長城保護(hù)公益訴訟的辦案難點(diǎn)及對(duì)策

摘 要：長城保護(hù)公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，保護(hù)文物和文化遺產(chǎn)的重要手段。當(dāng)前長城保護(hù)公益訴訟被納入生態(tài)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，但從文物和文化遺產(chǎn)的性質(zhì)特點(diǎn)來看，仍存在線索來源有限、監(jiān)督對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清、跨區(qū)域案件移送不暢等實(shí)踐難點(diǎn)。對(duì)此，應(yīng)從數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)同化的視角出發(fā)，在個(gè)案基礎(chǔ)上提煉長城保護(hù)公益訴訟的類案經(jīng)驗(yàn)。以標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)數(shù)字檢察與公益訴訟的互動(dòng)結(jié)合，跨區(qū)域協(xié)同助力長城保護(hù)公益訴訟的高質(zhì)效發(fā)展。

關(guān)鍵詞：長城保護(hù)公益訴訟 類案監(jiān)督 數(shù)字檢察

長城是我國現(xiàn)存規(guī)模最大的文化遺產(chǎn)，已經(jīng)成為中華民族的代表性符號(hào)。高質(zhì)效辦好長城保護(hù)公益訴訟案件是檢察機(jī)關(guān)切實(shí)保護(hù)文物和文化遺產(chǎn)，積極履行檢察公益訴訟職責(zé)的重要表現(xiàn)。2020年1月至2024年7月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理長城保護(hù)公益訴訟案件1264件，其中行政公益訴訟1257 件、民事公益訴訟7件。［1］從實(shí)踐辦案情況來看，長城保護(hù)公益訴訟不僅需要多方協(xié)同、凝聚合力，也需要檢察機(jī)關(guān)總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，形成規(guī)范的辦案流程，推動(dòng)完善文物保護(hù)法律體系。對(duì)此，本文以2024年河北省秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院（以下簡稱“山海關(guān)區(qū)院”）督促邊墻子烽火臺(tái)修繕行政公益訴訟案為例，分析當(dāng)前長城保護(hù)公益訴訟的實(shí)踐難點(diǎn)，探討檢察機(jī)關(guān)如何充分發(fā)揮監(jiān)督職能助力長城保護(hù)公益訴訟，以期為檢察機(jī)關(guān)辦理類似案件提供有益借鑒。

一、基本案情與辦案過程

邊墻子烽火臺(tái)位于山海關(guān)古城以東5公里的高地處，系目前保存較為完整的烽火臺(tái)，2019年12月被河北省人民政府列為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，為非參觀游覽區(qū)的長城段落。因文物防護(hù)設(shè)施出現(xiàn)坍塌、損壞，巡查、巡護(hù)不到位，時(shí)常發(fā)生游客擅自攀爬對(duì)烽火臺(tái)文物保護(hù)造成風(fēng)險(xiǎn)的事件。

2024年2月，山海關(guān)區(qū)院通過全省公益訴訟大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用平臺(tái)推送發(fā)現(xiàn)該線索后，經(jīng)實(shí)地踏查，查明邊墻子烽火臺(tái)周邊防護(hù)網(wǎng)已出現(xiàn)坍塌、損壞情況，烽火臺(tái)入口及平臺(tái)處缺少警示提醒標(biāo)志。部分游客為博取視頻流量，擅自攀爬并拍攝短視頻在視頻平臺(tái)播放，累計(jì)觀看量超萬次。山海關(guān)區(qū)院同山海關(guān)區(qū)旅游和文化廣電局（以下簡稱“區(qū)文旅局”）、孟姜鎮(zhèn)人民政府就長城保護(hù)情況進(jìn)行走訪調(diào)查。

2024年2月29日，山海關(guān)區(qū)院向區(qū)文旅局發(fā)出訴前檢察建議。主要內(nèi)容為：第一，立即開展長城保護(hù)管理工作。對(duì)邊墻子烽火臺(tái)周邊已坍塌、損壞的防護(hù)設(shè)施進(jìn)行修復(fù)，增設(shè)警示提醒標(biāo)志，完善烽火臺(tái)的文保設(shè)施建設(shè)。第二，提升長城保護(hù)執(zhí)法力度。落實(shí)長城保護(hù)員的巡查、看護(hù)工作，加強(qiáng)對(duì)非參觀游覽區(qū)長城段落的保護(hù)管理，及時(shí)查處并糾正在非參觀游覽區(qū)長城文物上的刻劃、涂污及有組織舉辦活動(dòng)的行為。第三，加強(qiáng)長城保護(hù)法律宣傳。利用微博、短視頻等網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)，對(duì)山海關(guān)古城及長城保護(hù)的法律規(guī)定進(jìn)行宣傳。

2024年3月15日，區(qū)文旅局組織人員對(duì)烽火臺(tái)周邊設(shè)施進(jìn)行了加固，累計(jì)加固防護(hù)欄100米，并增設(shè)8處警示標(biāo)志，對(duì)3處已被人為涂畫的區(qū)域進(jìn)行了清理。區(qū)文旅局加強(qiáng)對(duì)長城保護(hù)員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了針對(duì)非參觀游覽區(qū)長城的巡查、巡護(hù)頻次。為進(jìn)一步引導(dǎo)群眾樹立文明游覽意識(shí)，山海關(guān)區(qū)院聯(lián)合區(qū)文旅局通過典型案例講解、法律法規(guī)解讀等形式，宣傳攀爬非游覽區(qū)長城對(duì)文物保護(hù)的危害，并要求部分涉事游客參與拍攝長城保護(hù)宣傳視頻，推廣文明游覽理念。

二、長城保護(hù)公益訴訟辦案難點(diǎn)

當(dāng)前各地檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第2條關(guān)于環(huán)境包括人文遺跡的規(guī)定，將長城保護(hù)納入生態(tài)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域加強(qiáng)司法保護(hù)。但長城作為“不可移動(dòng)型文物”具有文化遺產(chǎn)和人文遺跡的雙重屬性，生態(tài)環(huán)境公益訴訟和常規(guī)文物保護(hù)公益訴訟的辦案方法無法簡單套用到長城保護(hù)之上。在司法實(shí)踐中，長城保護(hù)公益訴訟主要存在以下三個(gè)較為突出的問題。

（一）線索來源有限，線索辨別較為困難

辦案線索是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前長城保護(hù)公益訴訟的線索收集主要存在以下困難：第一，線索來源有限。長城保護(hù)公益訴訟的對(duì)象不僅包括景區(qū)內(nèi)的游覽長城，還涉及人跡罕至的長城遺址。目前針對(duì)景區(qū)內(nèi)游覽長城的公益訴訟案件線索主要是通過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送，線索數(shù)量和質(zhì)量較高，但長城遺址等非游覽區(qū)長城由于分布廣泛，存在行政管理不足問題，相關(guān)線索的發(fā)現(xiàn)、獲取仍較為困難。本案涉及的邊墻子烽火臺(tái)就屬于非參觀游覽區(qū)的長城段落，破壞受損情況已經(jīng)存在了一段時(shí)間，但相關(guān)線索未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。第二，線索辨別較為困難。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，公民可以通過諸如益心為公平臺(tái)進(jìn)行線索舉報(bào)或者在社交媒體上發(fā)布相關(guān)舉報(bào)信息。但由于長城的保護(hù)范圍線和建設(shè)控制地帶線各地規(guī)定并不明確，周邊居民難以判斷某些行為是否威脅到了長城安全。部分社交媒體上發(fā)布的攀爬非游覽區(qū)域長城視頻和非游覽區(qū)域長城徒步信息雖然是長城遭受破壞的重要線索，但由于上述信息并非舉報(bào)信息，檢察機(jī)關(guān)難以通過辦案系統(tǒng)直接識(shí)別獲取。

（二）行政管理主體多元，監(jiān)督對(duì)象認(rèn)定難

相較于民事公益訴訟而言，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行長城保護(hù)職責(zé)的核心手段。但在行政公益訴訟中如何確定被告一直存在理論爭(zhēng)議。司法實(shí)踐中，如何明確長城公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象也存在諸多問題。原因在于，當(dāng)前長城保護(hù)屬于典型“綜合統(tǒng)一監(jiān)管模式”，即明確哪個(gè)機(jī)關(guān)是統(tǒng)一監(jiān)管部門，再按地域、層級(jí)、事務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)劃分出專門的監(jiān)管內(nèi)容交給其他部門監(jiān)管。［2］地級(jí)市政府、文旅局以及其他相關(guān)行政部門均有法定監(jiān)督管理職責(zé)，屬于多主體共同管理。但在涉及具體問題時(shí)，不同分管部門的監(jiān)管職責(zé)又處于變動(dòng)之中，如根據(jù)長城受損原因不同，長城保護(hù)監(jiān)督管理主體也存在個(gè)案上的差異。在本案中，長城保護(hù)受損存在著多方面的原因，如未采取保護(hù)措施而導(dǎo)致的長城本體老化，未采取警示措施而導(dǎo)致的人為破壞等等。此時(shí)，如何確定監(jiān)督對(duì)象是長城保護(hù)公益訴訟的棘手問題。

（三）跨區(qū)域案件證據(jù)固定、移送不暢

長城保護(hù)公益訴訟案件的另一特點(diǎn)在于，長城分布點(diǎn)多面廣，在地理位置上橫跨不同的行政區(qū)域，相鄰行政區(qū)域內(nèi)的長城保護(hù)工作互相關(guān)聯(lián)、相互影響，跨區(qū)域的證據(jù)固定、案件移送較為頻繁。當(dāng)前各地長城保護(hù)范圍略有差異，但基本以長城文物本體兩側(cè)外擴(kuò)10米-500米為保護(hù)范圍，建設(shè)控制地帶為保護(hù)范圍外擴(kuò)100米-2500米。實(shí)踐中極易出現(xiàn)長城本體與建設(shè)控制地帶在行政管轄上隸屬于不同檢察機(jī)關(guān)的情況。此時(shí)就涉及案件證據(jù)固定以及案件移送的問題。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的跨區(qū)域案件協(xié)作機(jī)制在內(nèi)容上主要以倡議性、框架性的會(huì)簽文件為主體，管轄邊界、移送流程、證據(jù)固定等具體規(guī)定都有待進(jìn)一步完善。不僅如此，部分自然因素影響下的長城受損情況往往是跨區(qū)域內(nèi)長城保護(hù)的共性問題，僅停留在“各管一片、個(gè)案監(jiān)督”的層面上，也無法實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果。

三、長城保護(hù)公益訴訟的辦案對(duì)策

傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式存在被動(dòng)性、個(gè)案性以及碎片化弊端，不僅無法適應(yīng)當(dāng)前檢察公益訴訟的辦案需要，也無助于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)深度參與社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)。結(jié)合上文提及長城保護(hù)公益訴訟中存在的主要問題以及本案的辦案經(jīng)驗(yàn)，可以從數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)同化三個(gè)方面來進(jìn)一步完善長城保護(hù)公益訴訟辦案機(jī)制。

（一）數(shù)字化線索收集研判機(jī)制

數(shù)字檢察既是信息技術(shù)對(duì)檢察工作方法的革新，也推動(dòng)了檢察辦案理念的轉(zhuǎn)型發(fā)展。本案線索來源于全省公益訴訟大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)在鎖定相關(guān)疑似被破壞的長城區(qū)域后，利用科技手段對(duì)該區(qū)域內(nèi)的長城進(jìn)行再次調(diào)查核實(shí)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字檢察與公益訴訟的有效結(jié)合。當(dāng)前數(shù)字化線索收集研判機(jī)制的發(fā)展重點(diǎn)為：第一，拓寬檢察信息系統(tǒng)與其他行政機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)的對(duì)接渠道，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部數(shù)據(jù)的有序互通。此種數(shù)據(jù)互通應(yīng)是以問題為導(dǎo)向的，長城保護(hù)的相關(guān)線索既可以由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送，也可以由文物主管部門發(fā)現(xiàn)問題后移送。多渠道的線索移送機(jī)制可以提高非參觀游覽區(qū)域長城的線索移送數(shù)量。第二，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)線索進(jìn)行初次研判，提升線索質(zhì)量，以案件特點(diǎn)為導(dǎo)向完善算法分析機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)總結(jié)與案件具有高度關(guān)聯(lián)性的字段vbXA1oacl3JjtVMReIWlDg==，如小眾長城旅游點(diǎn)、長城野游、徒步長城等關(guān)鍵詞，進(jìn)而提升信息系統(tǒng)抓取、提煉重要線索的能力。與此同時(shí)，應(yīng)建立異常關(guān)鍵詞，如對(duì)長城刻字、長城坍塌等關(guān)鍵詞應(yīng)納入重點(diǎn)檢索庫，提升線索預(yù)警級(jí)別。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督對(duì)象確定流程

在履職主體確定問題上，行政公益訴訟主要是以“相關(guān)的行政機(jī)關(guān)未依法全面履職盡責(zé)為監(jiān)督目標(biāo)”作為履職主體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即明確應(yīng)由誰負(fù)責(zé)，應(yīng)如何盡責(zé)。本案在確定監(jiān)督對(duì)象時(shí)采取“領(lǐng)域協(xié)商、重要分離”的判斷方式，即將該問題涉及的不同行政機(jī)關(guān)以會(huì)議磋商的形式確定各自協(xié)助職責(zé)，再由承擔(dān)核心職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作為履職主體。本案最終由區(qū)文旅局負(fù)責(zé)受損長城的維護(hù)工作，并進(jìn)行相關(guān)宣傳。在行政管理主體多元的案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重分析侵害公益是否與行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)之間存在因果關(guān)系。具體來說，在因果關(guān)系上的判斷上，應(yīng)先判斷事實(shí)因果關(guān)系后判斷法律因果關(guān)系。如年久失修、傾倒建筑垃圾、過度旅游開發(fā)等事實(shí)均會(huì)導(dǎo)致長城被破壞，應(yīng)區(qū)分何種事實(shí)是導(dǎo)致長城被破壞的主要原因。隨后應(yīng)對(duì)主要事實(shí)進(jìn)行法律因果關(guān)系判斷。如果行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)履職、不完全履職的行為造成了該事實(shí)的發(fā)生則應(yīng)認(rèn)定為“不依法履職”，并將其作為監(jiān)督對(duì)象。當(dāng)案件為多因一果時(shí)，應(yīng)從如何更好盡責(zé)的角度，將承擔(dān)核心職責(zé)、具有協(xié)調(diào)處理能力的行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督對(duì)象。

（三）協(xié)同化跨區(qū)域案件辦理方法

長城保護(hù)公益訴訟是一項(xiàng)綜合性保護(hù)業(yè)務(wù)，其中既涉及多部門的協(xié)調(diào)配合，也需要各地檢察機(jī)關(guān)的交流協(xié)作。在跨行政區(qū)域案件辦理問題上，應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同共治理念，加強(qiáng)橫向聯(lián)合，協(xié)調(diào)跨界長城的保護(hù)工作，建立聯(lián)合督辦、個(gè)案會(huì)商、聯(lián)席會(huì)議等辦案機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通，提高長城保護(hù)的效率和水平。具體而言，第一，應(yīng)建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制，在案件辦理、信息共享等問題上，應(yīng)在跨區(qū)域檢察機(jī)關(guān)之間建立日常聯(lián)系渠道，由專人負(fù)責(zé)異地轉(zhuǎn)辦案件的線索收錄、案件結(jié)果反饋等工作。與此同時(shí)，應(yīng)充分利用聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制，將辦案經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)共享，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理；第二，要形成內(nèi)外數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。有必要建立內(nèi)外部之間、上下之間、區(qū)域之間的一體協(xié)同信息處理平臺(tái)，在場(chǎng)景共建、機(jī)制共建、制度共建、工作聯(lián)動(dòng)上與其他部門的協(xié)同。［3］在此基礎(chǔ)上，不同行政區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)可以考慮建立統(tǒng)一文物保護(hù)專家?guī)臁⑽奈飺p害鑒定標(biāo)準(zhǔn)庫等專業(yè)類數(shù)據(jù)庫來為跨區(qū)域長城保護(hù)公益訴訟案件提供統(tǒng)一技術(shù)支持。