安全生產行政公益訴訟的適格被告認定標準

摘 要：在“管行業必須管安全”的職責分工模式下，安全生產行政公益訴訟存在綜合監管職責與行業監管職責容易混淆、行業監管部門之間的職責分工不易界定以及行政機關之外的履職主體角色難以認定等適格被告認定難題。檢察機關在辦理此類案件時，應當以“行業監管部門為主”為被告認定原則；在職責分工出現爭議時，應當向政府制發明確履職主體的檢察建議，達到“以點帶面、以案促治”的案件辦理效果；對于行政機關之外的履職主體，應當采取問“實”而不循“名”的認定方式，在區分職責性質的基礎上加以相應處理。

關鍵詞：安全生產 行政公益訴訟 適格被告 齊抓共管

一、基本案情與問題提出

2017年11月，海南省某市政府（以下簡稱“市政府”）引進8家LNG（液化天然氣）點供企業，并建成48個LNG氣化站，但市政府及相關職能部門存在履職不充分、監管不到位等問題。2021年8月，海南省人民檢察院（以下簡稱“海南省院”）發現該線索，并決定與海南省萬寧市人民檢察院（以下簡稱“萬寧市院”）實行一體化辦案。經調查發現，LNG氣化站存在諸多重大安全隱患，市應急管理局、住建局等職能部門就LNG氣化站“主管部門是誰”“適用危險化學品還是城鎮燃氣管理”等問題產生分歧。海南省院和萬寧市院根據相關法律規定，分別向市政府及相關職能部門制發檢察建議，建議其依法全面履行安全生產監管職責，及時消除安全隱患，并明確LNG氣化站的監管主管部門和監管責任。案件辦理期間，省編制部門明確了相關職能部門對LNG點供的監管職責，市政府作出進一步細化，并組織相關部門進行了復查和整改。［1］

安全生產事關人民群眾生命財產安全，一旦發生生產安全事故往往會對公共利益造成嚴重損害。因此，行政機關必須不折不扣地履行安全生產監管職責，及時消除各類事故隱患。為了促使行政機關依法履職，2021年修正的《安全生產法》第74條將安全生產領域納入檢察公益訴訟受案范圍。據最高檢統計，2021年9月至2023年8月，全國檢察機關共立案辦理安全生產領域公益訴訟案件4萬余件［2］，且截至目前，最高檢已發布多批安全生產檢察公益訴訟典型案例，本案即為其中之一。從實踐效果來看，安全生產檢察公益訴訟對于推動化解重大安全隱患、防范遏制重特大事故發生起到了重要作用。

安全生產檢察公益訴訟多數為預防性行政公益訴訟，檢察機關在案件辦理過程中面臨著一系列難題，適格被告的認定即為其中之一。作為客觀訴訟，行政公益訴訟適格被告的認定在一般層面上本身就是個難題，主要包括兩個方面：一是哪些行政職責屬于《行政訴訟法》第25條規定的“監督管理職責”范圍，從而可以在行政機關不依法履行這些職責時提起行政公益訴訟［3］；二是在多個行政機關對同一事項分別負有不同職責時，將哪個（些）行政機關作為被告才能終止公益損害或者能產生補救性效果。［4］不難發現，這兩個方面的適格被告認定難題實際上都是由“職責”難以確定所間接導致的，而安全生產領域還存在另外一個難題，即未被依法履行的職責是可以確定的，但難以認定哪個行政機關負責履行該項職責。

安全生產領域存在此難題的主要原因在于該領域監管職責并未像其他多數職責那樣由一個政府部門統一負責，而是實行“統分式齊抓共管”，即在應急管理部門實施綜合監督管理的同時，其他部門“管行業必須管安全”。這導致該項職責分工變得十分復雜，存在很多“邊界”問題。本案的典型意義即在于，檢察機關就相關職能部門在LNG點供中的綜合監管及直接監管責任作出判斷，闡明LNG點供是適用危險化學品還是城鎮燃氣管理，從而解決了LNG點供行業安全生產監管部門不明確的問題。從其他安全生產案例來看，檢察機關經常面臨此類問題，這不僅不利于事故隱患的及時控制或消除，訴至法院還可能會陷入因被告不適格而被駁回起訴的境地。因此，必須在厘清安全生產領域存在哪些適格被告認定難題的基礎上，明確相應的認定標準。

二、安全生產行政公益訴訟的適格被告認定難題

（一）綜合監管職責與行業監管職責容易混淆

應急管理部門是在2018年國家機構改革時組建的“大部門”，其整合了先前分散在11個部門的13項應急職責，包括原安全生產監督管理部門（以下簡稱“原安監部門”）的安全生產綜合監管職責和工礦商貿行業監管職責。綜合監管與行業監管之間的爭議由來已久，原安監部門曾長期被視為安全生產領域“無所不管、包羅萬象”的“萬能部門”。隨著中央對“管行業必須管安全”的不斷強調，安全生產工作不是應急管理部門一家的事情已成為共識，但由于相關法律法規、“三定”規定等一直未對綜合監管的方式和內容作出明確規定，綜合監管職責的范圍仍有可能會被誤解。一方面，安全生產工作的“統分式齊抓共管”分工模式可能會被誤認為是一種疊加式分工，即各行業監管部門雖然負有本行業的安全生產監管職責，但應急管理部門仍負有所有行業的安全生產監管職責，這種理解實際上是把綜合監管仍視為“主管”，各行業監管部門反而被視為“幫助者”，因而無論發現哪個行業的安全生產監管職責未被依法履行，應急管理部門都會首先被認定為職責主體，進而被列為行政公益訴訟的被告。另一方面，應急管理部門的綜合監管職責還可能會被誤認為是“監管之監管”［5］，即其負有對各行業監管部門履行安全生產監管職責進行監管的“擔保”責任，以及履行未進行明確分工的安全生產監管職責的“兜底”責任。在這種理解下，如果各行業監管部門不依法履職，應急管理部門也會被認定為失職，從而被列為共同被告；如果特定職責因分工不清而未被依法履行，應急管理部門同樣會被列為被告。就本案而言，應急管理部門即被牽涉其中。檢察機關為何會向應急管理部門制發檢察建議，應急管理部門對LNG點供負有何種性質的監管責任值得進一步甄別。

（二）行業監管部門之間的職責分工不易界定

“管行業必須管安全”以齊抓共管的方式提升了安全生產治理效果，但也使安全生產職責分工變得極度“碎片化”。為了明確各部門負有的安全生產監管職責，各級政府安全生產委員會（以下簡稱“安委會”）大都統一組織編制了較為詳細的權責清單，在很大程度上提升了各部門監管職責的整體性和協同性。然而，權責清單劃分的再細，也無法完全解決“碎片化”帶來的職責分工爭議，且由于行業監管部門履行安全生產監管職責不僅會搶奪其履行“主責主業”的資源，還面臨著如果不慎發生事故就會被嚴厲問責的風險，因而一旦特定職責存在分工上的爭議，相關行業監管部門往往都不愿主動攬責，風險隱患就會因監管缺失而長期存在。在此情況下，檢察機關發現線索后想要精準確定哪個部門負有監管責任也存在很大困難，具體包括兩點：一是不同行業主管部門的安全生產監管職責雖然總體上是清晰的，但在細節上卻存在很多交叉，權責清單大都難以涉及這些細節上的爭議。如農業農村部門和住建部門分別負有農業和建筑業的安全監管職責，但涉農工程建設項目的安全監管應當由哪個部門負責在現實中一直是個難題。二是詳細的職責分工會造成權責清單適用的僵化，一旦出現新的安全生產監管事項，往往很難確定相應的監管部門。如在本案中，LNG點供是適用危險化學品而由應急管理部門監管，還是適用城鎮燃氣管理而由住建部門監管便存在較大爭議，這種爭議的存在是LNG點供長期存在監管缺失問題的主要原因。

（三）行政機關之外的履職主體角色難以認定

安全生產工作不僅是一項政府的行政職責，還是極為重要的政治任務，因此在現實中，“管行業必須管安全”的要求已經“溢出”政府系統，其他相關主體也負有安全生產職責。很多地方編制的權責清單不僅規定了政府及其各職能部門的安全生產監管責任，還對黨委部門、其他國家機關等主體的安全生產職責進行了明確列舉。例如，在2018年的黨和國家機構改革中，國家宗教事務局并入中央統戰部，由后者統一管理宗教工作。各地也進行了相應改革。這意味著，宗教事務局原本負有的對宗教場所、宗教活動等方面的安全生產監管職責也需要由統戰部門履行。又如，山西省政府安委會印發的《山西省管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全實施細則》明確規定了組織部、政法委等黨委部門的安全生產職責，以及政協、團委、婦聯對民主黨派、群眾團體、社會團體等方面的安全生產管理職責。那么，當這些行政機關之外的主體不履行安全生產職責時，檢察機關是否能以其為被告提起行政公益訴訟？這個問題在實踐中無疑更難判斷，不能一概而論。

三、安全生產領域適格被告認定的標準建構

（一）“行業監管部門為主”的被告認定原則

安全生產領域適格被告的認定最主要的是要解決綜合監管部門和行業監管部門誰對安全生產監管負“第一責任”的問題，為此需要明確既設立應急管理部門，又實行“管行業必須管安全”的治理邏輯。現代政府的職責分工是專業性和整體性兩者平衡的結果。安全生產問題遍及所有行業，且不同行業面臨的安全生產問題具有各自行業的特點，因而基于專業分工原則，理應由不同行業的主管部門履行各自行業的安全生產監管職責。但各行業的安全生產工作又有很多共通之處，且還存在千絲萬縷的聯系，為了提升政府履職的系統性和協同性，并提高工作效率、節約行政成本，又需設立綜合監管部門進行統籌協調，并履行法規標準和政策規劃制定修訂、事故調查處理、應急救援、統計分析等更宜由“多”變“一”的綜合性職責。

安全生產行政公益訴訟的主要定位是預防性行政公益訴訟，目的在于促使政府及時消除風險隱患，防患于未然，因而主要涉及的是行業監管部門負有的安全風險防范職責，本案涉及的LNG氣化站重大安全隱患便是如此。檢察機關在發現特定行業存在嚴重風險隱患而提起行政公益訴訟時，適格被告一般是行業監管部門而非綜合監管部門。只有風險隱患的存在與應急管理部門不依法履行綜合監管職責相關時，才需將其列為被告，如隱患治理需要發揮多部門合力，但應急管理部門不依法履行對各部門進行協調的職責。需要注意的是，應急管理部門既是綜合監管部門，又是工礦商貿行業監管部門，當應急管理部門不依法履行這些行業的安全生產監管職責，導致出現重大風險隱患時，應當以其為被告提起行政公益訴訟。如在本案中，應急管理部門被涉及并不是因為其是綜合監管部門，而是因為本案涉及到危險化學品的安全監管，其正是該行業的監管部門。因此，海南省院和萬寧市院準確界定了應急管理部門的雙重角色，值得借鑒。

（二）面向政府的“穿透式”被告認定方式

對于因行業監管部門之間存在職責分工爭議而導致的風險隱患，檢察機關可以依據《安全生產法》第10條規定的“業務相近”原則確定監管部門，督促其及時消除或控制該風險隱患。但是，分工爭議的產生通常是因為這些職責屬于兩個以上行業的交叉地帶，哪個行業主管部門履行往往都可以，但這也會導致檢察機關無論認定哪個部門負有監管職責都難以令該部門接受，最好的辦法就是讓這些部門的共同上級指定一個部門履職。而且，職責分工爭議導致的風險隱患往往不僅存在于個案，其意味著當地政府對相關事項的安全生產監管處于整體缺失狀態，從而存在嚴重的安全生產治理問題，如本案中并非一個LNG氣化站存在安全隱患，而是所有的LNG氣化站均存在安全隱患。因此，檢察機關此時應當扮演線索發現和提供者的角色，將職責分工爭議通過制發檢察建議的方式告知政府，促使其通過修改權責清單等方式盡快確定履職部門，并督促相關職能部門對本行政區域因監管缺失而導致的相關風險隱患進行排查整治。從本案來看，檢察機關正是在發現政府部門間存在“主管部門是誰”的分歧時，通過向市政府制發檢察建議，促使其明確了LNG點供監管部門和監管責任。此種做法能夠達到“以點帶面、以案促治”“訴訟一案、解決一片”的案件辦理效果，可以有效提升當地的安全生產治理水平。

（三）問“實”而不循“名”的其他主體認定方式

行政機關之外的主體承擔的安全生產職責總體不多，且多數不涉及風險系數較高的行業領域，但如果這些主體不盡責履職，依然有可能會直接或間接導致風險隱患的出現。行政公益訴訟的目的在于保護公益、修復客觀法律秩序［6］，因此檢察機關在發現相關線索后并不能因職責主體不是行政機關而直接置之不理，而是應當基于問“實”而不循“名”的原則，判斷其履行的是否為行政職責，從而作出相應處理。行政機關之外的主體承擔的安全生產職責主要由三類：一是在黨政機構融合背景下，一些黨委部門承擔了被并入政府部門的行政職責。這些部門在履行行政職責時，應當被視為行政主體［7］，在因其不依法履行安全生產監管職責而出現嚴重風險隱患時，檢察機關同樣可以其為被告提起行政公益訴訟。但如果這些部門對外還保留著政府部門牌子，則應以后者名義為被告提起訴訟。二是一些黨委部門還承擔著督促指導相關單位履職等其他安全生產職責，不過此時其不再是以行政主體的身份履行行政職責，且即便不盡責履職一般也不會直接導致風險隱患的出現，因此檢察機關不能以提起行政公益訴訟的方式介入，但可以通過其他適當方式加強溝通協調。三是政協、群團組織等其他相關主體也承擔著一些安全生產職責，但這些職責屬于對其所管理單位的安全生產事務進行日常管理的職責，而非具有行政性質的監管職責，因而同樣不能以這些主體為被告提起行政公益訴訟。如果政協、群團組織等主體所管理的單位還有相應的政府安全生產監管部門，應當以該政府部門為被告；如果沒有，則可以通過提起民事公益訴訟等其他適當方式加以解決。