涉烈士子女定期生活補(bǔ)助給付案件檢察監(jiān)督

摘 要：向烈士子女給付定期生活補(bǔ)助是落實我國撫恤優(yōu)待制度的重要體現(xiàn)。因給付義務(wù)的法定性，給付起始時間應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)政策規(guī)定的時間確定，行政機(jī)關(guān)履職不到位的，應(yīng)由其承擔(dān)舉證責(zé)任及不利后果，依法補(bǔ)發(fā)補(bǔ)助金。檢察機(jī)關(guān)一體聯(lián)動，開展專項監(jiān)督，借助數(shù)字模型排查漏發(fā)人員，通過制發(fā)檢察建議糾正政策宣傳不到位、調(diào)查摸底不全面等問題，建立涉退役軍人、軍屬、烈士遺屬等撫恤金發(fā)放工作行政執(zhí)法與行政檢察銜接機(jī)制，跟蹤督促落實，保障烈士遺屬合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政給付 法定義務(wù) 起始時間 舉證責(zé)任

一、基本案情及辦案過程

趙某甲在解放戰(zhàn)爭中犧牲，被評為烈士。根據(jù)2012年1月民政部、財政部《關(guān)于給部分烈士子女發(fā)放定期生活補(bǔ)助的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定，其子趙某乙（1946年生，農(nóng)民）可自2011年7月1日起享受烈士子女定期生活補(bǔ)助金（以下簡稱“補(bǔ)助金”）。趙某乙于2018年12月得知該政策后提出補(bǔ)助金發(fā)放申請，并于2019年6月27日獲批，7月開始收到補(bǔ)助金。2021年初，趙某乙向某旗退役軍人事務(wù)局［1］申請補(bǔ)發(fā)自政策規(guī)定的2011年7月1日至2019年6月30日收到補(bǔ)助款項之前的補(bǔ)助金。某旗退役軍人事務(wù)局以審批后次月發(fā)放并無不當(dāng)為由，作出不予補(bǔ)發(fā)的答復(fù)。趙某乙不服，向某旗人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該答復(fù)意見，并予以補(bǔ)發(fā)。一審法院認(rèn)為趙某乙提供的證據(jù)不能證明其在政策下發(fā)后，向有關(guān)部門進(jìn)行過個人申報，亦無法證明行政機(jī)關(guān)存在不作為的行為，遂判決駁回趙某乙的訴訟請求。趙某乙向某市中級人民法院申請再審被駁回后，向某旗人民檢察院申請監(jiān)督。［2］

檢察機(jī)關(guān)審查后，確認(rèn)趙某乙符合發(fā)放條件；認(rèn)為旗退役軍人事務(wù)局未能提供“漏報補(bǔ)報人員在文件實施后、個人申報前不能享受補(bǔ)助金”的法律和政策依據(jù)，亦未能提供證據(jù)證明其與相關(guān)部門依據(jù)《通知》要求對符合發(fā)放定期生活補(bǔ)助條件的烈士子女信息進(jìn)行過調(diào)查登記、政策宣傳等工作，屬于行政機(jī)關(guān)履職不到位；原審判決認(rèn)定該局答復(fù)意見符合法律規(guī)定的主要證據(jù)不足，錯誤將舉證責(zé)任分配給趙某乙，適用法律錯誤。據(jù)此，向某旗人民法院提出再審檢察建議。某旗人民法院采納再審檢察建議，作出再審判決，撤銷原審判決及旗退役軍人事務(wù)局的答復(fù)意見。判決生效后，趙某乙定期生活補(bǔ)助得以補(bǔ)發(fā)。

二、本案爭議焦點分析

本案爭議焦點主要有三點：第一，因當(dāng)事人遲延提出補(bǔ)助金發(fā)放申請，導(dǎo)致資格認(rèn)定、審批延遲，由誰承擔(dān)不利后果；第二，如果補(bǔ)發(fā)補(bǔ)助金，起始時間從何時開始起算；第三，庭審舉證責(zé)任如何分配。

（一）因當(dāng)事人遲延提出申請導(dǎo)致認(rèn)定審批延遲，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)予以補(bǔ)發(fā)

補(bǔ)助金申請一般由烈士子女向行政機(jī)關(guān)提出，經(jīng)審核符合發(fā)放條件［3］后予以發(fā)放。很多行政相對人年滿60周歲，文化水平低，地處農(nóng)村消息閉塞，獲悉政策的時間嚴(yán)重滯后。本案中趙某乙在《通知》規(guī)定的施行時間2011年7月1日已滿足條件，但其知悉政策的時間比之遲延6年。因獲悉政策晚，遲延提出申請導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)時間延遲，補(bǔ)助金遲發(fā)的不利后果由誰承擔(dān)，存在爭議：一種觀點認(rèn)為，應(yīng)由行政相對人承擔(dān)，因此不予補(bǔ)發(fā)因遲延申請而損失的補(bǔ)助金；第二種觀點認(rèn)為應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，因此應(yīng)予補(bǔ)發(fā)。

某旗檢察機(jī)關(guān)持第二種觀點，認(rèn)為根據(jù)民政部辦公廳、財政部辦公廳2012年1月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于落實給部分烈士子女發(fā)放定期生活補(bǔ)助政策的實施意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好政策宣傳及調(diào)查摸底，避免錯漏。即當(dāng)時負(fù)有此項職責(zé)的民政部門應(yīng)自2012年將所有符合條件的烈士子女登記在冊，并予以發(fā)放補(bǔ)助金。雖然該職能2019年1月轉(zhuǎn)隸至退役軍人事務(wù)局，但不能因此限縮行政給付義務(wù)的起始時間及數(shù)額，不當(dāng)減損行政相對人權(quán)益，故仍應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不利后果，應(yīng)補(bǔ)發(fā)補(bǔ)助金。

（二）補(bǔ)發(fā)的起始時間應(yīng)按《通知》規(guī)定的2011年7月1日開始起算

行政機(jī)關(guān)應(yīng)從何時開始向行政相對人補(bǔ)發(fā)補(bǔ)助金，存在爭議：一種觀點認(rèn)為，自不同行政相對人申請獲批后的次月開始發(fā)放，與軍人傷殘撫恤金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)一致，并無不妥；另一種觀點認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《通知》規(guī)定，自2011年7月1日起予以發(fā)放。

某旗檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為給付起始時間應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)《通知》的規(guī)定確定，不因行政相對人是否知悉、提出申請時間不同而有所區(qū)別。《憲法》《國防法》《烈士褒揚(yáng)條例》《通知》及《意見》等明確規(guī)定給予烈士子女定期生活補(bǔ)助是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)依法行政，檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督，審判機(jī)關(guān)依法裁判。不同法定給付義務(wù)的法律依據(jù)各有不同，不應(yīng)將該法定給付義務(wù)與其他法定給付或者約定給付義務(wù)類比。按照政策規(guī)定的時間發(fā)放，符合該類行政給付的法定性，因此檢察機(jī)關(guān)支持本案趙某乙的補(bǔ)發(fā)申請。

（三）舉證責(zé)任及其后果應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)

本案趙某乙被遺漏，而某旗退役軍人事務(wù)局在無法提供摸底排查工作等證據(jù)，證實不存在遺漏的情況下，由誰承擔(dān)舉證責(zé)任及其后果，存在爭議：第一種觀點認(rèn)為應(yīng)由趙某乙本人提供證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)履職不到位。理由為：《意見》為2012年民政部門及財政部門發(fā)布，那么民政部門應(yīng)履行政策宣傳、調(diào)查摸底職能，做到不錯不漏。退役軍人事務(wù)局于2019年開始履行退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)，因此對2018年以前的行政行為不承擔(dān)舉證責(zé)任。故應(yīng)由趙某乙承擔(dān)民政部門2018年以前是否依法履行職責(zé)的舉證責(zé)任。

第二種觀點認(rèn)為應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任及其后果。某旗檢察機(jī)關(guān)認(rèn)同第二種觀點。根據(jù)《行政訴訟法》第34條第1款及第37條的規(guī)定，被告是舉證責(zé)任的承擔(dān)主體，原告只是輔助法庭提供證據(jù)。退役軍人事務(wù)局承擔(dān)退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)后，有權(quán)查閱民政部門履職檔案，有舉證能力。行政相對人可以對掌握的行政機(jī)關(guān)履職情況向法庭提供證據(jù)，但不因此免除行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，即應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任及其后果。某旗退役軍人事務(wù)局不能提供2012年以后民政部門及2019年以后退役軍人事務(wù)局開展統(tǒng)一調(diào)查摸底工作的證據(jù)；不能提供漏報補(bǔ)報人員在文件實施后、個人申報前不能享受生活補(bǔ)助的法律政策依據(jù)；不能證實趙某乙不應(yīng)享受2011年7月1日至2019年6月30日期間的補(bǔ)助金。一審判決將舉證責(zé)任分配給原告趙某乙一方，舉證責(zé)任分配錯誤，屬于適用法律錯誤。

三、監(jiān)督烈士子女定期生活補(bǔ)助行政給付案的實踐啟示

檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督此類案件時，可以通過下級辦案與上級監(jiān)督一體聯(lián)動、開展專項監(jiān)督、借助數(shù)字模型、制發(fā)檢察建議、跟蹤督促落實等方式，保障烈士遺屬合法權(quán)益。

（一）下級辦案與上級監(jiān)督一體聯(lián)動，開展專項監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)在辦理涉烈士子女定期生活補(bǔ)助金案件時，應(yīng)以個案為基礎(chǔ)，通過訴訟內(nèi)的審判監(jiān)督實現(xiàn)個案正義，同時延展到訴訟外行政違法行為監(jiān)督實現(xiàn)普遍正義，實行下級辦案與上級監(jiān)督一體聯(lián)動，開展專項監(jiān)督，讓辦案效果最大化。辦案與監(jiān)督一體化應(yīng)注意：個案辦理時，發(fā)現(xiàn)裁判錯誤可直接向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出再審檢察建議或抗訴，予以監(jiān)督糾正；類案監(jiān)督時，以事后監(jiān)督為原則，即檢察機(jī)關(guān)不得代替具體行政相對人向行政機(jī)關(guān)申請補(bǔ)發(fā)補(bǔ)助金，亦不得直接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)向具體行政相對人給付補(bǔ)助金，可以從下級個案辦理中發(fā)現(xiàn)線索，由上級開展專項監(jiān)督。

某市檢察機(jī)關(guān)在指導(dǎo)某旗檢察機(jī)關(guān)辦理該案后，了解到遺漏補(bǔ)助金領(lǐng)取人、發(fā)放起止時間計算錯誤等導(dǎo)致行政相對人利益受損的行政不作為及行政違法行為，在全市12個旗縣區(qū)具有一定普遍性，因此在全市范圍內(nèi)部署開展專項監(jiān)督活動，就類案問題建議行政機(jī)關(guān)履行行政給付職責(zé)，在更大范圍內(nèi)監(jiān)督解決類似問題。

（二）借助數(shù)字模型精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，制發(fā)檢察建議

為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件時，可借助大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行落實補(bǔ)助金發(fā)放政策是否宣傳到位；是否做好調(diào)查摸底工作；是否存在未依法及時履行給付義務(wù)，致使行政相對人合法權(quán)益受到侵害等普遍性問題，進(jìn)而制發(fā)檢察建議，實現(xiàn)個案辦理向類案監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

某市檢察機(jī)關(guān)建立了“督促行政機(jī)關(guān)給付烈士子女定期生活補(bǔ)助大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型”，向行政機(jī)關(guān)獲取烈士子女信息名單、補(bǔ)助金發(fā)放情況，向?qū)徟袡C(jī)關(guān)獲取行政受案數(shù)、裁判情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。通過大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，篩查出全市353名烈士子女需補(bǔ)發(fā)補(bǔ)助金，人均補(bǔ)發(fā)金額1.2萬元。為此，某市檢察機(jī)關(guān)向市退役軍人事務(wù)局制發(fā)檢察建議，建議其準(zhǔn)確把握發(fā)放烈士子女定期生活補(bǔ)助的政策規(guī)定，切實維護(hù)烈士子女合法權(quán)益。

（三）跟蹤督促、銜接到位，促進(jìn)補(bǔ)助政策落實

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)宣傳、核查、給付、銜接到位，促進(jìn)補(bǔ)助金政策嚴(yán)格落實。如某旗檢察機(jī)關(guān)一是督促行政機(jī)關(guān)加大政策宣傳力度，督促行政機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政策、實地發(fā)放宣傳單，在各級退役軍人服務(wù)中心（站）設(shè)立咨詢臺，推動政策普及。二是督促行政機(jī)關(guān)依法核查到位，督促行政機(jī)關(guān)建設(shè)好信息庫，常態(tài)化開展烈士遺屬信息統(tǒng)計，定期跟蹤回訪，掌握調(diào)查摸底情況。三是督促行政機(jī)關(guān)給付到位，與行政機(jī)關(guān)召開聯(lián)席會，就補(bǔ)助金政策規(guī)定、發(fā)放起始時間等法律適用問題深度溝通交流，共同面對困難，解決機(jī)制不暢問題。四是與行政機(jī)關(guān)建立撫恤金發(fā)放檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接機(jī)制，加強(qiáng)日常協(xié)作配合、信息交流共享、辦案環(huán)節(jié)聯(lián)動、提供兜底保障等。為彌合烈士的特別犧牲，落實《通知》第2條“地方政府還可通過增發(fā)補(bǔ)助金或采取其他方式予以補(bǔ)助”規(guī)定，而給予烈士子女特別補(bǔ)償，建立司法救助資金與行政機(jī)關(guān)“解三難”資金［4］銜接機(jī)制，為年滿60周歲的烈士子女提供兜底生活保障。