財會監(jiān)督在高校落地實施的難點與對策研究

摘要：財會監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮基礎性和支撐性作用，開展財會監(jiān)督工作能夠推進高校內(nèi)部治理體系和治理效能現(xiàn)代化。從高校財會監(jiān)督現(xiàn)狀分析入手，總結《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》在高校落地實施的難點，建議從加強財會監(jiān)督宣傳引導、健全財會監(jiān)督工作體系、完善財會監(jiān)督工作機制、推進財會監(jiān)督信息化建設、加強財會監(jiān)督隊伍建設、優(yōu)化財會監(jiān)督方式方法6個方面采取措施，確保《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》在高校順利執(zhí)行，提升財會監(jiān)督效能，推動高校高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞：高校；財會監(jiān)督；預算管理；會計核算；內(nèi)部控制

0 引言

2023年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》［1］（以下簡稱《意見》）。2023年2月16日，財政部召開全國財會監(jiān)督工作會議，要求各地區(qū)各部門各單位要把學習宣傳貫徹《意見》作為重要政治任務抓牢抓實。2023年3月20日，財政部召開財會監(jiān)督專項行動和預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動動員部署會，部署專項行動有關重點任務，明確組織安排，提出工作要求，推動取得實效。

從《意見》出臺到專項行動部署，僅用短短一個月的時間，行動之快，足以表明國家對財會監(jiān)督的重視程度。《意見》在落地實施中會遇到哪些問題？該如何應對？為了回答這些問題，本文以高校作為研究對象，從高校財會監(jiān)督現(xiàn)狀、《意見》落地實施的難點及應對策略等方面進行論述，以期為《意見》在高校順利實施提供有益參考。

1 高校財會監(jiān)督現(xiàn)狀分析

1.1 預算管理方面

一是部門預算與校內(nèi)預算“兩張皮”。第一，在年初編報部門預算時，財政并未下達專項資金額度，而編制校內(nèi)預算包含財政專項資金，導致各高校部門預算和校內(nèi)預算差異較大，部門預算編制不完整；第二，校內(nèi)預算較部門預算編制時間滯后，再加上各高校事業(yè)收入、其他收入及實戶資金測算口徑不一致，導致各高校內(nèi)部部門預算與校內(nèi)預算、各高校之間部門預算沒有可比性。

二是重編制輕執(zhí)行。各高校在編制預算時更注重如何把收支做平衡，歷時三五個月之久反復與各部門溝通預算分配額度，最終卻忽視了額度背后的預算業(yè)務內(nèi)容。預算下達后，財務部門只是利用財務軟件控制總額度，避免超支，并未關注預算執(zhí)行過程中是否存在“無預算支出”。

1.2 會計核算方面

財務人員更多地關注報銷單據(jù)是否合法合規(guī)、發(fā)票會計要素是否齊全、會計分錄是否正確、會計憑證與原始單據(jù)是否一致等基礎、傳統(tǒng)的會計事項，側重于事后監(jiān)督，扮演“賬房先生”的角色，未能深入經(jīng)濟業(yè)務，因此，不能準確監(jiān)督經(jīng)濟活動的真實性、合理性、合法性、合規(guī)性，更不能為項目負責人提供服務決策。

1.3 資金支付方面

財務人員更多地關注國庫資金的支付進度，以免單位被通報、領導被約談、年末結轉資金被收回等，在實際操作中會在專項資金中支付一些項目費、人員費、基建費用等，進而保證支付進度達標，卻忽視了對財政資金的監(jiān)管職能，不能保證國庫資金安全、合規(guī)、高效運行。

1.4 績效評價方面

一是指標未設立統(tǒng)一標準。省級部門下發(fā)的績效目標表只規(guī)定了一級指標和二級指標，三級指標由各學校自行擬定，沒有統(tǒng)一的參考標準，造成各年度指標連貫性不強，不能有效地對同一高校前后年度進行縱向對比評價；各高校指標差異較大，也不能有效地進行高校之間的橫向對比分析。

二是績效自評流于形式。2017年各高校開始進行績效自評工作，2022年各高校開始進行1—7月績效監(jiān)控工作，但至今都沒有將績效自評工作做“實”，績效評價表面化，各部門僅把績效評價當作一項工作去完成。沒有機構對績效自評工作進行監(jiān)督和監(jiān)控，如年末績效評價指標和年初部門預算公開指標是否一致、指標設定的目標值是否合理、指標完成值是否真實、指標完成值是否有支撐的材料、自評工作是否深入學校每個部門等。

三是評價結果運用不足。各高校的年度預算編制方案總是在強調(diào)“構建績效目標和績效評價結果與預算安排相掛鉤的約束機制”，但在做下一年度預算時并沒有對評價結果進行分析，也沒有與下一年度預算分配額度相掛鉤，重評價而輕應用的問題非常突出。這就導致各部門不重視績效評價，無法充分發(fā)揮績效評價對實際工作的約束和監(jiān)督作用。

1.5 政府采購方面

財政資金政府采購限制較多、程序較復雜、年末未執(zhí)行完存在收回剩余額度的問題，因此大多數(shù)高校采用自有資金申報政府采購預算，從而規(guī)避財政資金政府采購支付流程煩瑣、年末專項資金收回的問題，在政府采購設備支付款項時，卻使用財政專項資金進行支付，以提高財政資金支付進度。國庫系統(tǒng)對政府采購預算資金來源和支付資金來源不一致問題并沒有監(jiān)督到位。

1.6 財會監(jiān)督方面

各地監(jiān)管局于2021年開始對各高校中央直達資金進行監(jiān)控。針對查出的問題，各高校基本上采取“拆東墻補西墻”的應對策略，在國庫系統(tǒng)做支付更正，把不合規(guī)的條目更正到其他省級專項資金的支付目錄下，把其他專項資金支付目錄中符合中央支持地方支付要求的明細更正到中央支持地方專項資金支付目錄下。這種整改辦法從表面上看符合中央直達資金的監(jiān)控要求，但并沒有做到真正意義上的整改，會存在更正的支付目錄是否與批復的中央支持地方項目匹配、更正在省級專項資金下的支付目錄是否符合省級專項資金的支付范圍等后續(xù)問題。由此可以看出，各地監(jiān)管局對中央直達資金的監(jiān)控局限于表層，從支付摘要、匯款單位名稱等關鍵字進行檢索發(fā)現(xiàn)問題，責令通報整改，并沒有從項目內(nèi)容上去監(jiān)控支付內(nèi)容是否與項目申報書一致、是否做到了資金專款專用、是否將中央資金真正投入到了推動學校高質(zhì)量發(fā)展的事業(yè)中。

2 《意見》在高校落地實施的難點

2.1 財會監(jiān)督缺乏良好的運行環(huán)境

一是財務人員認為高校成本核算、內(nèi)部控制體系建設、省級及單位整體績效評價、績效監(jiān)控及預決算公開等僅僅是主管部門布置的專項工作，未能有效利用這些專項工作的成果，未能認識到國家推進這些工作正是加強財會監(jiān)督的重要措施，能夠進一步完善高校治理體系、增強治理能力。

二是業(yè)務人員一方面認為績效評價等是財務部門的本職工作，未能樹立全員參與的績效評價理念；另一方面，一旦財務人員審核嚴格，就認為是財務人員“找茬惹事、故意刁難”，導致財務人員“畏首畏尾、不敢監(jiān)督”，監(jiān)督效果大打折扣。

三是高校決策層認為財務部門就是會計核算部門，為各職能部門、學院及廣大師生提供好服務、記好賬；財務部門只需要保證有足夠的資金支撐學校發(fā)展即可。

綜上，各高校內(nèi)部財會監(jiān)督意識薄弱、內(nèi)生動力不足，財務部門負責人只是學校的中層干部，不參與學校發(fā)展決策，無法對學校重大事項發(fā)表意見，不能對經(jīng)濟活動實行有效的全流程監(jiān)控，進而埋下很大的財務風險隱患。

2.2 財會監(jiān)督缺乏相關頂層設計

一是制度建設不全。《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《會計基礎工作規(guī)范》《事業(yè)單位會計制度》等法律法規(guī)都有涉及財會監(jiān)督的條款，但具體內(nèi)容偏概念化，缺乏實際可操作性，執(zhí)行力度不夠，效果欠佳。

二是機構設立不全。各高校內(nèi)部有財經(jīng)委員、審計委員會、內(nèi)部控制辦公室，但未設立專門的財會監(jiān)督機構；財務、審計和紀委3個部門都側重于事后監(jiān)督，且各自為政；各業(yè)務部門對自身的定位僅僅是業(yè)務單位，沒有監(jiān)督職能；財務部門內(nèi)部也沒有設立專門的財會監(jiān)督崗位。這些都造成財會監(jiān)督流于形式、蜻蜓點水，出現(xiàn)無人愿意監(jiān)管的局面。

三是內(nèi)部控制建設不全。內(nèi)部控制具有監(jiān)督行為和制度規(guī)定的雙重屬性，是化解系統(tǒng)性風險的制度保障，也是財會監(jiān)督的關鍵所在。各高校于2016年開始開展內(nèi)部控制評價工作，但從實踐看，普遍存在重視程度不夠、制度不健全、運行機制不順、執(zhí)行力度差、缺乏相應獎懲措施等問題。

2.3 財會監(jiān)督缺乏協(xié)同聯(lián)動機制

一是從政府監(jiān)督看，高校有來自監(jiān)管局、審計部門、人大代表、巡視組等方面的常規(guī)檢查、專項檢查及整改檢查，有時候同一事項由不同部門在檢查，各部門之間溝通不足，沒有共享監(jiān)督數(shù)據(jù)和監(jiān)督成果。一方面，這加大了政府監(jiān)督的成本；另一方面，各高校疲于應付各種檢查，無形中增加了工作量，進而影響了對校內(nèi)監(jiān)督的思考與完善。

二是從校內(nèi)監(jiān)督看，紀委、審計、財會監(jiān)督三者是平級單位，各自為政，信息不對稱，監(jiān)督工作存在交叉、重復甚至互斥的情況，監(jiān)管程序和監(jiān)管結果無法實現(xiàn)有效銜接與整合，加大了監(jiān)管難度，出現(xiàn)監(jiān)管“空白地帶”，影響了監(jiān)管效果。

三是從社會監(jiān)督看，高校有來自銀行、稅務、第三方機構及群眾和輿論的監(jiān)督，不同監(jiān)督主體監(jiān)督內(nèi)容各有側重點，但也存在交叉重合現(xiàn)象，在監(jiān)督過程中缺乏有效的信息共享機制，存在監(jiān)督工作協(xié)同配合度不高的問題，導致監(jiān)督資源浪費，監(jiān)督不夠深入，監(jiān)督效率低下。此外，高校雖然對預決算、績效、收費制度等相關信息進行公開，但公開內(nèi)容不夠細化，缺少詳細的增減變化原因分析，導致社會監(jiān)督獲取的信息不夠全面、細致，大大影響了社會監(jiān)督的效果。

2.4 財會監(jiān)督缺乏高度整合的信息平臺系統(tǒng)

一是從政府角度看，財政部門有財政云預算管理一體化系統(tǒng)，包括項目庫管理、預算管理、績效管理、國庫支付、決算管理、政府財務報告等模塊，但這些模塊之間并未互聯(lián)互通信息數(shù)據(jù)，勾稽銜接不足，僅把單機版數(shù)據(jù)放到了網(wǎng)絡平臺上，導致監(jiān)管效果大打折扣。

二是從學校角度看，數(shù)據(jù)資源呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，存在“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”問題。財務內(nèi)部主要有財務管理系統(tǒng)、網(wǎng)約報賬系統(tǒng)、銀校互聯(lián)系統(tǒng)、勞務申報系統(tǒng)、工資系統(tǒng)等。這些系統(tǒng)相對比較成熟，系統(tǒng)之間部分數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，但學校的財經(jīng)制度等并未嵌入，財務監(jiān)督存在缺失。部分高校有預算管理模塊，包括預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)劑、績效評價等子模塊，但預算管理及績效模塊并不成熟，僅處于會計電算化階段，且獨立于其他財務系統(tǒng)模塊，沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享、實施監(jiān)控，數(shù)據(jù)分析、整合、評價主要依賴人工，存在主觀性。財務系統(tǒng)雖與招采、資產(chǎn)、科研等業(yè)務系統(tǒng)對接，但各系統(tǒng)品牌、型號、設計語言不匹配，存在平臺對接問題，數(shù)據(jù)對接后難免出現(xiàn)不兼容、不匹配、丟失等問題，導致監(jiān)管不到位。

三是從社會角度看，高校沒有與稅務、銀行及第三方機構等實現(xiàn)信息貫通，各類監(jiān)督信息利用率低，浪費監(jiān)管資源，增加監(jiān)督成本和數(shù)據(jù)風險。例如，對于發(fā)票驗真查重、票面信息采集，因稅務部門未開放數(shù)據(jù)接口，高校就需要采取從中介機構取得稅務數(shù)據(jù)的方式進行監(jiān)管。

2.5 財會監(jiān)督缺乏復合型人才

現(xiàn)代信息技術正在推動傳統(tǒng)財務會計向智能管理會計轉型［2］，財會監(jiān)督需要從海量、分散的數(shù)據(jù)中提取關鍵數(shù)據(jù)，識別風險點，進行風險預警，監(jiān)督結果需要為高校決策者及業(yè)務部門提供科學建議。因此，現(xiàn)代財會監(jiān)督人員不僅要吃透財經(jīng)政策、精通財務內(nèi)部業(yè)務，而且要對業(yè)務數(shù)據(jù)進行深入掌握，同時還要靈活運用各種先進的信息技術手段進行數(shù)據(jù)加工和分析，進而提高對風險的敏感度，為學校發(fā)展提出建設性監(jiān)督意見。

3 《意見》在高校落地實施的對策

3.1 加強財會監(jiān)督宣傳引導，營造監(jiān)督工作良好氛圍

高校應通過黨組政策理論學習、聯(lián)學聯(lián)建、支部書記專題授課、干部教育在線培訓、“以案說法”警示教育、印發(fā)宣傳冊等形式，深入學習貫徹《意見》精神，促進黨建與業(yè)務工作同頻共振，提高政治站位，加強法律法規(guī)政策解讀和輿論引導，讓每一個人都充分認識到財會監(jiān)督在推進全面從嚴治黨，確保黨中央、國務院重大決策部署貫徹落實，規(guī)范財經(jīng)秩序，防范財務風險，促進高校可持續(xù)發(fā)展等方面的重要作用，樹立全校上下財會監(jiān)督“一盤棋”“一張網(wǎng)”“人人都是監(jiān)督人”的理念［3］；厚植財會監(jiān)督沃土，營造積極健康的財會監(jiān)督政治文化建設，將財會監(jiān)督“內(nèi)化于心、外化于行”，激發(fā)落實財會監(jiān)督的思想自覺、行動自覺，改變以往財務“重核算輕管理、重服務輕監(jiān)管”的觀念，在監(jiān)督中融入服務、讓服務貫穿監(jiān)督。

3.2 健全財會監(jiān)督工作體系，強化監(jiān)督提升質(zhì)效

一是堅持依法監(jiān)督，強化法治思維。國家層面應盡快出臺《財會監(jiān)督法》，并配合制定相應的實施細則，健全財會監(jiān)督法律法規(guī)和政策制度，從立法層面增強財會監(jiān)督威懾力，同時加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度，讓違法違規(guī)者“不敢觸碰紅線”。高校層面要依據(jù)國家相關法律法規(guī)，結合本單位實際情況，制定權責清晰、約束有力的內(nèi)部財會監(jiān)督管理辦法，確保財會監(jiān)督工作有法可依、有章可循。校內(nèi)各業(yè)務部門要對照學校財會監(jiān)督的要求，對業(yè)務活動進行規(guī)范，制定專項管理辦法。

二是加強組織領導，設立專職機構。高校可結合自身實際，成立財會監(jiān)督委員會、領導小組或獨立機構，負責會計資料、財務管理和經(jīng)濟業(yè)務的日常監(jiān)督檢查；全面加強黨對財會監(jiān)督工作的領導，由學校黨委書記任委員會主任或領導小組組長，其他校領導任副組長，財務、人事、招財、國資及基建等關鍵業(yè)務部門作為成員；下設辦公室，具體負責財會監(jiān)督工作的組織實施；通過進一步加強內(nèi)部監(jiān)督，明確內(nèi)部監(jiān)督的主體、范圍、程序和權責等，落實主要負責人是本校財會監(jiān)督的第一責任人，負責本校財會工作和財會資料的真實性和完整性。

三是健全內(nèi)部控制體系，防范化解風險。高校要以內(nèi)部控制規(guī)范建設為抓手，從學校層面厘清不同監(jiān)督部門的職責邊界，梳理經(jīng)濟活動業(yè)務流程，確定風險點和薄弱環(huán)節(jié)，制定風險應對策略，加大重點領域監(jiān)管力度，并定期對風險應對措施有效性進行查驗，不斷完善內(nèi)部控制規(guī)范，實現(xiàn)對校內(nèi)經(jīng)濟業(yè)務的全面監(jiān)督，促進財會監(jiān)督落地落實。

3.3  完善財會監(jiān)督工作機制，形成協(xié)同聯(lián)動新局面

高校應建立健全橫向協(xié)同、縱向聯(lián)動、財會監(jiān)督與其他各類監(jiān)督高效銜接、運轉有序、貫通協(xié)調(diào)的長效工作機制，主要包括信息共享、信息公開、線索移送、政策銜接、重大問題處理、監(jiān)督成果共享、監(jiān)督結果運用、監(jiān)督信息交流、重大事項會商、聯(lián)合督導、暢通群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督渠道、財會監(jiān)督投訴舉報受理查處跟蹤整改等機制，形成全方位、全覆蓋、多層次、立體化的財會監(jiān)督新格局，以政府監(jiān)督為主導、以校內(nèi)監(jiān)督為基礎、以社會監(jiān)督為輔助，確保監(jiān)督不缺位、不越位、不漏項，密切協(xié)同，提升財會監(jiān)督效能。

3.4 推進財會監(jiān)督信息化建設，保障監(jiān)督精準高效開展

一是利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息技術，構建“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”信息共享平臺，統(tǒng)籌整合校內(nèi)外各部門有關公共數(shù)據(jù)資源，分類別、分層次完善財會監(jiān)督數(shù)據(jù)庫［4］，實現(xiàn)財會監(jiān)督數(shù)據(jù)匯聚融合、共享共用、追蹤溯源，推進動態(tài)監(jiān)控、精準監(jiān)控，有效提高監(jiān)督管理效能。

二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，同時將國家財政政策法規(guī)、校內(nèi)財經(jīng)制度等嵌入財會監(jiān)督模塊，對關鍵風險點實行“剛性”約束，構建風險識別預警機制，用信息化手段常態(tài)化監(jiān)測資金運行，實現(xiàn)監(jiān)督方式數(shù)據(jù)化、監(jiān)督手段智能化，推動監(jiān)督結果和監(jiān)督?jīng)Q策數(shù)字化、標準化和規(guī)范化。

3.5 加強財會監(jiān)督隊伍建設，提升專業(yè)能力和綜合素質(zhì)

一是強化財會監(jiān)督隊伍建設，嚴格執(zhí)行定期輪崗、不相容崗位分離等管理制度，配備與財務監(jiān)督任務相匹配的人員力量，借調(diào)人員盡快歸位，空崗人員盡快補齊，完善財會監(jiān)督人才政策體系。

二是強化財會監(jiān)督能力建設，加快財會監(jiān)督人才培養(yǎng)工程，優(yōu)化繼續(xù)教育培訓形式，分類型、分領域建立高層次財會監(jiān)督人才庫，從職業(yè)道德、經(jīng)濟形勢、業(yè)務素養(yǎng)、信息技術、綜合分析等方面全方位增強財會監(jiān)督人員的大局意識、系統(tǒng)思維能力和風險應對能力，培養(yǎng)一批“政治過硬、專業(yè)過硬、技術過硬”的高質(zhì)量復合型財會監(jiān)督人才。

三是完善財會監(jiān)督人次才激勵約束機制，將財會監(jiān)督工作推進情況、落實情況、職責履行情況等與年度考核掛鉤，作為財會監(jiān)督人員考核和任免的重要依據(jù)。

3.6 優(yōu)化財會監(jiān)督方式方法，提升監(jiān)督工作實際成效

一是堅持日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結合，通過日常監(jiān)督拓寬監(jiān)督廣度，實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，對日常監(jiān)管中的多發(fā)、高發(fā)、易發(fā)問題和突出矛盾，開展分類別、分階段精準施策的專項檢查，加強監(jiān)督深度，提升監(jiān)督效能。

二是堅持事前、事中、事后監(jiān)督相結合，改變傳統(tǒng)單一的事后檢查模式，由事后糾錯“治已病”向事前預防“治未病”轉變，從會計核算端提前一步介入業(yè)務端，追本溯源、業(yè)財融合，將財會監(jiān)督貫穿經(jīng)濟活動全過程，充分發(fā)揮財會監(jiān)督“預警器”和“糾偏器”的作用，實現(xiàn)“事前防范、事中監(jiān)控、事后督查”的全生命周期閉環(huán)監(jiān)督，努力把問題的處理轉化為促進高校快速發(fā)展的好辦法，更好地體現(xiàn)財會監(jiān)督的影響力和威懾力。

三是堅持以監(jiān)管為出發(fā)點、以服務為落腳點，持續(xù)關注監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，立足監(jiān)督檢查職能，找準問題切入點，通過調(diào)查研究、問詢約談、通報座談、限時督辦、跟蹤落實、整改回訪等措施，提出解決辦法、政策建議，促進高校健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

4 結語

綜上，《意見》的實施能夠進一步保證黨中央、國務院重大政策落地見效，維護財經(jīng)秩序，預防違規(guī)違紀案件發(fā)生；能夠進一步完善監(jiān)督體系和監(jiān)督機制，推進高校內(nèi)部治理體系和治理效能現(xiàn)代化；能夠進一步規(guī)范支出行為，防止國有資產(chǎn)流失，提高經(jīng)費使用效益，推進高校健康、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

［1］中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見：中辦發(fā)［2023］4號［A/OL］.（2023-02-15）

［2024-03-12］. https：//www.gov.cn/gongbao/content/2023/content_5743630.htm.

［2］王岳龍，朱琰.數(shù)字化轉型背景下強化企業(yè)財會監(jiān)督的幾點建議［J］.財務與會計，2022（18）：74-75.

［3］經(jīng)濟日報.財會監(jiān)督“一盤棋”更具威力［EB/OL］.（2023-02-20）［2024-03-12］. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1758299654096570602&wfr=spider&for=pc.

［4］李楊，陶元磊.財會監(jiān)督體系下地方高校財務信息化建設路徑：以H大學為例［J］.會計之友，2022（10）：135-140.

收稿日期：2024-04-23

作者簡介：

余姝緯，女，1988年生，碩士研究生，高級會計師，主要研究方向：預算會計。