鄉村道路建設專項資金使用領域虛假訴訟檢察監督探索

摘 要：當事人通過虛假債權轉讓的方式提起民事訴訟，采取虛假陳述、虛報工程量和工程款等手段，取得法院生效調解書，據此向人民法院申請強制執行，致使國家道路硬化建設專項資金及集體財產遭受損失，構成虛假訴訟。檢察機關針對此類案件，通過深挖案件線索、一線調查等方式固定證據，以制發再審檢察建議督促法院再審改判，有力維護國家利益和社會公共利益，為鄉村振興提供法治保障。

關鍵詞：檢護民生 府檢聯動 虛假訴訟 鄉村振興

一、基本案情及辦理過程

2013年10月，鐘某與謝某合伙承建武平縣城廂鎮甲村至武平縣中山鎮乙村道路硬化工程，部分施工后，在鐘某、謝某和甲村法定代表人村主任徐某雙方均明知該工程未按施工合同完工及未竣工驗收的情況下，按合同工程總價148余萬元進行了結算并簽訂結算單，但甲村委未能及時支付全部的工程款。2017年1月，時任甲村黨支部書記的謝某將其與鐘某共同所有的工程債權虛假轉讓給鐘某一人所有，由鐘某向法院起訴甲村索要工程款及拖欠工程款的利息，得款兩人再分配。同月，鐘某提起民事訴訟，并向法院提供虛假的債權轉讓協議書及虛報了工程量和工程款的結算單，在庭審中作出“按約如期完工”的虛假陳述，而甲村法定代表人村主任徐某在明知上述證據及陳述均為虛假的情況下未提出異議和抗辯，導致法院作出錯誤的民事調解書，致使甲村委需多支付工程款及延期需支付的工程款利息共計100余萬元，申請執行后，甲村賬戶被法院凍結。至2023年3月，甲村陸續支付和被法院強制執行給謝某、鐘某工程款、利息及復利共計201余萬元，其中100.4萬元系上級交通部門下撥的道路硬化建設專項資金，53萬元系甲村光伏發電項目等集體資金，其余48余萬元系城廂鎮政府下撥給甲村部分工作經費及補助款。至此，甲村仍欠謝某、鐘某工程款及利息100余萬元。

2023年7月，因甲村賬戶被凍結，甲村公益事業等各項資金長期無法支出，福建省武平縣城廂鎮政府將該案線索移送福建省武平縣人民檢察院（以下簡稱“武平縣院”）審查。經調查核實，武平縣院認為，謝某與鐘某等人共謀，向法庭提供虛假的債權轉讓協議書及虛報了工程量和相應工程款的結算單，而甲村法定代表人徐某在明知上述證據及陳述均為虛假的情況下未提出異議和抗辯，導致法院作出的調解書確認的工程欠款本金、逾期利息及復利超出實際金額，致使國家道路硬化建設專項資金及集體財產損失100余萬元，損害國家利益、社會公共利益。2023年9月27日，武平縣院向福建省武平縣人民法院（以下簡稱“武平縣法院”）發出再審檢察建議。武平縣法院采納檢察建議，于2023年10月23日作出再審裁定。2024年2月20日，武平縣法院再審改判，撤銷該案調解書。武平縣院向法院發出執行監督檢察建議，建議終結該案的執行，法院采納檢察建議，終結該案的執行并解封甲村賬戶。謝某、徐某因該案違紀問題受到紀律處分。

二、案件辦理重點

民族要復興，鄉村必振興。鄉村振興是實現中國式現代化的關鍵一環，鄉村道路建設專項資金使用關乎鄉村發展和民生民利，檢察機關應當對該領域虛假訴訟線索引起重視，主動融入鄉村振興工作大局，依法履職，著力破解侵害村集體利益、影響農村穩定發展的問題。從本案的辦理過程來看，該類型案件辦理主要有以下三個要點：

（一）抽絲剝繭，深挖案件線索

自2015年起，人民法院對依法應當受理的民事訴訟案件，由原來的立案審查制改為了立案登記制，由此，法院受理民事訴訟案件條件不再需要詳細審查，虛假訴訟行為人于是就利用這個“法律漏洞”，以調解方式，利用調解制度充分遵循當事人的自愿處分原則、無需公開、結案時間短等優勢，獲取與判決書具有同等法律效力的調解書，以合法方式謀取不正當利益。虛假訴訟往往披著合法的外衣，因此，檢察機關在辦理案件時，要深入審查案件相關材料，發現其中疑點，從而發現掩蓋的違法犯罪行為。鐘某等人建設施工合同糾紛虛假訴訟監督案是武平縣城廂鎮政府向檢察機關移送的線索，檢察機關受理后，第一時間向法院調閱該案民事訴訟卷宗材料，發現謝某和甲村簽訂的工程合同協議書中，若甲村未及時付清工程款，逾期月利率高達3%，但甲村村委會卻并未提出異議。而在之后的道路工程硬化結算單中，逾期未付工程款按月利率1.5%計算。因謝某將債權轉讓給鐘某，鐘某向法院提起訴訟，并且在一天之內就調解結案，而甲村代表人未在調解過程對所欠工程款及逾期利率提出任何異議，這引起了檢察官的懷疑——調解環節很可能有問題，鐘某、謝某與甲村代表人徐某之間存在串通侵占甲村財產的嫌疑。為此，檢察官立刻向武平縣公安機關調取謝某、鐘某、以及徐某三人的戶籍及關聯信息，又向城廂鎮政府調取甲村鄉村道路建設有關資料，通過審查道路建設工程的勘測合同及檢測報告發現，鐘某與謝某承建的該條鄉村道路并未全部完工，邊溝、路肩等附屬設施也未按施工合同進行施工，而鐘某向法院提供的結算單卻是按已完工的工程總量進行結算，由此發現謝某和鐘某虛增工程量，虛假訴訟獲取調解書的線索。

（二）一線調查，收集客觀證據

新修改的《民事訴訟法》第115條是對虛假訴訟的核心規范，也是追究虛假訴訟行為人責任、給予受害人救濟的前提和基礎。因此，要確定是否虛假訴訟，首先就要查明當事人之間惡意串通或單方捏造民事案件基本事實，形成完整的證據鏈。在鐘某等人建設施工合同糾紛虛假訴訟監督案中，為查明鐘某虛增工程量以獲取調解書獲取不正當利益的違法事實，武平縣院充分運用調查核實權，開展調查工作：一是府檢聯動，在城廂鎮政府工作人員的協助下，詢問當事人及關鍵證人，證實甲村鄉村道路建設工程一開始是由謝某與鐘某合伙施工的，因工程完工后，謝某當選為甲村支部書記，遂謝某、鐘某假意將兩人工程債權轉讓給鐘某一人所有，實際上債權并沒有轉讓，是虛假的。后由鐘某向法院起訴甲村以追討所欠工程款及利息。按照有關規定，所有公路工程都要進行竣工驗收，由業主單位向交通局申報，交通局組織業主單位、施工單位、養護單位進行驗收。工程沒有竣工驗收是不好結算的，確實要結算的話要根據實際施工的工程量結算，由業主和施工方協商確認。因該鄉村道路建設工程未按照合同要求施工完畢，也未進行竣工驗收，所以，在鐘某要求甲村村委會支付工程款時，甲村村委會并沒有同意。鐘某于是多次以激烈方式要求甲村村委會付款，甲村村委會迫于壓力之下，同意按照鐘某的要求以合同工程總價結算付款。二是現場勘查施工道路。根據檢測報告顯示，該工程水泥路面厚度不達標；涵洞數量不達標，缺少涵洞13座，多計算工程款3.9萬元；邊溝長度不達標，差距1.784公里，多計算工程款17.84萬元；全程路面未做c20水泥砼護肩。總計26余萬元。

（三）依法履職，制發再審檢察建議

根據《民事訴訟法》第219條、《民事訴訟監督規則》第75條規定，只有在發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，檢察機關才能向法院提出抗訴或再審檢察建議。因此，檢察機關在辦理以調解書形式獲取不正當利益的虛假訴訟案件時，必須要查明虛假訴訟侵害的法益為國家利益或社會公共利益。在鐘某等人建設施工合同糾紛虛假訴訟監督案中，通過詢問縣交通局等證人，武平縣院查明甲村至乙村的公路屬于鄉道，有列入農村公路數據庫，案涉工程屬于村村通工程，省市縣交通部門都有專項補助資金，補助資金是財政專項資金，都是專款專用，不能挪作他用的。因此，在甲村支付給鐘某與謝某的工程款中，有很大一部分是上級補助資金。為查明所支付工程款具體金額及所用以支付工程款的款項來源，武平縣院與城廂鎮政府加強內外協作，通過深入審查城廂鎮政府移交的賬冊材料，核實甲村村委會賬務收支情況，查明自2013年11月至2023年3月，甲村支付給謝某或鐘某工程款及利息共計201余萬元，其中100.4萬元系上級交通部門下撥的道路硬化建設專項資金，53萬元系甲村光伏發電項目等投資收益，其余48余萬元系城廂鎮下撥村級組織工作經費及補助款。專項資金是指國家有關部門或上級部門下撥給行政事業單位，具有專門制定用途或特殊用途的資金，主要用于支持特定領域的發展和建設，解決某些領域的重大問題，提高社會經濟發展水平、社會公共服務水平和改善民生福祉。鐘某與謝某通過虛增工程量，虛假訴訟，侵占道路建設專項資金，侵害國家利益、村集體利益，根據《民事訴訟法》第115條、第219條規定，屬于虛假訴訟違法行為，檢察機關有權提出再審檢察建議。

三、案件辦理難點

（一） 線索發現難

民事虛假訴訟往往是由多元主體參與其中，隱蔽性較強，因此，除了當事人、案外人控告舉報線索，檢察機關難以自行發現民事虛假訴訟線索。另外，虛假訴訟往往披著合法的民事訴訟外衣，雙方當事人相互勾結，提前偽造證據或串供，民事訴訟過程中難以識別，一些案件甚至到執行階段才因利益受損方舉報控告而暴露。

（二）調查取證難

虛假訴訟案件往往發生在關系特殊的當事人之間，雙方當事人在提起訴訟前就已串通，當檢察機關介入調查的時候，他們通常會采取訂立“攻守同盟”“統一口徑”等方式對抗調查。除此之外，檢察機關在民事檢察監督中調查取證沒有法律強制力，如果當事人或案外人拒不配合，檢察機關缺乏應對措施，導致檢察機關難以發現線索、獲取C4LSQapj+vzPe/5hPJgOBH2MqruSHhr2zMPpvfg8ceA=證據。尤其對于基層檢察院而言，檢察隊伍配置良莠不齊，民事檢察部門辦案力量薄弱，也是影響民事虛假訴訟檢察監督工作質量和效率的一個重要因素。

（三）新領域專業性強

建設工程合同糾紛領域和其他民事糾紛相比，顯著特點就是法律關系復雜、行業術語多、專業性強。而鄉村公路建設工程從項目申報、審批，到設計、施工、結算，流程繁瑣復雜，又涉及到道路專項資金的使用，其復雜性與專業性交織，更是給檢察機關調查核實增加了難度。偽造證據虛增工程量、工程款是建設工程領域虛假訴訟常見的表現形式，而鄉村道路專項資金具有專門用途、政策性強的特點，其使用嚴格按照政府會計準則等相關要求進行審批、核算，一個項目的資金往往涉及到財政、農業、交通等多個部門，項目資金明細賬專業性強，很難通過審查案卷、詢問當事人等方式發現、識別。

四、鄉村道路建設專項資金使用領域虛假訴訟檢察監督路徑探索

鄉村道路建設專項資金使用對鄉村振興發展、基層民生民利保障具有重要意義，為貫徹落實最高檢關于開展“檢護民生”專項行動部署要求，持續做實人民群眾可感受、能體驗、得實惠的檢察為民，為民生加強司法保障，進一步推進鄉村振興建設與發展，筆者認為可以通過加強以下三個方面，以更好地發揮檢察監督職能，破解虛假訴訟案件難點：

（一）樹立雙贏多贏共贏理念，暢通線索發現渠道

虛假訴訟具有隱秘性強的特點，因此，檢察機關只利用傳統的工作模式，難以發現虛假訴訟線索。檢察機關辦理鄉村道路建設專項資金使用領域虛假訴訟監督案件，應當增強線索收集的意識和能力，主動深入鄉村，加強與村組織的溝通聯系、與村民的交流，拓展案源渠道。與此同時，專項資金的使用具有公開、透明的特點，檢察機關可以依托大數據平臺，排查虛假訴訟線索，提升發現線索的能力。

溝通協作機制缺乏也是檢察機關難以獲得虛假訴訟線索的因素之一，檢察機關應當建立健全內外溝通協作機制。在內部，完善檢察機關各部門之間資源共享、線索移交、協助調查等工作機制，刑事檢察部門在辦理掃黑除惡、合同詐騙等相關刑事案件時要提高發現虛假訴訟線索的警覺性，及時將案件線索移送民事檢察部門。在外部，加強和法院、公安機關、監察機關等部門的聯系溝通，形成高效的信息共享、聯網查詢、線索移送、案件協辦等協作配合機制。利用虛假訴訟方式獲取民事調解書是虛假訴訟常見的手段之一，檢察機關可以加強與法院對以調解結案、庭審過程簡單或無實質性對抗、結案迅速的債務糾紛案件情況的交流溝通，建立定期案件線索移送機制。民事虛假訴訟行為往往涉及刑事犯罪，因此，檢察機關也要加強對公安機關和監察機關對于瀆職、受賄、偽造證據、合同詐騙等案件虛假訴訟線索的移送，織密線索發現網絡。

（二）提高調查取證能力，夯實高質效辦案基礎

調查核實權的剛性提升對民事虛假訴訟檢察監督至關重要，應當賦予一定的強制性，可以參照刑事偵查措施，在必要的情況下，經院領導審批后，采取一定的強制性措施，對于拒絕或者妨礙檢察機關調查核實的行為，給予相應的處罰，如建立失信制裁機制，對拒不配合檢察機關調查工作的單位或個人納入“失信人”名單，或納入個人征信系統，對其出行、消費等方面進行限制，以達到一定的警示作用。證據的調查與收集是民事虛假訴訟檢察監督辦案過程中的重點，也是難點，相較于公安機關的偵查權，檢察機關的調查核實權具有一定的局限性，檢察機關可以與公安機關建立聯合調查核實機制，在必要的情況下，借助公安機關偵查權，實現證據突破。

人才是第一資源。民事檢察部門隊伍建設和人員配備是影響虛假訴訟案件辦理的另一大重要因素。檢察機關應當著力破解基層檢察院人員配置“跟不上”難題，優化民事檢察部門人員結構，加強檢察人員業務培訓，如邀請國家級、省級人才庫里的優秀檢察人才進行工作指導、開展培訓講座，各業務部門定期召開交流會、總結交流辦案經驗等。加強年輕干部的培養，促進年輕檢察人員更多參與辦案實戰實訓鍛煉，不斷提升業務水平。落實好檢察官逐級遴選制度，讓基層人才用得好。

（三）加強專業人才儲備，促進檢察監督提質增效

行業性、專業性領域的虛假訴訟案件與一般的虛假訴訟有很多不同，涉及主體多、涉及術語晦澀專業，對檢察監督提出了很大的挑戰。為推動如鄉村道路建設工程專項資金使用領域等專業性、行業性領域虛假訴訟案件辦理，檢察機關可以建立府檢聯動機制，與財政、交通、農業等行政機關常態化協作，依托特邀檢察官助理制度，聘請審計專家、行政機關專業人員等擔任特邀檢察官助理，規范特邀檢察官助理的選聘、培訓、崗位職責和研討學習等管理工作，提高政策業務水平和工作責任感，發揮特邀檢察官助理制度優勢。聯合行業協會，積極構建囊括不同領域行業性、專業性人才的專家庫，在具體案件辦理過程中，從專家庫中挑選符合專業要求的專家協助辦案。