技資源［5］，借助府際協議、聯席會議、項目共建、地方性法規等形式建立的政府間科技合作關系。與其它領域府際合作不同，科技創新領域府際合作及科創共同體達成邏輯是一個全新的研究課題。從府際關系角度出發，某一領域創造的經濟價值、社會價值越高，理論上該領域競爭就越激烈，達成合作的概率也就越低。科技領域是附加值最高的社會生產領域，其溢出效應和外部效應明顯，對社會經濟發展具有顯著帶動作用，故科技領域是府際競爭最激烈的領域。在這一前提下，需要明確競爭與合作的轉化邏輯。在不區分合作領域的前提下，府際合作實現邏輯研究由來已久并大致形成驅動總成、現實選擇和外部行動者三重面向［6］。府際合作驅動總成更關注合作關系達成的前提條件，府際合作現實選擇更注重如何規避或克服阻礙合作的各種因素，而府際合作外部行動者則更關注合作主體外部因素對合作關系維系和集體行動的影響。

國內外學者對府際科技合作的研究通常以區域一體化發展為背景，在研究視角上多以鄰近性、組織結構和經濟發展三大視角為主，在理論基礎上以區域創新系統理論、空間經濟學理論、系統分析理論和區域經濟理論為基礎形成四大流派。其中，區域創新系統學派多以鄰近性視角作為理論出發點［7］，更關注內外部因素交融與策略性互動（孫天陽等，2019），強調動態社會網絡變化能夠極大程度上影響主體間溝通與協調（高山行等，2021），并通過整合合作組織內不同主體間的差異化能力構建區域合作系統。區域經濟學派更關注知識創造帶來的溢出效應與區域科研效率之間的關系，重點考察科技創新合作與區域經濟增長之間的關聯性［8］。而空間經濟學派認為，區域之間的科技合作除地理、社會依托之外，還與科研資源稟賦及科研創新環境優劣程度相關［9-10］。系統分析學派從區域創新合作共同體內部要素關聯性出發，指出創新系統內部各要素間具有多向度反饋機制并呈現出不同合作類型［11］，在研究內容上主要涉及府際科技合作特點、合作動力、合作模式和合作機制四大領域。鐘書華等［12-13］通過研究一系列根植于省部科技合作的案例發現，科技合作呈現跨區域、跨部門、跨層級特點，同時在科技合作過程中呈現主體多元化、布局特色化、形式多樣化、地方主動化的特點。關于府際科技合作動力研究，相關學者從宏觀、微觀兩個角度出發，認為科技資源交融、學科滲透、主體創新風險降低是促成府際科技合作的微觀因素，而國家發展戰略需求、社會經濟增長方式轉變則是促成府際科技合作的宏觀要素［14-15］。關于府際科技合作模式，有學者從行動主體角度出發，將科技合作形式劃分為企業主導模式、高校主導模式、政府主導模式、NGO組織主導模式4種類型［16］，也有學者通過案例研究將府際科技合作形式歸納為上海模式、江蘇模式、大連模式等［17］。關于府際科技合作機制，林堅［18］認為完善的科技合作執行體系和合理的合作方式是影響科技合作效能的關鍵；也有學者通過研究京津冀府際科技合作指出，只有正確定位政府的作用，理順市場與政府在科技合作中的關系才能夠更好地協調各方利益并達成戰略共識［19］。

在長三角地區科技合作研究中，學者從不同視角對長三角科技合作現狀和不足提出諸多見解。有學者通過橫向對比京津冀和長三角兩個區域科技創新政策文本發現，長三角地區政府參與科技創新活動具有較強優勢，區域目標協同和政策一致性完成度較高［20］ ；張堅、黃琨等（2022）采用文獻調研法和案例分析法，結合科技強國創新生態系統觀指出，長三角科技創新是關于載體環境的系統性協同工作，屬于一種開放式區域科技發展創新。 與此同時，也有學者認為長三角科技創新共同體面臨技術創新不足、合作共贏機制不健全等問題［21］；陳雯等［22］認為，長三角各省市創新能力差距較大、區域產業分工特色不明顯、科技創新合作機制落實不到位。 有學者通過梳理長三角區域科技合作網絡空間演化歷程指出，長三角區域發展面臨邊緣區域創新能力較弱、區域科技發展不均衡等問題，導致長三角科技合作整體效應較弱［23］；曾剛［24］通過構建長三角區域協同發展能力評價指標體系，探究長三角地區科技一體化過程存在的問題，指出剛性行政體制阻礙區域一體化進程，同時基礎設施和科技合作平臺建設不完善使得區域科研資金投入不充分、不均衡，進而影響區域科技合作創新效率。除此之外，也有學者基于政策評價效果，認為長三角區域科技創新合作省際效率差值較大，上海等龍頭科技城市帶動效應不足，區域內人才投入和技術交易關聯度較低，由此限制區域科技創新發展［25］；陳江華、于娜等［26］將問題歸結為科技成果轉化力度低、創新生態群發展滯后。在研究方法上，學者基于數據分析技術構建空間杜賓模型，指出長三角區域府際科技合作長期與短期效應差距較大，同時現行科技合作方式對區域產業集聚具有一定負向影響［27］。整體而言，長三角區域科技創新合作呈現協同創新機制缺位、跨省市科技合作協同乏力、科技創新合作區域對接低效等問題［28］。

盡管府際科技合作的重要性愈發凸顯，但學界對于府際科技合作的研究較少。國內外學者基于經濟學、地理學、計算機科學、生態系統學等學科對科技合作概念進行界定，通過案例研究推導出一些具有實踐意義的研究成果。但整體而言，既有研究未充分認識到政府在中國式政策環境下的重要性，對于政府主導科技創新合作和府際間關系對科技合作效能的影響關注度不夠。同時，實證研究較少，在理論層面上未形成根植于府際科技合作的指導理論。

2 研究設計

2.1 研究方法

扎根理論是一種結合文本量化研究的質性研究方法，通常要求研究者在研究問題之前不進行專門、主觀化的理論假設，強調對研究問題進行觀察，并在資料收集、分析、傳遞過程中進行分類，然后將概括的經驗范疇上升為一般性、可推及的理論模型。相較于傳統府際合作問題研究，府際科技合作是一個新研究領域，具有高度不確定性，在既有環境下缺乏針對該問題的理論模型，因而本研究采用扎根理論對府際科技合作邏輯進行研究，在理論層面和操作層面具有一定可行性。在扎根理論三大流派中，本研究采用Strauss & Corbin［29］提出的程序化扎根理論作為主要研究方法，依次通過開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼逐步凝練、提取文本資料中的核心范疇，并在分類、歸納的基礎上辨析各類范疇之間的邏輯關系，進一步開展理論建構直至理論飽和，從而得出研究結論，如圖1所示。

2.2 資料獲取

為保證研究過程的信效度和真實性，遵循三角測量基本原則，借助Phython等搜索技術，通過多種資料渠道收集資料，并將研究文本歸納為主資料和三角資料兩部分，如表1所示。主資料包括政策文本、網頁新聞資訊、會議講話稿、相關科技法規等二手資料，根據可及性和真實性原則，本研究所用主資料主要通過科技部和蘇滬浙皖四省市及各地級市科技部門官網、搜索引擎等方式收集；三角資料由部分科技部門內部資料、實地調研得來的一手資料和部分第三方披露的數據資料構成。綜合一手資料和二手資料建立本研究所需的文本庫，形成可供扎根理論使用的開放式編碼素材。

3 范疇提煉與模型構建

本文共搜集、分析、抽取552份與長三角科技創新共同體高度相關的文本信息，資料內容基本涵蓋蘇滬浙皖四省市各級科技部門及相關科技創新管理主體，將程序化扎根理論運用到長三角科技創新共同體文本分析中，部分資料描述如表2所示。按照程序化扎根理論既定程序，依次進行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼，在此基礎上不斷凝煉核心概念并對其進行范疇界定，同時根據編碼得出各概念與范疇之間的交互關系，進而構建府際科技合作簡化模型。

3.1 開放式編碼及其范疇化

開放式編碼是通過對獲取的文本文獻和一手資料進行逐行逐句編碼和命名，用相關概念界定資料內容所反映的信息［30］，然后對編碼獲取的初始概念進行重新分組，從而形成范疇化信息。在開放性編碼之前要對初始資料進行篩選，剔除原始資料中的無效信息、無關話題和含混不清的表述。本研究將552份長三角科技創新共同體相關文本導入到NVivo軟件中，運用軟件自動編碼功能形成初始概念化信息，結合對文本內容的閱讀分析發現，囿于初始資料數量多且來源廣等特點，文本內容初始概念提取存在部分重合。基于此，本文對初始概念進一步凝練，得出62個范疇，限于篇幅僅列舉部分開放性編碼過程，如表3所示。

3.2 主軸編碼

主軸編碼又稱軸心編碼，是將開放性編碼過程中形成的初始范疇再次凝煉、分析、糅合成主范疇的過程。軸心編碼的目的是把類屬和亞類屬聯系起來，探究它們之間的關系［31］。通過主軸編碼各初始概念與相應類屬之間的邏輯關系，在初始概念簇中篩選更核心的概念，這些核心概念就是影響研究問題的關鍵所在，能夠為理論建構提供基礎概念框架。經由對初始編碼的提煉，本文歸納出4個主范疇，各主范疇對應的初始范疇和內涵解釋如表4所示。其中，協同成本增加是指因多層級、多部門政府共同參與長三角科技創新共

同體協商，從而會增加信息和溝通成本；選擇閾值縮減可理解為剛性戰略規劃要求和地方性法規的出臺會縮減地方政府參與科技合作的選擇空間；政治風險和機會風險同時存在會強化各地級市政府對科創共同體合作的考量；中央政府正向或反向指導介入長三角科技創新共同體構建會給低層級政府帶來更大的任務壓力和過程壓力；蘇滬浙皖四省市通過響應國家政策開展橫向聯動從而推進長三角科技創新共同體建設。

3.3 選擇性編碼與模型構建

選擇性編碼是程序化扎根理論的最后一個環節，其目的是在主軸編碼形成的主范疇中挖掘核心范疇，并通過概念化的方式厘清核心范疇之間及與其它范疇之間的聯系，從而形成普適性的理論模型。從邏輯上看，選擇性編碼就是將打亂的詞語組合成一個完整的故事，通過分析各范疇之間的聯系，將各范疇間分散、斷裂的邏輯點連成一條完整的故事線。本文通過對主軸編碼階段形成的4個主范疇進行系統分析，歸納出各范疇間的邏輯聯系，如表5所示。通過選擇性編碼和重新串聯范疇間的邏輯線，長三角科技創新共同體形成一條清晰的故事線：一方面，長三角一體化發展上升為國家戰略；另一方面，《長三角科技創新共同體建設發展規劃》等政策文件先后釋放出長三角科技創新共同體建設信號，使得三省一市各級政府均受到來自中央的政治壓力。在綜合計算成本—收益和風險—穩定后，長三角地區各級政府通過橫向聯動的方式積極響應科技創新共同體建設，開展一系列合作。在此過程中，中央政府多次介入，強化了長三角科技創新共同體存在的合法性。

3.4 理論飽和度檢驗

理論飽和度檢驗是指經過三次編碼后，當選定的文本數據不再產生新概念時就意味著這類概念屬性飽和，也意味著理論范疇沒有出現新的異化，即可視為達成理論飽和。據此，本文遵循扎根理論程序對其余52份政策文本進行編碼以檢驗理論飽和度，如表6所示。編碼結果表明，兩次程序范疇呈現出高度相似性和大部分重合，且未發現新的核心范疇或關系，說明原模型理論范疇達到飽和，因此可推斷上述長三角科技創新共同體構建在理論上是飽和的。

4 模型闡釋

本研究整合上述編碼結論并加以分析，提取出核心范疇和理論指向，歸納出府際科技合作實現機制模型，包含正向、負向兩項驅動因素以及中央、地方兩個維度的關鍵行動者，涵蓋合作意愿形成、合作進程推動和合作關系達成3個階段，包含正向驅動、負向驅動、縱向嵌入、橫向聯動4項主導因素以及任務幫扶、轉移合作、互動發展、響應跟隨4種典型的府際科技合作生成模式，如圖2所示。

4.1 府際科技合作意愿構成要素

4.1.1 正向驅動要素：任務壓力與收益預期

2018年，中央政府層面通過領導人講話和印發《長江三角洲區域一體化發展綱要》等形式將長三角區域協同發展上升為國家戰略，明確要求打造科技創新聯合行動機制，促進長三角一體化發展；2020年，科技部會同滬蘇浙皖三省一市印發《長三角科技創新共同體建設發展規劃》，將構建長三角科技創新共同體明確為行政任務，并納入地方政府工作績效考評范疇；此后，又進一步通過頒布《長三角G60科創走廊建設方案》《三省一市共建長三角科技創新共同體行動方案》等政策文件多次開展指導并提出政策要求，反復強調構建長三角科技創新共同體的重要性。上述措施將中央政府的任務壓力持續不斷發包下行，成為推進長三角科技創新共同體建設的正向驅動要素。

囿于我國財政權、人事權均歸于中央管轄的特定政策環境，在中央層面任務壓力下達的過程中，地方政府會對強政治性任務和強戰略性任務具有較強的回應意愿。地方政府在領會中央精神、貫徹落實中央指示過程中會根據各項任務的政治特征和剛性程度調節自身合作意愿，任務壓力的政治剛性越突出，地方政府合作意愿也就越強烈；反之，任務壓力的戰略剛性越弱，地方政府的合作意愿也越弱。

4.1.2 負向驅動要素：合作成本

交易成本理論認為任何形式、任何個體或組織交易都會產生附加費用和外部效應。府際科技合作同樣如此，地方政府從理性經濟人角色出發考量科技合作成本以及面臨的合作風險，并據此作出參與或不參與合作的抉擇。地方政府合作意愿與合作成本呈反向變動關系，因此如何減少合作成本就成為構建府際科技合作的重要任務。

在上述扎根理論編碼過程中發現，合作成本在范疇上包括協同成本、執行成本、選擇閾值、經濟水平等概念。其中，協同成本包括溝通成本、信息成本、平臺及組織機構建設成本、人員固定支出和其它折舊成本；執行成本是指在合作過程中所產生的資源消耗；經濟水平主要是指政府財政收入多少和科研投入比例高低；選擇空間更多指向地方政府在選擇合作時擁有多大的自由裁量權。考慮到各項成本變化對政府合作意愿的影響權重不同，通常情況下地方政府更關注財政收入變動和自由裁量權變化，因此經濟水平波動和選擇空間變動對合作意愿的抑制作用更顯著。相比較而言，執行成本和協商成本增加對合作意愿的影響不顯著。

4.1.3 統合動力值：正負要素差

地方政府合作意愿從來不是任一或部分影響因素的表達，其往往是基于成本—收益和風險—穩定兩大條件及中央層面壓力這一外部行動者綜合作用的結果。當任務壓力和收益預期組成的正向驅動要素減去合作成本與風險組成的負向驅動要素之差為正值時，地方政府才有參與科技合作的意愿，且數值越高合作意愿越強烈；反之，如果中央層面壓力和收益預期產生的驅動作用難以抵消合作成本帶來的抑制作用，地方政府參與府際科技合作的意愿就會被逐漸減弱直至消失。

4.2 府際科技合作推動過程影響因素

4.2.1 縱向推動因素：縱向嵌入

合作意愿影響地方政府參與府際科技合作行動的積極性和資源投入量。當合作意愿較弱、地方政府消極回應科技合作任務時，中央政府就會通過發文、會議、審查、督導等途徑施加行政壓力，促使地方政府加大科技合作行動投入，推動府際科技合作進程持續深入。結合編碼所得范疇可知，縱向推動方式主要包括：①多次指導，如科技部、國家發改委等中央層面機構通過座談會、實地調研、線上研討、專家指導等形式多次表態，支持和鼓勵長三角地區各省市加強科技創新合作，推進科技創新共同體建設；②直接參與，如科技部多次召開部長專題會和辦公會并成立由部委領導擔任行政長官的長三角科技創新共同體建設辦公室；③命令要求，如《關于推進長三角科技創新共同體協同開放創新的實施意見》明確指出三省一市要共同組建區域國際創新合作聯合體、共同建設國際科技合作開放站；④指出強調，如習近平總書記2018—2022年多次親自過問長三角科技創新共同體工作并多次批示，黨中央、國務院領導也多次提出強化創新平臺和內容頂層設計，將長三角科技創新共同體推向世界舞臺。一般而言，上述4種縱向驅動要素不存在強度上的遞進或遞減關系，主要依靠層級壓力高低和政治性強弱判斷其影響程度。

4.2.2 橫向推動因素：橫向聯動

科技創新領域是府際競爭最激烈的領域之一，府際間的競爭越激烈，地方政府參與科技創新合作的意愿差異就越明顯。由于知識的獨特性和科技發展的溢出效應，在常態科技競爭中占據優勢的地區通常更愿意與差異化資源或知識地區開展科技合作。一般而言，同質化程度越高、合作意愿就越低。受限于各地方政府合作意愿和承受層級壓力強度的不一致，地方政府參與科創聯合行動的積極性明顯不同，包括積極回應、回避推諉、被動響應、主動重視等。地方政府參與橫向聯動的積極性對府際科技合作實現過程具有正向推動作用，地方政府參與府際科技合作行動的積極性越高、主動性越強，其對于府際科技合作的推動作用也就越大。

4.2.3 政府間互動過程：策略性交互

從語義上看，府際科技合作是一個容納多層級、多部門、多主體的策略性互動過程。在這一過程中，中央層級和地方政府均非單獨發揮作用的個體，兩者之間相互影響、相互交融。地方政府參與橫向科技合作的主動性越強、積極性越高、可投入的資源總量越多，中央層面越會適度減弱行政壓力并充分發揮地方政府的積極性，同時調節中央層面科技資源投入，以控制整體科技創新成本，確保科技創新合作的持續運行。相反，如果地方政府并非受限于自身科研資源稟賦或其它剛性因素參與科技合作，中央政府則會施加較強的層級壓力以促進或強制推動地方政府采取合作行動。在特殊環境下，不排除中央政府會直接組織府際科技合作，直至府際科技創新共同體形成。

4.3 府際科技合作生成模式

深入考察長三角科技創新共同體演化過程發現，在央地間縱橫雙向策略性互動中，通常會形成一種縱橫強弱異質的關系格局。考慮到合作各方在參與府際科技合作意愿一致性和策略性互動中的縱橫向壓力匹配，將府際科技合作生成模式歸納為任務幫扶型、轉移合作型、互動發展型和響應跟隨型4種類型，如表7所示。

（1）任務幫扶型。該類型是指中央政府施加的任務壓力較強，地方政府參與科技合作的主動性較弱。例如，在兩個科技發展程度差異性較為明顯的地方政府間開展府際科技合作，無法單獨依靠地方政府間的橫向聯動實現，因為科技創新發展水平不同地區參與科技合作的意愿并不一致。在這種情況下，為促進區域科技創新均衡化發展，中央政府可能會直接組織合作會議或以行政命令的方式促使地方政府達成科技創新合作意愿。任務幫扶型合作更強調高等級政府縱向嵌入對府際科技合作的干預作用，其主要發生在科技轉化率低、市場化程度弱、經濟利益少的第一產業領域，如安徽省和上海市聯合開展“華東地區生態環境保護技術研究與示范項目”、江蘇和安徽合作開展“長江三角洲地區生態建設與保護技術研究項目”等。在中央政府的介入下，具有科技優勢的上海、江蘇和地處上游、承擔長三角地區生態保護環境重要工作的安徽就該地區生態環境保護開展了一系列技術研究與成果轉移合作。

（2）轉移合作型。轉移合作型府際科技合作往往產生于產業結構具有明顯梯度差異的地區。這種類型通常符合產業結構轉型升級規律，將高附加值產業向低附加值地區轉移，轉移合作型府際科技合作能夠優化科研力量空間布局、推進產業結構調整、加速高質量發展、形成區域間合理分工體系。如浙江和安徽共同推進“長江三角洲地區智能制造與物流技術研究”項目、合作開展“長江三角洲地區農村電商發展研究”項目等。浙江在互聯網商業、電子商務運營領域具有顯著科技優勢，但在物流選址、資金投入、成本核算等方面相較于安徽進步空間較小。兩省電子商務產業鏈條分工具有明顯的梯度差異，符合產業鏈上下游轉移客觀規律，開展智能制造與物流技術專項科技合作能夠實現雙贏。然而，該模式對于地方政府的現實選擇和外部行動者的干預要求較高，出于地區發展平衡和資源稟賦的考量，中央政府往往很難以行政命令的方式縱向介入地區間轉移合作過程。而在橫向府際聯動過程中，自利性較強的地方政府通常難以拋舍或轉移高附加值科技型產業，低附加值、高能耗、高污染型產業轉移又很難被承接地的地方政府接受。因此，在該類府際科技合作中，如何協調各方利益以作出一致性現實選擇是轉移合作型府際科技合作的難點所在。

（3）互動發展型。該類型是指中央政府參與較少，以地方政府自主探索為主的一種府際科技合作類型。在這一模式下，中央政府通常較少施加任務壓力，主要依賴地方政府間的積極性，但該模式實現的前提是參與合作的各地方政府科技創新水平比較接近，且在科研資源、科研市場、科研知識方面具有獨特性和異質性特征，此時無需縱向嵌入也能實現府際科技合作。如安徽和上海聯合開展“長江三角洲地區新型能源技術研究與應用”項目、江蘇和上海共同推進“長江三角洲地區新能源與清潔能源技術研究”項目等，利用安徽和蘇北地區在傳統能源稟賦上的相對優勢以及上海在能源利用與轉化上的技術優勢開展互動互惠式府際科技合作。

（4）響應跟隨型。該類型是指中央政府施加的任務壓力較弱，同時地方政府也并無強烈合作意愿，通常發生在區域科技合作邊緣地區，如省際交界處、城市群城市帶外圍地區。這些地區科技發展水平參差不齊，同時受限于地理鄰近性要素，往往與區域中心城市相距較遠，很難享受中心城市科技創新溢出帶來的科技福利。在這一背景下，就會產生一種特定類型的科技合作，即搭便車式的府際科技合作，邊緣區地方政府出于自利性考量往往會選擇參與府際科技合作，但會消極期待減少自身投入并共享其它地區科技創新帶來的正外部性。如上海和江蘇合作開展“長江三角洲地區城市化與人口遷移研究”項目、“長江三角洲地區新型城鎮化與社會保障體系建設研究”項目等。上海基于自身科技創新產業發展優勢，對周邊省市科技人才和科技產業產生一定虹吸作用，一方面促進長三角區域人口遷移和城市化發展，另一方面造成區內科技人才不均衡、社會保障跨行政區支付困難等困境。長三角科技創新共同體開展各省市科技人才、城市建設、社會保障等領域的系統性合作，既能夠發揮龍頭城市的示范效應，也能夠在一定程度上為邊遠地區地方政府帶來科技合作紅利。

5 結論與展望

5.1 研究結論

本研究通過收集文本資料進行程序化編碼，闡釋府際科技合作從合作意愿生成到合作關系達成的全過程，圍繞縱橫雙向多層級政府主體，解析影響地方政府參與府際科技合作意愿的因素以及推動府際科技合作進程的相關要素，歸納出府際科技合作的4種生成模式，構建府際科技合作實現機制模型。研究發現，相較于其它領域府際合作，科技創新領域府際合作呈現出較強的時空復雜性和競合共存特征，同時在外部行動者、實現邏輯、影響因素等方面與其它領域府際合作具有明顯差異。首先，從府際科技合作關鍵行動者角度出發，中央層級縱向嵌入和地方層級橫向聯動具有正向變化關系的策略性互動構成合作意愿演化為合作關系的邏輯主軸。尤其是在科技創新這一強競爭、高附加值領域，來自中央政府的縱向權力嵌入對合作關系的生成起關鍵作用。這一結論有悖于傳統科技發展由地方主導的觀點，與央地互動關系決定科技發展主導權的理論觀點更為貼近；其次，在影響因素和動力機制方面，合作成本、收益預期、層級壓力、縱向嵌入、橫向聯動是影響府際科技合作關系生成的主要因素，正向驅動力和負向驅動力的“剪刀差”是影響府際科技合作驅動總成的前置條件，縱向中央嵌入和橫向地方聯動交互行為是推進府際科技創新合作的必要條件；最后，在合作關系生成模式上，科技領域府際合作不再是單一主體所主導的合作體系，既非完全由中央決定也非完全由地方自主，而是在央地互動中探索強弱交互關系并呈現出任務幫扶型、轉移合作型、互動發展型、響應跟隨型4種類型。與此同時，受制于資料收集時限性、調查研究可行性、資料處理規模性以及程序化扎根過程對概念歸納的主觀效應，使得本研究難免存在部分概念歸納不充分、模式總結不適配等不足，未來需進一步優化扎根程序、豐富文本數據、強化檢驗校對，以得出更科學、合理的研究結論。

5.2 研究啟示

根據上述研究結論，本研究得出如下啟示：首先，在新時代、新領域府際科技合作過程中，要重視中央層級政府所發揮的作用，尤其是縱向嵌入對橫向地方政府合作產生的影響；其次，在引導地方政府開展合作過程中，要明確描繪合作治理可能帶來的收益預期，以對沖合作成本對合作意愿產生的負向效應；最后，盡管部分現實案例表明中央權力縱向嵌入對地方政府開展合作存在積極作用，但不能忽視縱向權力介入限度問題，以避免降低地方政府參與科技合作的積極性，要系統考量縱向嵌入程度和橫向聯動程度，在縱橫互動中尋求發展平衡。

5.3 不足與展望

本文存在如下不足：第一，數據來源有待拓展。本研究數據樣本主要為長三角地區省級政策文本，作為典型的二手資料，存在一定程度的局限性，不能完全反映府際科技合作中各級政府文件背后的行為邏輯，未來應挖掘更多、更全面的一手數據以提升結論效度。第二，研究對象選擇需要更加多元化。政府作為府際科技合作的核心行動者，在跨區域科技合作中扮演著領導者和先行者的角色，但科技企業、高校、科研院所等主體也是跨區域科技合作的參與者。未來應將這些主體相關數據納入綜合分析框架，把握共同體內各參與主體合作意愿變動及自身情況的動態演化規律，推動府際科技合作水平持續提升。第三，對合作成本的關注度略顯不夠。基于成本—收益分析邏輯，以政府為核心的科技合作共同體對成本的偏好遠大于對利益的追求。因此，未來府際科技合作研究應充分考慮合作成本對多元主體參與科技合作共同體意愿的影響。

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（責任編輯：王敬敏）

Why Is Inter-Governmental Cooperation in Science and Technology Feasible？ An Analysis of the Yangtze River Delta Science and Technology Innovation Community Based on Grounded Theory

Zhang Yi1.2， Cao Rong1.2， Sun Zhe1.2

（1.School of Public Administration，Northwest University;2.Research Center for Livelihood Security and Social Governance， Northwest University， Xi′an 710127， China）

Abstract：A large number of cross-domain public affairs have emerged in the modernization process， and the relations between local governments are also constantly fluctuating between the pendulums of cooperation and competition. Competition and cooperation in the field of scientific and technological innovation have reached into a new stage for intergovernmental relations. The Yangtze River Delta region is the highland of China′s scientific and technological innovation and development， and the regional innovation community in the Yangtze River Delta is the new development of collaborative innovation. This paper analyzes the evolution of intergovernmental relations in the field of science and technology innovation with the Yangtze River Delta Science and Technology Innovation Community as the object. Combined with existing research results and real-field cooperation cases， it can be concluded that inter-governmental scientific and technological cooperation does not go beyond the scope of inter-organizational cooperation. The social activities between any organization or individual can logically be interpreted as a systematic judgment made by the actors based on the motivation of action， realistic choices， and the interference of external factors. In order to deepen inter-governmental research， this paper aims to answer the following questions： What are the practical choices of inter-governmental scientific and technological cooperation in the field of science and technology policy governance with Chinese characteristics？ What factors or external actors will affect the stability of intergovernmental scientific and technological cooperation？

In order to better explain the new problem of inter-governmental scientific and technological cooperation， the study applies procedural grounded theory as the main research method to build a simplified model of inter-governmental scientific and technological cooperation by coding 552 relevant textual information. Logically speaking， the cost of cooperation and hierarchical pressure jointly affect the willingness of local governments to participate in the cooperation of scientific and technological innovation communities. The participation of the central government in intergovernmental scientific and technological cooperation will bring certain political pressure to local governments， while the willingness of local governments to cooperate will affect whether they will take joint actions to promote scientific and technological cooperation. After extracting core categories and theoretical directions， four typical modes of intergovernmental scientific and technological cooperation are summarized： task assistance， transfer cooperation， interactive development， and response following. Task-assisted technology cooperation refers to a model where the central government imposes relatively strong task pressure and local governments have less initiative in participating in cooperative actions; transfer cooperation-oriented intergovernmental scientific and technological cooperation often arises in regions with obvious gradient differences in industrial structure， which conforms to the objective law of industrial structure transformation and upgrading; the interactive development model of intergovernmental scientific and technological cooperation refers to a type of intergovernmental scientific and technological cooperation where the central government is less involved and local governments mainly explore independently; the responsive intergovernmental technology model refers to a type of technology cooperation where the task pressure exerted by the central government is relatively weak， and local governments do not have a strong cooperation willingness. It usually occurs at the edge of regional technology cooperation.

It is found that， compared with inter-governmental cooperation in other fields， inter-governmental cooperation in the field of scientific and technological innovation exhibits strong characteristics of space-time complexity and competitive coexistence. Meanwhile， there are also obvious differences between inter-governmental cooperation in other fields in terms of external actors， realization logic， influencing factors， etc. The strategic interaction with a positive change relationship between the vertical embedding at the central level and the horizontal linkage at the local level constitutes the logical main axis of the cooperation willingness evolving into a cooperative relationship.Hence， more attention should be paid to the role of the central government in inter-governmental cooperation in the new era and new fields， especially the impact of vertical embedded development on horizontal inter-local governmental cooperation， and it is necessary to hedge the negative effect of the high cost of cooperation on the willingness to cooperate by describing clearly the possible income expectations brought by cooperative governance. The degree of vertical embedding and the degree of horizontal linkage should be systematically considered， and the development balance should be sought in vertical and horizontal interaction.

Key Words：Science and Technology Innovation Community; Local Government Cooperation; Grounded Theory