走向“簡約的科層”:簡約治理何以矯正基層形式主義

摘 要：“科層”是現代組織的基本樣態，是行政組織運行規則的基本底色，也是行政人員行為選擇的基本邏輯。繁文縟節是科層制運行異化的集中體現，尤其反映在科層的終端——基層，與形式主義的滋生密切相關。如何在科層運行中擺脫繁文縟節、矯正形式主義，成為當前基層治理繞不開的現實之問。著眼于上級政府、基層群眾和基層政府三類主體構建“結構—行動”分析框架，探尋基層形式主義的發生機理和治理機制。研究發現，在科層運行的壓力結構下，上級政府、基層群眾、基層政府內部都為基層運行帶來了“逆向減能”并導致基層形式主義;而在簡約治理結構下，三類主體都能為基層政府帶來“正向賦能”并最終矯正基層形式主義。基層治理離不開科層運行，但科層運行必須走向“簡約化”。要實現“簡約的科層”，就要讓上級政府放“心”，讓基層群眾享“惠”，讓基層政府有“位”，減少繁文縟節、增加基層自主，強化正向賦能，最終讓基層真抓實干。

關 鍵 詞：科層制;簡約治理;基層形式主義

中圖分類號：D63;D261.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）10-0001-18

一、問題提出：科層運行與基層形式主義

基層是黨和政府聯系人民群眾的紐帶。基層治理是國家治理的基石，既具有實現國家意志的“國家性”，也具有實現社會意志的“社會性”。這就意味著，基層治理既是國家意志和社會意愿之間的“黏合劑”，也可能是二者的斷裂層。[1]形式主義問題在基層的出現損害了黨和政府的形象，增加了基層治理成本，甚至導致國家意志和社會意愿的斷裂。[2]從黨的十八大提出糾治“四風問題”到2019年被確定為“基層減負年”，再到2024年中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制會議的召開，既可以看到黨中央對基層形式主義問題的深切關注和密集部署，也可以看到基層形式主義問題依然頑固存在。基層形式主義是指超越了基層治理需求、造成基層治理負擔的形式性工作，它過度強調形式和程序，而忽視了實質和效果。[3]形式主義問題在基層的反復出現已經引起學界的廣泛關注，目前有關基層形式主義產生邏輯和矯正措施方面的研究主要集中在以下方面。

基層形式主義問題的生成是多因素、多力量相互作用的結果。其產生邏輯主要包括兩個方面：一方面，體制機制問題。基層形式主義問題的反復出現內生于科層制度本身[4]，是科層治理對簡約治理自主空間擠占的結果[5]，是壓力型體制下的制度性產物。科層治理職業化、制度化、去人格化等特性難以適應情況復雜、環境多變的基層社會，進而導致基層政府在科層治理過度擠壓的結構下，出現過密治理[6]和大量的繁文縟節[7]，導致政府面臨多重壓力負擔，最終采取形式主義等策略性行為。另一方面，行動者邏輯。形式主義和官僚主義問題的實質是主觀主義、功利主義，根源是政績jaoXd0TJEIgK6uV19Awfg/KXcHPR8arR3ErphjeG6nE=觀錯位、責任感缺失，具體而言，行動者“唯上唯書”的工作作風、倡導者和執行者之間的成本效益計算和利益博弈[8]、領導干部和工作人員理想信念薄弱、能力素養不足等[9]都是基層干部和工作人員自身的因素，也都會導致基層形式主義的出現。

治理基層形式主義問題應系統施策、標本兼治。與生成邏輯相對應，矯正措施也包括以下兩個方面：一方面，完善體制機制。在探討體制機制過程中，學者們展開了多維度的思考，如基于基層現狀將“象限”概念引入基層治理場域進而提出的“象限治理”[10]，針對條塊間的權責失衡提出協同治理的工作機制[11]，從“河長制”中探索演變而來的常規化運動式治理[12]，具有可控性、可調適性、網絡化的“黨政嵌入式韌性治理”[13]，以及超越科層化的簡約治理[14]。另一方面，矯正行動者偏差。形式主義歸根結底是行動者在既有環境下實施的一種行為，已有研究主要從內部、外部兩個方面對行動者行為偏差提出矯正。從內部來講，行動者自身應筑牢理想信念，樹立正確的政績觀和服務觀。[15]從外部來說，應該充分發揮社會監督機制以及政府的獎勵機制作用，促進行動者改變錯誤的思想觀念、糾正形式主義等偏差行為。[16]

有關體制機制的研究表明，超越科層化的簡約治理由于具有整體主義、靈活性、自主性等特點，能夠彌補科層治理的不足，適應基層治理的需要，實現對基層形式主義的矯正。黃宗智基于傳統中國的基層治理實踐，將傳統鄉村治理模式概括為“簡約治理”，他認為以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政是對簡約治理內涵的最好概括。[17]在此基礎上，有學者基于新時期的社會背景指出“簡約治理是指以黨的領導為基礎的、講究實效、因地制宜、靈活變通、‘積極有為’的非正式治理模式”[18]，具有“簡化科層組織結構、精簡服務程序、避免規則和人力等正式資源的投入和依托非科層化的自治力量等功能價值”[19]，主張“根據整體性和類型化的思維簡化管理和服務的流程，實現全方位、全過程和全領域的簡約”[20]。在簡約治理與科層治理的關系方面，中國的基層治理形態經歷了由簡約治理到科層治理的轉變。[21]同時，科層治理的過度擠壓，即正式權力主動、實質性介入的過程也是簡約治理逐漸生成的過程。[22]由此來看，簡約治理在科層治理成為主流前后具有不同的內涵。在簡約治理與基層形式主義關系方面，基層形式主義問題是“上面千條線”和“下面一根針”的關系問題，基層治理的過度擠壓導致簡約治理功能無法發揮，即“下面一根針”無法完成“上面千條線”的任務，最終導致形式主義。[23]在簡約治理與基層治理適配度上，“化繁為簡、簡而不少、簡而高效”的簡約治理能夠適應基層治理情境，促進基層治理的現代化。[24]尤其在數字化轉型背景下，不斷變革的簡約治理能推動基層的有效治理。[25]

綜上，學界對基層形式主義問題的產生邏輯和治理措施、簡約治理與科層治理以及基層形式主義關系等問題均形成了廣泛的探討，但仍存在一定的局限和研究空間。一是已有文獻對基層形式主義生成邏輯的研究多從單一主體出發，如“上級政府-基層政府”“基層政府-基層群眾”，缺乏多主體視角的整體性分析，未從基層總體運行狀態上進行系統揭示。二是對簡約治理矯正基層形式主義的研究仍集中在宏觀層面，“為何能矯正”“如何去矯正”等深層具體邏輯仍未充分建構。鑒于此，筆者基于英國社會學家安東尼·吉登斯的結構化理論，將上級政府、基層政府和基層群眾作為考察對象并構建“結構—行動”分析框架，試圖揭示并回答以下問題：在科層治理擠壓的結構下基層形式主義為何生成？在簡約治理結構下基層形式主義為何能夠被矯正？在“簡約的科層”下基層形式主義如何才能被矯正？

二、基本觀點與邏輯：“結構—行動”分析框架的構建

（一）結構：科層治理過度擠壓與簡約治理

英國社會學家安東尼·吉登斯的結構化理論指出，社會結構和行動者之間相互依存、相互影響、相互制約。社會結構是指在一定時空條件下社會再生產過程中反復涉及的規則（Rule）和資源（Resource）。[26]其中，結構的二重性指出，結構內在于行動者的行動之中，是行動者行動的橋梁和中介，對行動者具有使動性和制約性，在一定的社會結構下，行動者的行動才能成為可能。[27]基層形式主義問題的產生更多是由治理體制和結構的變化造成的。[28]依據結構內在于行動之中的觀點，可以從基層的科層治理過度擠壓結構和簡約治理結構出發，探究結構如何對各行動主體產生影響、如何導致基層形式主義、如何矯正基層形式主義。

基層治理現狀——科層治理結構的過度擠壓。隨著鄉村治理現代化進程的加快，國家力量前所未有地進入到基層社會治理領域，治理重心逐漸下移，社會治理責任逐級下壓，基層部門與干部承擔的工作量在實際上遠大于制度文件所要求的任務，大量行政任務的出現導致基層逐漸顯露出濃厚的行政色彩，出現“科層治理”乃至“科層治理過度擠壓”的現象。科層治理結構依據層級制、職責分工和紀律約束、控制等原則，具有精準性、明晰性和穩定性的優勢特征，科層治理假定該結構下各個行動者均會采取理性的、井然有序的“設定行為”[29]，進而提高行政效率和行政質量。同時，科層治理結構下的“標準化_{n2yocYPbG0c0igAnzVV8XQ==}”主張能夠彌補基層治理制度缺失的問題，是基層有效治理的規范支撐，有利于基層治理的現代化。[30]由此，從應然的角度看，科層治理結構的主張能夠給基層政府帶來“正向賦能”的影響。但是，隨著科層治理在基層的逐步蔓延，“科層治理過度擠壓”現象開始出現，科層治理結構的過度擠壓導致基層政府面臨的規則流程不斷增加、工作中繁文縟節逐步出現，政府本身自主性空間逐漸變小等現象，導致上級政府、基層群眾和基層政府在實踐中選擇的行為與科層治理結構下的“設定行為”產生偏差，最終給基層政府帶來“逆向減能”的影響。

基層治理進路——“回歸”簡約，走向“簡約的科層”。基層形式主義的根源在于科層治理對簡約治理的擠壓或替代。[31]解決形式主義的關鍵是減少科層結構對基層治理的干預，使基層回歸到簡約治理和科層治理之間的平衡。面對科層治理過度擠壓下基層社會治理資源緊缺、繁文縟節增多、基層壓力負擔增強等現實情境，“簡約治理半正式化、自主性、互動性和平衡性的核心要義能夠彌補科層治理過度擠壓的不足”[32]，使基層減少不必要的規則和流程、增加基層自主性的空間。同時，基于科層治理“專業性、穩定性、規范性”的治理優勢，應該走向“簡約的科層”，即通過“政府主導和群眾主體結合的治理理念、政府能力和社會活力結合的治理能力、標準化和多形性結合的治理技術”[33]，在發揮簡約治理效能的同時，保留科層治理的優勢，從而使各個主體更好為基層政府“正向賦能”，矯正基層形式主義，實現對基層的有效治理。

（二）行動：上級政府、基層群眾和基層政府內部

基層具有國家性、社會性和中間性等多重屬性。[34]國家性是指基層作為國家治理體系的末端層級，是自上而下執行國家意志的“最后一公里”;社會性是指基層直接面向群眾，會受到社會意愿的約束和內生規則的影響;中間性是指基層在實現國家目標和社會目標的同時，在二者之間尋求中間地帶即平衡。基層治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”，對上要貫徹黨的路線方針政策，對下要領導基層，促進發展。基層政府至少面臨完成好上級任務、管理好基層社會以及處理好組織內部三方面的任務。[35]基層形式主義是基層政策運行偏差的集中表現之一，是各相關行動者理性互動的結果。筆者將基層運行過程中涉及的主體概括為上級政府、基層政府和基層群眾三方面，進而從行動層面分析基層形式主義的生成邏輯與矯正措施。

科層治理擠壓下各行動者的行動邏輯溯源。基層治理逐步走向制度化和程序化，這在消除了一些不規范性行為的同時，也導致基層出現形式主義等弊病，給基層政府帶來“逆向減能”的負面影響。在科層治理過度擠壓的結構下，從上級政府角度來看，由于上級政府與基層政府之間存在信息不對稱以及上級對基層政府的不信任，上級會對各項指標、流程進行細化約束，造成組織繁文縟節的出現。例如，利用數字化建設，加重基層政府的隱形負擔，此時基層政府根據自身資源等情況進行博弈，這可能會出現過程導向、規則主義等錯誤理念，最終導致形式主義。從基層群眾角度來看，基層政府與群眾互動過程中出現的繁文縟節行為導致基層群眾政治參與的負擔加重，而且繁文縟節使政府辦事效率降低，此時基層群眾對政府的信任度、滿意度降低，政治參與行為減少，社會性內生資源也相應減少。自身正式資源的不足加之社會資源減少，最終導致基層政府采取形式主義行為。從基層政府角度來看，繁文縟節等現象也對基層內部工作人員產生消極影響，影響其工作態度、熱情和滿意度，同時基層內部出現的專業化分工、部門主義等問題阻礙了各部門之間有效互動。政府內部職責不清、部門分割以及工作人員的消極態度都促使基層政府做出形式主義的反應。

簡約治理下各行動者的行動邏輯重塑。簡約治理結構適應基層復雜多變的特性，滿足基層治理要求。因此，在簡約治理下各行動者會做出有助于破解形式主義的行為，給基層政府帶來“正向賦能”。從上級政府角度來看，在簡約治理結構下，基層政府不必遵循復雜的制度和程序，優先用內部治理機制解決問題。例如，簡約治理的數字化構建要求流程精簡，這些都很好地克服了過程導向等錯誤理念的出現，減少上級政府增加“隱形負擔”的生成空間，從而使基層政府有足夠精力和時間解決基層問題，走出形式主義。從基層群眾的角度來看，簡約治理下基層政府的繁文縟節行為減少，使政府效率得到提高，同時也使得其有更多的時間和精力參與到基層治理過程中，群眾對政府的滿意度和參與率也隨之提高，從而克服社會性內生資源不足的問題，破解形式主義。從基層政府的角度來看，簡約治理下基層政府擁有更多的自主權，能夠對基層進行整體性治理，發揮基層政府的政治統合功能，克服部門分割的弊端，發揮基層人員的積極主動性，進而破解基層形式主義。

基于以上基本觀點和總體邏輯分析，構建“結構—行動”的分析框架（見圖1），以上級政府、基層政府和基層群眾為三類主體行動者，分析在目前基層的治理結構即科層治理過度擠壓的結構下，上級政府、基層群眾和基層政府內部如何對基層政府進行“逆向減能”最終導致基層形式主義，探討在簡約治理結構下，三類主體如何對基層政府進行“正向賦能”進而矯正基層形式主義，最終提出在“簡約的科層”下如何發揮“正向賦能”、避免“逆向減能”，矯正基層形式主義。

三、“逆向減能”：科層治理擠壓結構下基層形式主義的生成邏輯

基層政府形式主義行為的產生并非偶然，而是有著深刻的體制、社會以及內部根源。隨著基層政府的管理范圍和內容不斷增加，國家力量越來越多地進入到基層治理領域，基層政府嘗試通過科層治理“規范化、體制化和專業化”的結構優勢來影響各行為主體的行為選擇，使各個主體按照科層治理的結構要求選擇符合規定的“既定行為”，最終提高基層治理效能。但是，科層治理結構在基層的過度擠壓導致繁文縟節、過密治理等“病態”官僚制現象開始逐漸滋生蔓延，科層治理過度擠壓的結構使各行動者在實踐中的行為選擇異化，與科層治理結構下規范的“既定行為”產生偏差，最終給基層政府帶來“逆向減能”的影響，導致基層出現形式主義。要了解基層形式主義的生成邏輯，就要從科層治理過度擠壓的結構出發，分析在此結構下的上級政府、基層群眾和基層政府三類行動主體不同的行為選擇以及這些選擇如何對基層政府帶來“逆向減能”的影響（見圖2）。

（一）自上而下的“過度規制-表面服從”

基層政府是實現國家意志的“最后一公里”，作為國家治理體系的最低層級，基層政府負有貫徹國家目標、落實國家政策的責任，因此，其行為選擇會受到上級政府的影響。從上級政府的視角來看，在科層治理過度擠壓的結構下，上級政府“越管越多、越管越細”等“過度規制”現象給基層政府帶來“逆向減能”的影響，導致基層政府選擇“表面服從”等形式主義策略行為。

科層治理擠壓下“管多管細”帶來的“逆向減能”。科層過度擠壓下，國家權力逐漸全面滲透到基層治理領域，在此背景下出現上級政府管的“更細更寬”、基層政府無“彈性空間”，面臨“指標增加、注重細節”等增加負擔現象。以考核為例，考核內容寬泛、考核方式繁多，同時，考核任務下發過程中還出現“層層加碼”現象。尤其在推進數字化建設過程中，數字技術方便了上級政府的考核方式，但也隱藏了上級政府對下級的增負內容，導致考核廣度和力度在層層運行過程中不斷增加、考核的指標越來越多、越來越細，基層政府的隱形負擔不斷增加。考核任務在層層下落中出現的異化、基層治理彈性空間的壓縮和基層政府“隱形負擔”的增加，導致基層自主權受限，出現考核要求與自身能力不對等的情形。然而，出于各種內外部原因，基層政府除了完成考核任務之外別無選擇，表面回應、形式主義成為最終可選擇的策略行為。

科層治理擠壓下“過程導向”帶來的“逆向減能”。以規則、規范、流程為重心的“過程導向”的確能減少錯誤發生、提高治理效能，但在科層治理過度擠壓下，組織運行和事務處理過分強調過程的重要性，導致增加流程和規則、注重細枝末節、考核關注留痕等異化現象。在科層治理過度擠壓的情境下，各級政府都會不同程度地出現繁文縟節的行為，如不必要的規章制度、過多的流程設置等。以考核為例，上級的考核內容往往包括過程考核和結果考核兩方面。過程考核對于上級政府而言有利于其全面了解信息、全程掌控問題發展狀況、更好了解基層政府行為;對于基層政府而言，則能夠實現責任規避、滿足自身的政績要求。因此，過程考核受到上下級雙方的過度重視。上級政府為了更好了解情況，會不斷細化流程、增加規章制度。基層政府在基層資源有限的條件下，會將資源和精力更多投入到滿足“過程考核”的“材料生產”上，注重“細枝末節”，主動增加“工作量”，做好“表面文章”，最終導致形式主義。

（二）自下而上的“參與減少-應付回應”

基層治理是基層政府對基層社會的治理，也是對基層群眾的治理，基層群眾既是基層社會治理的受益者也是基層社會治理的參與者，因此，基層政府的行為選擇會受到基層群眾的影響。從基層群眾的視角來看，在科層治理過度擠壓的結構下，基層群眾“參與降低、政府信任度降低”等“參與減少”現象對基層政府帶來“逆向減能”，導致基層政府選擇“應付回應”等形式主義行為。

科層治理擠壓下“參與降低”帶來的“逆向減能”。一方面，科層制的擠壓導致基層政府出現較多繁文縟節行為，這些多余的流程、規則增加了基層群眾參與的負擔，使群眾在與政府接觸的過程中形成了負面印象，對政府的滿意度降低，對政治參與行為產生消極抵觸心理，這些負面心理影響著政府與基層群眾的合作行為，最終導致社會內生資源即社會參與的減少。另一方面，隨著社會的發展和進步，社會流動性增強，基層的熟人社會結構被打破。在半熟人或陌生人社會結構下，基層群眾的陌生性導致該群體參與社會事務的減少，內生資源下降，很大程度上削減了基層的治理效能。同時，我國政府的權力在下放過程中遵循逐級遞減原則，即基層政府本身擁有的國家資源相對較少，在基層服務職能和范圍不斷擴展的情況下，基層政府要解決的問題越來越多，由此，內生性資源的減少和國家資源的不足使基層政府面臨“不得不完成任務”的困境時，不得不采取形式主義的策略行動。

科層治理擠壓下“政府信任度低”帶來的“逆向減能”。政府冗余的程序和規則會損害政府部門的形象，造成“基層政府-基層群眾”的非良性互動，導致群眾對政府的不信任感增加，對政府政策執行行為產生抱怨。[36]同時，社會主義市場經濟的發展加速了基層群眾自主性、自利性的覺醒，在政府信任減少的情況下，一部分群眾出現經濟理性過強、集體主義意識減少、甚至扭曲的情況，他們不滿足于正常的現實需要，借助互聯網平臺等便捷化、隨意化和非規范化的渠道表達其利益，甚至在表達過程中捏造證據、夸大其詞。其目的是與基層政府進行博弈、爭取更多不合理的利益，通過非理性、非客觀內容的表達，損壞基層政府的公信力，使基層政府陷入“危險境地”。由此，基層群眾對政府信任感的降低以及基層群眾的自利性增加了政府開展工作的難度，對基層政府造成“逆向減能”，最終政府“被迫”選擇“形式主義”的策略行為來完成上級的任務和滿足基層群眾的訴求。

（三）由內到外的“工作失調-繁文縟節”

基層政府在基層治理過程中除了會受到來自上級、社會群眾的“逆向減能”外，還會受其內部治理過程出現的負面問題所影響。從基層政府內部視角來看，在科層治理過度擠壓下，基層政府組織運行過程中出現的“激勵失靈、信息煙囪”等現象對基層政府造成“逆向減能”，進而導致基層政府選擇形式主義的策略行為。

科層治理下基層“激勵失靈”帶來的“逆向減能”。科層治理結構下的激勵模式以理性原則為基礎，未充分考慮除經濟因素外的需求，同時，基層政府的正負向激勵失靈影響了基層政府人員的工作態度。一方面，隨著政府管理模式的改變，上級政府對基層運行管的越來越細、越來越寬、越來越密，工作過程中出現的繁文縟節、過分細化的信息填報等工作削弱了部分人員對工作的滿意度和積極性，出現了“上級推一推、下級動一動”的消極倦怠現象。同時，基層財力有限而無法支撐充分的績效報酬等物質方面的正向激勵，基層晉升空間有限而不能有效支撐升職等精神方面的正向激勵，人員退出機制的缺失導致負向激勵的失靈。總之，物質和精神獎勵等正向激勵、懲罰等負向激勵的失靈以及基層工作的繁瑣性導致基層出現“出勤不出力、人在心不在”等精神溜號現象，最終滋生形式主義的行為。

科層治理下“信息煙囪”帶來的“逆向減能”。科層治理擠壓下基層政府出現的“信息煙囪”是指基層政府內部各部門、部分之間信息壁壘森嚴，政務信息等自搞一套、互不連通，不能相互協調開展工作的現象。隨著科層制的不斷嵌入，為適應上級任務發放的需要，基層設置了不同的職能部門，對基層人員進行了專業分工。專業化的分工、基層“信息煙囪”的出現以及條塊分割下的部門主義觀念，使得各部門間的政務管理系統彼此獨立，信息交換與共享受到限制，這些都嚴重地阻礙了不同政府部門間的協同合作，甚至加劇了基層政府的繁文縟節行為。[37]總之，“信息煙囪”的出現和“部門主義”等觀念的存在使基層政府的工作復雜性、重復性增加，迫使基層政府最終選擇形式主義的策略行為。

通過深入分析基層形式主義的生成邏輯可以發現，科層治理模式并不完全適應基層社會的特性，出現為基層“減能”的負面效果。科層治理擠壓下基層政府的形式主義行為，不僅會受到來自內部的組織自身的“逆向減能”，還會受到來自外部的上級政府和基層群眾的“逆向減能”。基層治理結構的科層治理特征以及治理過程中的繁文縟節等現象對上級政府、基層政府內部以及基層群眾都會造成消極的影響，反過來，這來自內外部的三重“減能”疊加，促使基層通過形式主義行為予以應對。

四、“正向賦能”：簡約治理結構下基層形式主義的矯正機理

科層治理對基層治理的過度擠壓導致基層現行的治理模式不能適應變遷和不確定性的基層社會，最終出現基層形式主義。新時期的簡約治理是黨領導的積極有為的非正式治理模式，具有整體主義、靈活性、自主性等特點，可以滿足復雜多變的基層社會的治理需求，彌補科層治理過度擠壓的不足，糾正各行為主體的行為選擇，使各個行動者在實踐中的行為選擇能夠給基層政府帶來“正向賦能”影響，進而矯正基層形式主義。在簡約治理結構下，上級政府、基層群眾和基層政府三類行動主體對基層政府“正向賦能”，促進基層政府回歸真抓實干的風氣（見圖3）。

（一）自上而下的“必要規制-切實服從”

與科層治理過度擠壓的結構不同，簡約治理在治理方式上強調實體治理，在治理優先性上強調優先使用內部調節機制，因此，在簡約治理結構下，上級政府的行為選擇將發生改變。從上級政府視角來看，在簡約治理結構下，上級政府“管少管實、目標導向”等“必要規制”現象給基層政府帶來“正向賦能”影響，促使基層政府選擇“切實服從”等實質主義行為。

簡約治理下“管少管實”帶來的“正向賦能”。簡約治理是黨領導的積極有為的基層治理模式，它傾向于減少對基層政府、基層治理空間的干預。以考核為例，在該模式下基層政府的彈性空間將會逐漸增加，上級政府的考核內容將更加務實、繁文縟節的流程操作和“病態”的規則均會減少;同時，簡約治理結構下組織的層級結構不斷趨于扁平化，考核內容層層加碼現象的滋生空間也大大減少;數字化技術將更少地出現異化行為、更多地發揮賦能優勢，如基層政府能夠積極利用數字化技術，提高自身治理能力和治理水平，助力政府完成各項治理任務。由此，考核要求與自身能力不對等的問題得到緩解，基層政府在面對上級政府“考少考實”的考核時，能夠憑借自身的資源和能力完成上級的考核任務，做到切實服從上級要求，最終為基層形式主義的矯正賦能。

簡約治理下“目標導向”帶來的“正向賦能”。目標導向是指以實現特定的實質性目標為動力和方向，結果導向是指以取得的預期成效為標準，能夠較好地矯正過程導向的異化。在治理形式上，簡約治理主張“不必完全遵守正式制度和復雜程序”[38]，即在保證總體方向、大政方針正確的情況下，基層政府不必根據各個細化的指標去解決問題，落實政策，這防范了上級政府將“過程考核”作為考核中最為重要的一環，從而減輕基層政府的負擔，使基層政府能夠更好地深入基層、走向群眾，摒棄過程導向的錯誤觀念，更加注重實際效果。在治理優先性上，簡約治理主張當基層發生問題時優先使用內部調解機制，當其失敗或遇到申訴時，才會進入到正式機制治理過程。這就意味著基層政府在最初的政策執行、解決問題過程中，能夠以問題意識為導向，沒有過多的規則限制，可以放心大膽地深入實踐，根據具體情況采取合適的、創新性的方法去解決問題，最終促進目標導向、結果導向的回歸。

（二）自下而上的“參與增加-務實回應”

簡約治理在治理資源上強調動員、凝聚國家和社會資源，在治理方式上主張實行“通情達理”的人格化治理方式，因此，結構的變化也會使基層群眾的行為選擇發生改變。從基層群眾的視角來看，簡約治理結構下，基層群眾“協作治理、群眾路線”等“參與增加”給基層政府“正向賦能”，促使基層政府選擇“務實回應”等實質主義行為。

簡約治理下“協作治理”帶來的“正向賦能”。簡約治理主張社會多元主體參與基層治理，利用社會內生資源為基層治理效果賦能。當前，我國基層政府需要解決的事情呈現出“多而雜”的趨勢，由于資源的有限性，基層的治理負擔越來越重。在國家正式資源不足以應對復雜基層社會的情況下，簡約治理主張利用社會內生資源，讓基層群眾參與到基層社會的治理中。與基層政府的角色不同，基層群眾作為政策的目標群體，對政策文件、政策執行過程和政策效果等有不同的理解。因此，以基層群眾為代表的社會力量的政治參與，可以和基層政府的正式力量進行優勢互補，彌補基層資源的不足，監督政府行為，提高治理的科學性和民主性，實現基層治理效能的提高。同時，簡約治理主張人格化，基層工作主要是面向基層群眾的工作，在簡約治理人格化的理念下，基層政府能充分運用基層社會中的人情、關系等非正式規則，獲得基層群眾的共識與合作，基層群眾也會由于這些“非正式倫理”主動參與到基層治理過程當中，提高政治參與率，從而構建國家與社會之間的良性互動關系，進而破解基層形式主義。

簡約治理下“群眾路線”帶來的“正向賦能”。簡約治理以“群眾路線”作為主要工作方法，群眾路線要求基層干部堅持“為人民服務”的理念、減少不必要的繁瑣程序，提高基層群眾的政府信任度。“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法能夠有效解決當前基層存在的透明度不高、問題解決周期長等影響群眾政府信任度的問題。一方面，群眾路線下基層干部能夠切實深入群眾之中，想群眾之所想，基層政府能夠利用互聯網平臺實時公開各種信息，提高信息的公開性和透明度，健全問題反饋渠道，改進問題反饋流程，最終減少組織對基層群眾的繁文縟節。在該情景下，基層群眾在與基層政府接觸的過程中接受到簡而高效的辦事流程，改善了政府在其心中的形象，從而提高其對政府的信任度。另一方面，群眾路線內涵“集中力量辦大事”的優勢，這將喚起群眾的“集體主義”思想，使“集體主義”思想占據主導地位。此時群眾將更注重社會的集體利益，從而增加對政府的認可度，提高對政府的信任度，最終給基層政府帶來“正向賦能”的影響。

（三）由內到外的“工作穩進-真抓實干”

簡約治理結構強調治理的整體主義以及基層享有的權力，在此結構下，基層政府內部的治理方式、運行機制將有所完善。從基層政府內部視角來看，在簡約治理結構下，基層政府“有效激勵、整體主義”等對基層政府進行“正向賦能”，進而促使基層政府選擇“真抓實干”等實質主義行為。

簡約治理下“有效激勵”帶來的“正向賦能”。簡約治理的特點在于以靈活性的方式應對多變復雜的基層社會。一方面，簡約治理主張賦予基層自主性，這表明基層政府不必再因上級繁文縟節的考核任務而“被迫”做出繁文縟節類的工作，減少了基層的工作負擔，使其有更多的時間和精力去發揮自主性，進行創新性的工作和活動，提高基層群眾的滿意度和參與度，使群眾對基層干部的認可度更高，從而提高基層干部的工作熱情以及其對自身工作的滿意度，最終認真對待工作，形成正向精神激勵閉環，減少形式主義行為的發生。另一方面，簡約治理模式使基層干部在擁有人、財、物權的情況下，能夠根據基層實際情況，優化激勵和考評機制，科學合理地設置考核內容，符合“考核少但考核實”[39]的原則，從而最大限度激發和調動基層的積極性和創造性，使基層干部的態度實現從消極到積極的轉變，最終破解形式主義。

簡約治理下“整體主義”帶來的“正向賦能”。簡約治理具有整體主義的工作特點，即簡約治理要求在基層實現“結構、資源和功能”的整合與重組。一方面，伴隨著治理重心的下移，基層政府將聚集更多的人、財、權資源，這些資源使基層政府能夠依據基層事務的綜合性和環境的復雜性，發揮政治統合能力，對問題進行全盤考慮和統籌兼顧，最終發揮其作為“一根針”的功能，實現低成本、高效率的簡約治理效能。[40]另一方面，整體主義倡導對部門之間和部門內部進行結構和功能的整合。這意味著簡約治理突破了部門間信息藩籬，使部門間的聯系更加緊密，更有利于不同部門之間的交流與協作。[41]同時，也意味著基層政府內部的上下級關系從“命令-服從”的支配型關系轉變為“號召-動員”的協作型關系，提高了組織成員的參與感和認同感，利用精神激勵的方法實現部門內部“心往一處想、勁往一處使”，敢擔當、敢擔責，提高團隊凝聚力，最終破解形式主義，使基層政府切實做到真抓實干。

總之，簡約治理是黨領導的以靈活自主性、整體主義等為特點的非正式治理模式。該模式注重刪繁就簡、去蕪存菁，通過人格化、精簡化等方式解決基層復雜問題，達到改善工作生態、優化工作流程，提高治理效能的效果，適應基層社會的特性，滿足基層社會的治理需求。簡約治理克服了科層治理在嵌入基層場域過程中出現的一些弊端，化三重“減能”為三重“賦能”，有效破解基層形式主義的問題，促使基層政府真正做到真抓實干。

五、“簡約的科層”：基層形式主義的矯正路徑探索

從整體上來看，目前國家的正式權力以直接、實質性的方式主動介入到基層之中，這在保證組織穩定有序運行的同時也出現了繁文縟節、過密化治理、形式主義等現象。基于以上分析發現，基層滋生的形式主義問題在一定意義上是科層治理與簡約治理的關系問題，國家權力在基層場域的過度擠壓使簡約治理無法運行，進而導致形式主義問題的出現。因此，基層治理的方向便是“簡約的科層”，即在保證基層組織穩定的前提下，通過簡約治理來優化科層運行，提高基層的治理效能。就政府組織機構內部來講，上級政府應進一步簡政放權、為基層減負增能，基層政府也應自覺減少內部的繁瑣程序和規則、激發組織內部活力。就政府組織與基層群眾關系來講，政府應該積極精簡辦事流程、提高辦事效率，改善群眾滿意度，激活社會性內生資源，最終通過“標準化和多樣化、專門化和綜合性、政府主導和群眾主體”的結合，促使各行為主體做出規范的、符合預期的行政行為，為基層政府賦能，矯正形式主義，提高治理效能。

（一）讓上級政府放“心”：改過程控制促上級放權

堅持“管少管實”，增加基層的彈性空間。科層治理過度擠壓的結構下，各級政府基于“政績”等需要，都會出現“越管越多、越管越細”等現象。對此，應該發揮簡約治理模式組織層級扁平化等特點和優勢，釋放基層自主性空間。一方面，上級政府在下達任務過程中應該減少對任務指標的不合理分解和自我加碼行為，防止任務在下放過程中出現“異化”甚至“變質”，同時利用數字化技術促進考核向“少而實”方向發展。另一方面，上級政府應該提高自身的領導能力，在政策目標設置等方面應該深入基層，與基層政府、基層群眾交流，聚焦關鍵、要害問題，結合實際情況設置符合基層實際情況的目標，在把握好大方向的前提下，給予基層政府一定的彈性空間，拓寬基層政府發揮創造性執行行為的舞臺，發揮基層工作人員的首創精神。

堅持目標導向和結果導向，切實解決實際問題。科層治理結構的過度擠壓下，上級政府的考核會出現“唯過程論、事事看材料”等異化行為，這在很大程度上影響著基層政府行為。對此，應該采用簡約治理中“實體治理”的工作方式，將工作導向變“符合上級規范”為“完成實際成效”。一方面，上級應合理設置考核內容，響應國家為基層減負的口號，減少不必要的、重復性的考核指標，降低對常規性工作的檢查頻率，合理調整結果考核與過程考核的比重，提高創新引導等彈性指標所占的比重。另一方面，在組織中倡導“實干之風”，減少不必要材料的提供，將基層政府有限的時間和精力從應付繁瑣的工作程序和材料中擺脫出來，投入到深入基層群眾、傾聽群眾聲音和解決社會問題之中，切實做到為基層減負。

在這一過程中，也應該保留科層治理下的制度優勢。考核指標的設置能夠對各層政府實行必要的激勵和監督，促進各級政府規范完成任務，因此，上級政府是不設置過多指標而不是不設置指標。同時，賦權不僅要求上級政府確保賦權精準精當，還要做好賦權后的監管工作。賦權的精準精當性隨執行人員、執行環境等因素發生變化，這就要求上級政府提高政治站位和政治能力，根據管轄范圍的具體情況確定合適的尺度，避免出現重視過度或不足的情況;賦權后的監督工作仍需要做到“無死角、無真空”，在發揮基層政府自主性同時也要確保其方式合法，不能邁過道德和法律紅線。

（二）讓基層群眾享“惠”：改政府形象促群眾參與

利用社會性內生資源，實現基層的共建共治共享。科層治理的過度擠壓使得基層政府在社會治理中唱“獨角戲”，社會力量逐漸退出社會治理的舞臺。因此，應該借鑒簡約治理“非正式化、人格化”的治理方法，將社會力量融入進基層治理場域中。一方面，基層政府應打破單一主體治理基層的格局，堅持多元主體共同參與社會治理，凝聚群眾智慧、依靠人民群眾解決基層矛盾、創新基層治理，提高基層群眾的參與感和獲得感。這就要求基層政府在治理過程中減少繁文縟節，提高辦事效率，讓群眾想參與到基層治理過程當中。同時，利用基層群眾優勢，實現“單向管理”向“雙向互動”的轉變，喚醒人民群眾“主人翁”意識，使其積極參與到社會治理的過程之中。另一方面，基層政府也應重視“人情”“面子”等非正式規則在基層社會中的作用，將正式規則和非正式規則相結合，充分利用社會性內生資源來巧妙解決基層難題、化解基層矛盾，最終實現簡約治理運用較少的資源解決更多問題的治理優勢。

堅持人民主體地位，以德法兼治提高群眾認同感。科層治理過度擠壓下基層政府會出現辦事流程復雜繁瑣、解決問題效率不高等現象，影響基層政府在基層群眾中的形象，降低群眾對政府的信任和認同。因此，基層政府應該堅持簡約治理中“群眾路線”的工作方法，做到“順民意、暖民心、惠民生”，以德治和法治相結合的方法提高基層群眾的認同感。一方面，堅持人民主體地位是中國共產黨立于不敗之地的強大根基，也是新時代倡導的“楓橋經驗”的內在要求。因此，基層政府應主動深入到群眾之中，傾聽群眾聲音、了解群眾訴求、解決群眾問題，同時建立多元溝通渠道、健全問題反饋機制，及時了解和解決群眾在生活中所遇到的問題。另一方面，基層政府在治理過程中應該堅持法治與德治相結合，在發揮法治的剛性強制作用的同時，注重德治的柔性引導作用，注重家風、村風和民風建設，使基層群眾在倡導集體主義思想的環境下受到潛移默化、深遠持久的影響，從而改善政府形象，提高基層群眾對政府的認同感和信任度。

在這一過程中，應該保留科層治理下的效率優勢。基層群眾是否有足夠的知識和精力參與到基層政府的治理活動過程中，基層群眾的參與是否會造成基層政府決策遲緩，錯過最佳決策時間等都是簡約治理下多主體協作治理應該考慮的問題。因此，在群眾參與過程中，基層政府應該合理設置參與程序，減少繁文縟節對其效率的影響;也要發揮政府的主導作用，引導群眾獲取公共知識、有序參與到公共活動之中，在保證將群眾意見考慮在政策行動范圍之內的同時，確保群眾參與所消耗的時間和資源與解決問題的效率相匹配，保證政策、決策的及時性和有用性，發揮集中力量辦大事的優勢。

（三）讓基層政府有“位”：改內部機制促基層實干

利用自由裁量權，發揮基層自主性。科層治理過度擠壓下，上級政府管的“過寬、過緊、過密”，會導致基層政府機械式執行政策，最終出現政策執行“變形、變樣”。因此，應該利用好簡約治理下基層的靈活自主性，提高基層干部的積極主動性，鼓勵創造性行為。在簡約治理模式下，上級政府不會對基層政府進行全面控制，基層政府擁有一定的自由裁量權。一方面，基層政府在完成上級任務時應該充分發揮自主性，結合本地實際情況，選擇合適的行動方案和考核監督機制，規范基層工作人員的工作行為，對基層工作進行全面、客觀監督和考核，確保工作落實到位。另一方面，基層政府直接面對基層工作人員，能更好了解一線執行者的具體需求，在擁有自主性的情況下，能夠設置更加科學的內部考核制度，發揮激勵和懲罰機制的作用，提出更多具有針對性的獎懲激勵措施，進而提高基層官員的工作積極性，改善工作態度，激發內生動力，讓那些“想干事、能干事、干成事”的基層工作人員發揮應有的價值。

精簡組織機構，加強部門間的聯系。基層因公設職、專職專人的專業化發展的目的和初衷是提高政府的專業性和辦事效率。但隨著科層治理的過度擠壓，基層政府中出現機構臃腫、部門主義等違背初衷的現象，與此相伴的是基層長期以來人力物力財力的不足。基于此，應該發揮簡約治理“整體主義”的優勢，對結構、功能和資源進行整合。一方面，基層政府應該按照“該合并合并，該重組重組”原則，對基層進行改革，減少不必要的、重復性的機構，利用有限的“人、財、物”資源，實行“整體主義”的治理，為基層治理賦能。另一方面，基層政府應該落實部門結構、功能和資源的整合，破除影響部門交流的障礙，提高組織成員之間的凝聚力;整合基層人財物和信息資源，優化資源配置，減少重復性工作。總之，基層政府科室的減少、工作人員的統籌使用以及工作的統一管理，既解決了基層資源不足的問題，也解決了部門之間“忙閑不均”的問題，符合基層實際。

在這一過程中，應該保留科層治理下的合法優勢。下放權力并不是說事務的全權下放，若基層政府享有較大的自主性也會增加政策執行的風險，這就要求加強基層政府的業務培訓，減少個人私欲對政策執行的影響，提高基層政府的業務能力和行政水平，使基層政府在面對權力下放時能夠做到“接得住、用的好”，使其既能調動基層人員的積極主動性還能確保權力在制度的籠子里運行，保證權力行使的規范性。同時，在破除本位主義、實現整體主義治理的過程中也需要確定各自的職責和權限，防止出現職責不清、相互推諉的現象，從而讓基層治理更有效。

六、余論

基層形式主義重視形式、不講實效，只重顯功、不重潛功，具有極大的現實危害。這種現象的出現是多方面因素共同導致的，既有基層干部政績觀錯誤、責任感缺失等主觀行動者因素，也有基層治理結構不適合、機構設置不合理等客觀體制因素。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求構建簡約高效的基層管理體制，夯實國家治理體系和治理能力的基礎，為簡約治理提供了巨大的發展空間。本文基于英國社會學家安東尼·吉登斯的結構化理論，圍繞“基層形式主義何以生成”“簡約治理為何能矯正”和“簡約的科層下如何矯正基層形式主義”三個問題，從“自上而下”的上級政府、“自下而上”的基層群眾和“由內到外”的基層政府三個主體出發，剖析在目前基層治理結構即科層治理過度擠壓結構下基層政府形式主義行為的生成機理，闡明簡約治理結構如何通過作用不同主體克服科層治理的弊端、矯正基層形式主義，最終探索出合適的機制路徑，使基層“進入”到“簡約的科層”治理結構，將靈活性和原則性相結合，提高基層治理效果，為基層治理賦能。

需要指出的是，基層治理具有情況復雜性、環境多變性等特點，“老問題、新表現”的基層形式主義具有頑固性、反復性等特點，這決定了基層形式主義的矯正具有一定困難性，其在糾治過程中反復出現的“新表現”也決定了基層形式主義的矯正機制仍需不斷探索和完善。簡約治理具有靈活性、自主性和整體主義治理等特點，符合目前基層治理的需要，能夠對基層復雜多變的環境做出及時的應對、能夠有效規避科層治理的弊端，有助于矯正基層形式主義、提高基層治理效能。“簡約的科層”是能夠與基層治理需求相匹配、適應基層治理現代化體系的治理，這就要求上級政府在簡政放權過程中把握尺度，做到“該管的還得管、不該管的就放權”;在破除上下級和同級之間的繁文縟節時，保留必要的程序和規則，確保權力在陽光下運行，把權力關進制度的2b5923be5106f598d978846b4ccd9033f93252ae64ece502a36af946101ad379籠子里;在基層群眾參與基層治理的過程中，既要保證決策的民主科學性，也要保證決策和執行的效率。通過分析基層政策執行過程中上級政府、基層政府自身和基層群眾三類主體在不同治理結構下的行為選擇，解釋了基層形式主義行為的生成機理和矯正機制。但在不同地區，基層政府的治理能力、方式和水平有所差異，基層治理能力、治理資源和基層政府人員結構等因素的差異如何對三類主體的行為產生影響，會產生哪些影響是我們需要考慮的問題。簡約治理在實踐過程中必然也會遇到不同的問題，需要一定的時間去適應和磨合，如何更快更高效地使三類主體接受并適應該治理結構也是我們需要考慮的問題。同時，結構與行動的關系具有雙向性，結構影響行動者的行為，行動者的行為選擇也會反過來對結構產生影響。[42]筆者從基層的治理結構出發，僅對治理結構、行動者和行為選擇進行了單一方向分析，即在深入分析不同基層結構下各個行動者的行為選擇后，并未分析行動者的行為選擇對基層治理結構產生的影響，因此在后續的研究中，需要圍繞“行為對結構的反向影響”問題進行深入研究。另外，基層治理不單是國家力量對基層事務的治理，還包括村委會、居委會等群眾自治組織對基層事務的治理。[43]雖然本文指出基層出現科層治理結構過度擠壓的現象，在現實的基層社會治理中也出現“干部報酬財政化、班子選拔行政化以及村治事務政務化”等“科層化”的新變化，但這并不是指國家在基層社會建立了正式的行政管理體制，而是指“在基層社會事務的治理過程中遵循科層化的方式來執行國家意志、管理社會事務的一種現象”[44]。對于這些問題的研究和回答，既具有治理的現實必要性，又能使有關簡約治理的研究更全面、更深入，推動簡約治理邁向更高水平的發展，促進基層治理體系和治理能力現代化。

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Towards “Minimalist Hierarchy”： How to Correct Grassroots

Formalism through Minimalist Governance

Wang Chuncheng， Wang Haojie

Abstract： “Hierarchical hierarchy” is the basic form of modern organizations， the fundamental color of the operating rules of administrative organizations，and the basic logic of the behavior choices of administrative personnel. The red tape is a concentrated manifestation of the alienation of the bureaucratic system，especially reflected at the grassroots level，which is closely related to the breeding of formalism. How to break free from formalities and correct formalism in the operation of bureaucracy has become a practical issue that cannot be avoided in current grassroots governance. This article is based on the“structure-action”analysis framework of the superior government，the public at the grassroots level，and the grassroots government，exploring the mechanism and governance mechanism of grassroots formalism. Research has found that under the pressure structure of hierarchical operation，the higher-level government，the public at the grassroots level，and within the grassroots government all bring about“reverse energy reduction”and lead to grassroots formalism;Under a minimalist governance structure，all three types of entities can bring positive empowerment to grassroots governments and ultimately correct grassroots formalism.Grassroots governance cannot be separated from bureaucratic operation，but bureaucratic operation must move towards simplification. To achieve“minimalist bureaucracy”，it is necessary to reassure the higher-level government，allow the general public and grassroots people to enjoy benefits，give the grassroots government a place，reduce red tape，increase grassroots autonomy，strengthen positive empowerment，and ultimately enable the grassroots to truly implement practical measures.

Key words： hierarchical system; minimalist governance; grassroots formalism

（責任編輯：劉劍明）

作者簡介：王春城，管理學博士，燕山大學公共管理學院教授，博士生導師，河北省高校人文社科重點研究基地——燕山大學縣域振興發展政策研究中心首席專家，研究方向為公共政策與公共治理;王號杰，燕山大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為基層治理。

基金項目：國家社科基金一般項目“鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策供給與系統治理機制研究”，項目編號：21BZZ057。