完善我國(guó)行刑反向銜接路徑思考

摘 要：目前我國(guó)已初步建立行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接機(jī)制，但在行刑反向銜接環(huán)節(jié)仍然存在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)渠道不順暢、外部銜接機(jī)制不完善以及檢察意見剛性不足等問題。為破解制約行刑反向銜接工作深入開展的難題，建議進(jìn)一步明晰檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制，完善與行政機(jī)關(guān)的外部銜接機(jī)制，一體推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督，有效服務(wù)法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接 行政違法行為監(jiān)督 檢察意見

行刑反向銜接是完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度的重要一環(huán)。應(yīng)勇檢察長(zhǎng)在大檢察官研討班上強(qiáng)調(diào)，要規(guī)范辦理反向銜接案件，堅(jiān)持實(shí)事求是、依法監(jiān)督，嚴(yán)格把握“可處罰性”原則。［1］司法實(shí)踐中，隨著我國(guó)輕微犯罪在犯罪結(jié)構(gòu)比例中的持續(xù)上升，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的案件數(shù)量也在逐年增長(zhǎng)。相較于正向銜接，行刑反向銜接的相關(guān)制度建設(shè)略顯滯后。檢察機(jī)關(guān)作為行刑反向銜接的“主力軍”，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)調(diào)查研究，建立健全相關(guān)制度機(jī)制，以高質(zhì)量的檢察履職促進(jìn)法治政府建設(shè)。

一、行刑反向銜接的實(shí)踐探索

［案例一］被不起訴人汪某于2022年9月向鐘某借款3000元。同年9月26日，汪某將顯示延遲轉(zhuǎn)賬1萬元的銀行卡轉(zhuǎn)賬截圖發(fā)送給鐘某，謊稱其已轉(zhuǎn)賬還款，并要求0a07d0348023d1409fe2afb313dad55a鐘某返還多轉(zhuǎn)的7000元。鐘某向汪某支付寶轉(zhuǎn)賬后，發(fā)現(xiàn)還款一直未到賬便詢問汪某，汪某以各種理由推脫，并刪除鐘某微信。2023年5月10日，公安機(jī)關(guān)以汪某涉嫌詐騙罪移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，汪某犯罪情節(jié)輕微，有坦白、自愿認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)，為初犯且全部退賠，依照《刑法》規(guī)定可以免除刑罰處罰，于2023年7月25日對(duì)汪某作出相對(duì)不起訴決定。刑事檢察部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)被不起訴人汪某予以行政處罰，移送行政檢察部門審查辦理。行政檢察部門審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)汪某詐騙的違法行為給予行政處罰，遂于2023年8月8日向公安機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見。公安機(jī)關(guān)收到檢察意見后既未立案，也未按期回復(fù)，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促后仍未作出處理。檢察機(jī)關(guān)遂向其制發(fā)檢察建議。最終，公安機(jī)關(guān)于2023年12月11日對(duì)汪某作出行政處罰決定。［2］

［案例二］被不起訴人胡某、吳某某于2022年9月15日22時(shí)至16日5時(shí)許共謀盜竊他人財(cái)物。公安機(jī)關(guān)于2023年6月30日以兩人涉嫌盜竊罪向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)定兩人犯罪情節(jié)輕微，到案后如實(shí)供述全部犯罪事實(shí)，具有坦白情節(jié)，且自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，積極賠償被害人經(jīng)濟(jì)損失并取得諒解，依照《刑法》規(guī)定不需要判處刑罰，對(duì)兩人作出相對(duì)不起訴決定。檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門作出不起訴決定后，將案件移送行政檢察部門進(jìn)行審查。行政檢察部門經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依法給予胡某、吳某某行政處罰，遂于2023年7月6日向公安機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見。公安機(jī)關(guān)在收到檢察意見后既未在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)，也未對(duì)兩人作出行政處罰。縣人民檢察院梳理發(fā)現(xiàn)楊某某、梁某某案件也存在類似問題。2024年1月16日，檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，并根據(jù)與司法行政機(jī)關(guān)建立的行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，將檢察建議抄送縣依法治縣辦和縣司法局。同年2月2日，依法治縣辦向公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督辦函。最終，公安機(jī)關(guān)對(duì)胡某、吳某某作出行政處罰決定。某縣人民檢察院以辦理此案為契機(jī)，篩查出行政機(jī)關(guān)未回復(fù)檢察意見也未作行政處罰的案件，均監(jiān)督糾正。同時(shí)，與縣公安局等部門召開座談會(huì)，簽訂協(xié)作機(jī)制，細(xì)化銜接程序。［3］

［案例三］被不起訴人胡某某于2023年7月介紹楊某提供銀行卡用于轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪資金，并承諾給予楊某一定的報(bào)酬。2023年7月28日，胡某某從楊某名下銀行卡中提取網(wǎng)絡(luò)詐騙款18800元，楊某從中非法獲利300元。2024年3月11日，公安機(jī)關(guān)以楊某、胡某某涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，兩人犯罪情節(jié)輕微，具有自首、認(rèn)罪認(rèn)罰等從輕、從寬處罰情節(jié)，于2024年3月22日作出相對(duì)不起訴決定。檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門作出不起訴決定后，將案件移送行政檢察部門進(jìn)行審查。行政檢察部門審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依法給予兩人行政處罰，于2024年3月26日向公安機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見。公安機(jī)關(guān)全部采納檢察機(jī)關(guān)的意見，對(duì)兩人進(jìn)行行政處罰。［4］

上述刑事案件具有犯罪情節(jié)輕微，社會(huì)危害性小，違法后果修復(fù)可能性大等特征，對(duì)其中的犯罪嫌疑人免于追究刑事責(zé)任，作不起訴處理，符合相關(guān)法律規(guī)定。但如果檢察機(jī)關(guān)不起訴后，曾經(jīng)的犯罪嫌疑人“不刑不罰”、一放了之，則無法實(shí)現(xiàn)法理情的有機(jī)統(tǒng)一。因此，有必要通過行刑反向銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“免刑不免罰”。實(shí)踐中，行刑反向銜接案件的處理流程大致可分為：刑事檢察部門決定不起訴——移送行政檢察部門審查——行政檢察部門制發(fā)檢察意見——行政機(jī)關(guān)作出行政處罰；或者刑事檢察部門決定不起訴——移送行政檢察部門審查——行政檢察部門終結(jié)審查。在上述的辦案流程中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察意見落實(shí)情況的跟蹤問效至關(guān)重要，即檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察意見不按期回復(fù)、落實(shí)檢察意見不到位、應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰而怠于處罰或不處罰等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制發(fā)檢察建議督促其整改。如在上述案例一、案例二中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)均存在落實(shí)檢察意見不到位的情形。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)、積極履職，最終督促行政機(jī)關(guān)依法作出行政處罰決定，實(shí)現(xiàn)了刑事處罰與行政處罰的有效銜接。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還可以個(gè)案辦理為契機(jī)，探索“個(gè)案辦理——類案監(jiān)督——社會(huì)治理”。例如案例二中，檢察機(jī)關(guān)在后續(xù)篩查出行政機(jī)關(guān)收到檢察意見后超期未予回復(fù)也未作出行政處罰案件線索，通過類案監(jiān)督予以糾正。針對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中存在的普遍性或傾向性的問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門開展座談交流，聯(lián)合簽訂行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)作機(jī)制，為行刑反向銜接落地落實(shí)提供制度支撐，有效促進(jìn)社會(huì)治理。

二、行刑反向銜接存在的現(xiàn)實(shí)困境

行刑反向銜接既保障了寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的落實(shí)，有助于貫徹刑法謙抑性原則，又完善了“兩法銜接”配套機(jī)制，避免“不刑不罰”，是檢察機(jī)關(guān)助推依法行政、社會(huì)治理的直接抓手。但由于行政檢察部門牽頭負(fù)責(zé)行刑反向銜接工作時(shí)間尚短，該項(xiàng)工作在實(shí)踐中還存在以下問題。

（一）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏流轉(zhuǎn)機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，刑事檢察部門在作出不起訴決定后的3日內(nèi)，需要將案件材料移送至行政檢察部門。然而在實(shí)際操作過程中，從刑事檢察部門作出不起訴決定并移送至行政檢察部門，再到行政檢察部門向相關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見，以及行政機(jī)關(guān)在收到檢察意見后進(jìn)行調(diào)查并作出行政處罰決定，整個(gè)過程耗費(fèi)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。

另外，如果違法行為人的經(jīng)常居住地不在違法犯罪行為地，那么在行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出處罰決定時(shí)，該行為人可能已經(jīng)離開原地，遠(yuǎn)在其他城市甚至省份。這就使得行政機(jī)關(guān)面臨一個(gè)兩難的選擇：其一，在犯罪地作出處罰，這將導(dǎo)致高昂成本及后續(xù)在執(zhí)行上的困難；其二，將案件移交給有管轄權(quán)的外地行政機(jī)關(guān)，這將使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作變得更加復(fù)雜。

（二）檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)外部協(xié)作渠道不暢

本文以公安機(jī)關(guān)為切入口分析行刑反向銜接外部協(xié)作中的現(xiàn)實(shí)難題。司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)在收到檢察意見后，雖然能夠?qū)Υ蟛糠直徊黄鹪V人依法予以行政處罰，但也存在立案不及時(shí)、處罰不積極、回復(fù)不按期的情形。造成這種情形的原因可能是因?yàn)椋阂环矫妫瑱z察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)被不起訴人予以處罰的依據(jù)往往是刑事案件中的證據(jù)，與行政處罰或治安管理處罰領(lǐng)域中證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、要求存在一定出入，這在一定程度上導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)有時(shí)因?yàn)椤澳貌粶?zhǔn)”而不愿啟動(dòng)處罰程序；另一方面，公安機(jī)關(guān)對(duì)“可處罰性”原則的理解把握與檢察機(jī)關(guān)存在差異，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)存在“靜觀其變”“不催不動(dòng)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。此外，針對(duì)已被刑事拘留的被不起訴人，公安機(jī)關(guān)對(duì)其是否應(yīng)當(dāng)處以行政拘留多持否定態(tài)度。檢察機(jī)關(guān)往往需要與公安機(jī)關(guān)就處罰問題進(jìn)行反復(fù)溝通，導(dǎo)致出現(xiàn)行政處罰及回復(fù)的日期超過規(guī)定2個(gè)月期限的情形。

（三）跟蹤督促力度不強(qiáng)

司法實(shí)踐中，部分檢察人員在辦理行刑反向銜接案件過程中，對(duì)檢察意見存在“一發(fā)了之”的錯(cuò)誤做法，往往只要求行政機(jī)關(guān)在接到檢察意見書之日起2個(gè)月內(nèi)以書面形式向檢察機(jī)關(guān)反饋處理結(jié)果。既不注重對(duì)檢察意見實(shí)際落實(shí)情況全程跟蹤，也未及時(shí)通過制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)糾正不回復(fù)、不予采納、不處罰等情況，導(dǎo)致部分檢察意見被束之高閣。這種情況的出現(xiàn)既沒有發(fā)揮出檢察意見在避免“不刑不罰”中的作用，也對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威產(chǎn)生了負(fù)面影響。

如案例二，檢察機(jī)關(guān)在辦理該案過程中，還發(fā)現(xiàn)楊某某涉嫌盜竊罪行刑反向銜接案、梁某某涉嫌危險(xiǎn)駕駛罪行刑反向銜接案也存在公安機(jī)關(guān)既不立案處罰，也未按期回復(fù)的情形。這也表明，檢察機(jī)關(guān)在就楊某某涉嫌盜竊罪行刑反向銜接案、梁某某涉嫌危險(xiǎn)駕駛罪行刑反向銜接案向公安機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見后，未建立案件臺(tái)賬并動(dòng)態(tài)跟進(jìn)檢察意見落實(shí)情況，也未在期限屆滿前及時(shí)督促提醒。

三、完善行刑反向銜接的思考與建議

行刑反向銜接制度的建立既有助于實(shí)現(xiàn)輕罪治理現(xiàn)代化，維護(hù)社會(huì)公平正義，還能在一定程度上推動(dòng)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、促進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。為更好地推進(jìn)行刑反向銜接工作，需要采取以下措施：

（一）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作力度

行刑反向銜接工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是評(píng)估對(duì)被不起訴人施加行政處罰的可能性。如此，就需要在刑事檢察部門與行政檢察部門之間建立銜接配合機(jī)制。在2.0辦案系統(tǒng)已經(jīng)增設(shè)行刑反向銜接模塊的情況下，應(yīng)當(dāng)支持、鼓勵(lì)各地檢察機(jī)關(guān)就不起訴案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、材料范圍、責(zé)任追究等積極探索，并形成機(jī)制成果。同時(shí)，各地檢察機(jī)關(guān)為確保檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)的順暢，可以設(shè)立行刑銜接工作辦公室，由刑事檢察部門、行政檢察部門、案件管理部門等工作人員組成，通過定期會(huì)商研判、信息交互等，統(tǒng)籌好行刑反向銜接工作。

（二）暢通檢察機(jī)關(guān)外部協(xié)作渠道

一方面，要建立行刑反向銜接協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、稅務(wù)部門等主要行政執(zhí)法單位的溝通協(xié)調(diào)，既要明確檢察機(jī)關(guān)檢察意見移送程序、行政機(jī)關(guān)檢察意見接收程序，又要建立聯(lián)席會(huì)議、常態(tài)聯(lián)絡(luò)、信息共享等機(jī)制，消除行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察意見的抵觸觀念，確保檢察意見能夠落到實(shí)處。另一方面，要建立行刑反向銜接保障機(jī)制。爭(zhēng)取司法行政機(jī)關(guān)支持，將行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察意見情況納入法治政府建設(shè)考評(píng)體系，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察意見的重視程度，積極配合檢察機(jī)關(guān)開展行刑反向銜接工作。必要時(shí)，可以依托“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在落實(shí)檢察意見中的普遍性、傾向性問題提交府檢聯(lián)席會(huì)議研究解決。此外，還可探索向黨委、人大適時(shí)匯報(bào)行刑反向銜接工作，爭(zhēng)取理解和支持。

（三）統(tǒng)籌推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督

近年來，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐探索已經(jīng)證明行政違法行為監(jiān)督在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法執(zhí)法、促進(jìn)法治政府建設(shè)等方面的價(jià)值意義。因此，最高檢明確在行刑反向銜接領(lǐng)域可以開展行政違法行為監(jiān)督。當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督雖然具有一定政策依據(jù)［5］，但仍存在法律規(guī)范供給不足的困境。因此，檢察機(jī)關(guān)必須恪守人民檢察院法律監(jiān)督職能定位，積極穩(wěn)妥開展行政違法行為監(jiān)督工作。對(duì)行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由對(duì)檢察意見不采納、不回復(fù)、不落實(shí)的，要及時(shí)制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)糾正其“違法行使或者不行使職權(quán)”的不當(dāng)行政行為。同時(shí)，可以加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，通過建立行政檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，共同督促行政機(jī)關(guān)依法履職，確保反向銜接機(jī)制順暢運(yùn)行。但要特別強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)在開展行政違法行為監(jiān)督時(shí)，決不能代行行政權(quán)，也決不能干預(yù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政處罰裁量權(quán)。