優(yōu)化協(xié)同高效:中國(guó)特色機(jī)構(gòu)改革的自主性理論框架

摘 要：優(yōu)化協(xié)同高效是新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革構(gòu)建的自主性理論框架，遵循組織管理基本原理并彰顯中國(guó)機(jī)構(gòu)改革本土化自主知識(shí)體系的理論貢獻(xiàn)。通過(guò)闡釋優(yōu)化協(xié)同高效的理論內(nèi)涵與核心框架，從“機(jī)構(gòu)設(shè)置—職能配置—體制機(jī)制—運(yùn)行管理”等維度對(duì)2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案進(jìn)行實(shí)證分析。本輪機(jī)構(gòu)改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，提升政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力;在職能配置方面優(yōu)化和完善重點(diǎn)領(lǐng)域黨委政府部門職責(zé)體系，減少職責(zé)交叉分散和多頭管理問(wèn)題;在體制機(jī)制方面理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，健全歸口領(lǐng)導(dǎo)管理運(yùn)作機(jī)制;在運(yùn)行管理方面統(tǒng)籌中央與地方機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)人員編制建設(shè)高效能組織體系。優(yōu)化協(xié)同高效理論框架的價(jià)值意蘊(yùn)在于，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共組織變革提供理論基礎(chǔ)，為建立黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系主體框架提供操作指南，為科學(xué)判斷機(jī)構(gòu)改革成效和持續(xù)優(yōu)化改革提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān) 鍵 詞：優(yōu)化協(xié)同高效;機(jī)構(gòu)改革;機(jī)構(gòu)設(shè)置;職能配置;國(guó)家治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）10-0030-14

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)，先后在2018年和2023年兩次集中實(shí)施黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，為黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也提出了嶄新的理論命題：如何從機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中提煉構(gòu)建中國(guó)特色黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的本土化自主性理論框架，進(jìn)而豐富和發(fā)展中國(guó)自主的知識(shí)體系。筆者在系統(tǒng)梳理機(jī)構(gòu)改革有關(guān)的中外理論研究文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，立足于黨的十九屆三中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革重大決策及其實(shí)踐，構(gòu)建和闡釋優(yōu)化協(xié)同高效本土化理論框架，運(yùn)用2023年新一輪機(jī)構(gòu)改革方案數(shù)據(jù)從“機(jī)構(gòu)設(shè)置—職能配置—體制機(jī)制—運(yùn)行管理”維度實(shí)證分析黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐路徑，進(jìn)而闡明優(yōu)化協(xié)同高效理論框架的價(jià)值意蘊(yùn)和重要啟示。

一、構(gòu)建中國(guó)特色機(jī)構(gòu)改革本土化自主性理論框架

（一）機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)典理論述評(píng)

機(jī)構(gòu)改革是世界各國(guó)公共部門組織變革的常見現(xiàn)象，也是組織理論、公共管理學(xué)經(jīng)久不衰的研究議題。自新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，全球公共部門組織變革以扁平化、分權(quán)化為主要趨勢(shì)。[1]決策、執(zhí)行和服務(wù)供給等功能適度分離，重視以公民（客戶）需求為導(dǎo)向重構(gòu)政府組織體系和業(yè)務(wù)流程。[2]隨著組織管理實(shí)踐的發(fā)展，面對(duì)更多不確定性的組織環(huán)境和任務(wù)，組織設(shè)計(jì)理論基于權(quán)變思想關(guān)注科層制以外的事業(yè)部制、矩陣式、網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)。[3]基于組織間關(guān)系理論，公共部門組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與職能配置遵循資源依賴、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、組織生態(tài)和制度合法性等理論脈絡(luò)，具體包括組織戰(zhàn)略、外部環(huán)境、業(yè)務(wù)流程、發(fā)展階段、組織規(guī)模、組織文化、領(lǐng)導(dǎo)力和信息化水平等影響因素。[4]改革開放以來(lái)，我國(guó)qxnlWEgWyi83ho4baigQXg==實(shí)施周期性機(jī)構(gòu)改革，改革目標(biāo)由精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員到優(yōu)化職能配置，再到構(gòu)建符合國(guó)家治理現(xiàn)代化需要的組織體系。[5]21世紀(jì)以來(lái)，大部門體制成為機(jī)構(gòu)改革的焦點(diǎn)問(wèn)題，學(xué)界聚焦域外大部門體制的運(yùn)作規(guī)律，深入探討大部門體制改革的動(dòng)因、目標(biāo)與實(shí)施路徑。[6][7]通過(guò)對(duì)改革開放以來(lái)多輪機(jī)構(gòu)改革的總體性分析發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革的中心議題由精簡(jiǎn)數(shù)量向政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)渡，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的政府組織架構(gòu)。[8]2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)和管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)性重構(gòu)，從曾經(jīng)的黨政分開走向黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、從局部的改革走向整體性改革、從職能組合走向職能機(jī)構(gòu)重構(gòu)。[9]新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革以堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，形成了以黨委（組）領(lǐng)導(dǎo)制為核心、以歸口管理和領(lǐng)導(dǎo)小組為支撐的一核雙翼黨政結(jié)構(gòu)。[10]通過(guò)實(shí)施黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)黨政關(guān)系呈現(xiàn)出治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略導(dǎo)向、黨政職能分工組織邏輯和黨政治理法治化等特征。[11]政府機(jī)構(gòu)改革在“集成”改革的邏輯下形成了大部門集成、專部門集成、流程部門集成以及“平臺(tái)+部門集成”等主要模式。[12]機(jī)構(gòu)改革的理論原則和著力點(diǎn)從此前的“精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)化協(xié)同高效”。[13]

總體而言，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的研究呈現(xiàn)出研究主題持續(xù)深化、研究領(lǐng)域不斷拓展、從抽象基本概念探討轉(zhuǎn)向具體問(wèn)題實(shí)證研究等趨勢(shì)。但也應(yīng)看到，現(xiàn)有研究仍有較大發(fā)展空間：一是研究對(duì)象范圍較窄。國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有研究多聚焦行政機(jī)構(gòu)，從國(guó)家治理體系層面系統(tǒng)研究黨政軍群各類機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化完善的文獻(xiàn)尚不多見。二是本土化自主性理論框架仍待建立。當(dāng)前國(guó)內(nèi)相關(guān)研究較少運(yùn)用組織結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)原理進(jìn)行分析，尚未形成基于中國(guó)實(shí)踐提煉的本土化理論框架。現(xiàn)有研究在宏觀戰(zhàn)略層面討論較多，而對(duì)中觀層面的組織結(jié)構(gòu)功能、具體運(yùn)作模式、影響因素等規(guī)律性認(rèn)識(shí)不足，缺乏一個(gè)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的整體性、縱貫性分析框架。

（二）優(yōu)化協(xié)同高效：構(gòu)建中國(guó)特色機(jī)構(gòu)改革理論框架體系

⒈理論內(nèi)涵。習(xí)近平總書記在黨的十九屆三中全會(huì)上所作的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明》中深刻闡釋了“優(yōu)化協(xié)同高效”的基本含義。習(xí)近平總書記指出：“優(yōu)化就是機(jī)構(gòu)職能要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。只要這個(gè)目標(biāo)達(dá)到了，該精簡(jiǎn)的就精簡(jiǎn)，該加強(qiáng)的就加強(qiáng)，而不是為了精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)。優(yōu)化協(xié)同高效不僅是這次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的原則要求，也是衡量改革能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn)。”[14]

“優(yōu)化協(xié)同高效”原則符合組織設(shè)計(jì)基本原理，是對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色機(jī)構(gòu)改革理論框架的全新概括，彰顯了我國(guó)機(jī)構(gòu)改革本土化自主知識(shí)體系的理論價(jià)值。[15]“優(yōu)化”所指的機(jī)構(gòu)職能科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，充分體現(xiàn)了組織管理經(jīng)典理論中的領(lǐng)導(dǎo)指揮、管理幅度、權(quán)責(zé)匹配等基本原理，同時(shí)深刻展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨勇于自我革命的理論品格和全面深化改革的戰(zhàn)略意圖。“協(xié)同”所指的機(jī)構(gòu)職能有統(tǒng)有分、有主有次，是對(duì)組織管理理論中組織間縱向和橫向有機(jī)聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)原理的高度凝練，體現(xiàn)了新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)各類機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)的戰(zhàn)略部署。“高效”所指的機(jī)構(gòu)職能履職到位、流程通暢，是對(duì)公共部門績(jī)效管理、公共部門流程再造等經(jīng)典理論的本土化表達(dá)，集中反映了習(xí)近平總書記一以貫之強(qiáng)調(diào)狠抓落實(shí)、加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)的重要思想。優(yōu)化協(xié)同高效理論原則深刻總結(jié)改革開放以來(lái)特別是新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在遵循組織管理一般性原理基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)實(shí)際形成了具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的機(jī)構(gòu)改革理論框架體系，對(duì)持續(xù)優(yōu)化完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

理論的價(jià)值在于指導(dǎo)實(shí)踐，優(yōu)化協(xié)同高效理論原則堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提出了嶄新的實(shí)踐要求。第一，旗幟鮮明將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)和主題主線。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，機(jī)構(gòu)職能改革的首要任務(wù)就是從制度安排上把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿治國(guó)理政各方面和全過(guò)程，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工，構(gòu)建科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策、高效執(zhí)行和管理的體制機(jī)制，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力。第二，統(tǒng)籌黨政軍群各類機(jī)構(gòu)，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。在我國(guó)國(guó)家治理體系中，公共部門涵蓋黨政軍群各類機(jī)構(gòu)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)整體。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌考慮黨的部門、國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，推動(dòng)各類機(jī)構(gòu)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)。第三，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提升黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系運(yùn)行效能。針對(duì)一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問(wèn)題，創(chuàng)造性提出“堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的改革思路，理順宏觀管理職責(zé)和具體管理職責(zé)關(guān)系，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。第四，更好發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，在確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下賦予地方機(jī)構(gòu)改革更多自主權(quán)。統(tǒng)籌中央和地方，明確地方涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)，允許地方在權(quán)限范圍內(nèi)因地制宜結(jié)合實(shí)際設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，構(gòu)建符合基層事務(wù)特點(diǎn)的簡(jiǎn)約高效基層管理體制，進(jìn)一步規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。

2.核心框架。優(yōu)化協(xié)同高效不僅是理論原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也構(gòu)成了系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密、相互貫通的理論框架體系。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》從“機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效”五個(gè)維度構(gòu)建了優(yōu)化協(xié)同高效理論的核心框架要素。2023年黨的二十屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步將核心框架要素提煉為“在機(jī)構(gòu)設(shè)置上更加科學(xué)、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機(jī)制上更加完善、在運(yùn)行管理上更加高效”四個(gè)維度。經(jīng)過(guò)黨的十九大以來(lái)兩輪機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐，“機(jī)構(gòu)設(shè)置—職能配置—體制機(jī)制—運(yùn)行管理”四位一體核心框架展現(xiàn)出較強(qiáng)的理論解釋力和實(shí)踐指導(dǎo)性，有助于深刻理解把握黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯，也為繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革提供了操作指南。

“機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)”的理論內(nèi)涵主要是指機(jī)構(gòu)設(shè)置要遵循科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致的基本規(guī)律。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)在于某方面事務(wù)在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中是否具有完整清晰且相對(duì)穩(wěn)定的獨(dú)立職能。對(duì)于隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的新職能，能夠由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)履行的一般不新設(shè)機(jī)構(gòu)。第二，通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)化黨組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的統(tǒng)領(lǐng)性作用。健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋全貫穿。加大黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置力度，黨的機(jī)構(gòu)可以與職能相近、聯(lián)系緊密的其他機(jī)構(gòu)合署辦公或合并設(shè)立，減少機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。第三，機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循綜合設(shè)置的基本原則，堅(jiān)持大部門制改革方向，減少職責(zé)分散交叉問(wèn)題。但也要避免陷入貪大求全的誤區(qū)，區(qū)分綜合管理部門和專業(yè)管理部門，機(jī)構(gòu)宜大則大、宜小則小，關(guān)鍵是要符合實(shí)際、科學(xué)合理、更有效率。[16]

“職能配置更加優(yōu)化”的理論內(nèi)涵主要是指機(jī)構(gòu)職能配置堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌”“一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”。前者最早出現(xiàn)在2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，而后者則是2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提出的創(chuàng)新理念，二者的共同目標(biāo)是減少機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉分散帶來(lái)的推諉扯皮、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題。職責(zé)交叉是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中的深層次矛盾問(wèn)題，因組織機(jī)構(gòu)職能分工產(chǎn)生，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)新任務(wù)容易導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉矛盾加劇，具有歷史性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，關(guān)鍵是對(duì)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行科學(xué)分析，明確“一件事情”判定標(biāo)準(zhǔn)，將分散于多個(gè)部門的同類型事務(wù)由一個(gè)部門相對(duì)集中履行職責(zé)。當(dāng)然，由于機(jī)構(gòu)職能分工的不可替代性，在完全意義上消除部門間職責(zé)交叉并不現(xiàn)實(shí)。對(duì)于確需由不同部門共同履行的職責(zé)，要堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，在編制各部門“三定”規(guī)定時(shí)明確管理流程和責(zé)任歸屬，避免權(quán)責(zé)脫節(jié)。

“體制機(jī)制更加完善”的理論內(nèi)涵主要是指理順黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，確保各類機(jī)構(gòu)在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下職能銜接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。黨的十九屆三中全會(huì)在總結(jié)以往正反兩方面經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上作出重大決策，一些黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政府部門，“打破所謂的黨政界限，同一件事弄到一塊去干”[17]。加強(qiáng)黨的職能部門歸口協(xié)調(diào)管理職能，統(tǒng)籌本領(lǐng)域本系統(tǒng)工作，在有統(tǒng)有分、有主有次基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)跨部門職能銜接、目標(biāo)一致、政策協(xié)同。在實(shí)踐中要厘清歸口領(lǐng)導(dǎo)和歸口管理在內(nèi)涵、方式和運(yùn)行規(guī)則方面的區(qū)別。歸口領(lǐng)導(dǎo)一般適用于黨政不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是黨的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)被歸口政府機(jī)構(gòu)重大決策、重大規(guī)劃和重大事項(xiàng)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)支持，不宜超越組織邊界直接管理日常工作;歸口管理一般適用于同類性質(zhì)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)被歸口機(jī)構(gòu)“三重一大”事項(xiàng)的統(tǒng)籌管理，不宜直接參與實(shí)施具體執(zhí)行和工作推進(jìn)層面的任務(wù)，盡可能減少不必要的重復(fù)性工作。

“運(yùn)行管理更加高效”的理論內(nèi)涵主要是指構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的高效能組織體系。優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，黨政軍群各類機(jī)構(gòu)都要根據(jù)職責(zé)分工履職到位，提高管理運(yùn)行效率。中央與地方、地方與基層在機(jī)構(gòu)職能關(guān)系方面要簡(jiǎn)化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效能組織體系。省、市、縣大部分黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)與中央保持基本對(duì)應(yīng)，完成好機(jī)構(gòu)設(shè)置的“規(guī)定動(dòng)作”，確保上下貫通、執(zhí)行有力。“基本對(duì)應(yīng)”不等于機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”，而是要根據(jù)各層級(jí)職責(zé)定位和工作重點(diǎn)明確上下級(jí)機(jī)構(gòu)職能對(duì)接關(guān)系，保證中央決策部署的任務(wù)地方接得住、能落實(shí)。在確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下，賦予省級(jí)及以下更多自主權(quán)，允許地方和基層因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置職能實(shí)施“自選動(dòng)作”。構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，上下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)關(guān)系上既允許“一對(duì)多”也允許“多對(duì)一”。統(tǒng)籌優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源，堅(jiān)持瘦身健體原則，精簡(jiǎn)規(guī)范黨政機(jī)關(guān)人員編制，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍。

二、優(yōu)化協(xié)同高效理論框架的實(shí)踐路徑：以2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為例

黨的二十屆二中全會(huì)貫徹落實(shí)黨的二十大精神，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，統(tǒng)籌黨中央機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)、全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌中央和地方，部署開展新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。運(yùn)用優(yōu)化協(xié)同高效理論框架從“機(jī)構(gòu)設(shè)置—職能配置—體制機(jī)制—運(yùn)行管理”等維度進(jìn)行實(shí)證分析，有助于深刻把握新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯和實(shí)踐路徑。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置：加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力

⒈以加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。本輪機(jī)構(gòu)改革組建黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)2個(gè)、黨中央職能部門1個(gè)、黨中央派出機(jī)關(guān)1個(gè)、黨中央辦事機(jī)構(gòu)1個(gè)（表1），著力加強(qiáng)黨中央對(duì)金融、科技、社會(huì)工作和港澳工作等重點(diǎn)領(lǐng)域的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。組建中央金融委員會(huì)作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了金融重大決策事權(quán)集中統(tǒng)一，有利于深化金融體制改革、防范和化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)。改革將原國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室職責(zé)劃入中央金融委員會(huì)辦公室，進(jìn)一步強(qiáng)化金融穩(wěn)定和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，更好統(tǒng)籌金融發(fā)展與安全。組建中央科技委員會(huì)作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有效加強(qiáng)黨中央對(duì)科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革提供堅(jiān)實(shí)組織保障。組建中央科技委員會(huì)有效解決了此前黨中央設(shè)置中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院設(shè)置國(guó)家科技工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，科技和教育領(lǐng)域決策體制不相匹配的問(wèn)題。

本輪機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，統(tǒng)籌設(shè)置黨中央派出機(jī)關(guān)、職能部門和辦事機(jī)構(gòu)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋全貫穿。組建中央金融工作委員會(huì)作為黨中央派出機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，指導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等，同中央金融委員會(huì)辦公室合署辦公。由于中央金融委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)職責(zé)聯(lián)系緊密、工作對(duì)象重合，合署辦公有利于整合資源力量、提高綜合效益。組建中央社會(huì)工作部作為黨中央職能部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)信訪、黨建引領(lǐng)基層治理和社會(huì)領(lǐng)域黨建工作，是優(yōu)化黨的社會(huì)工作職能體系的重大舉措。此前，黨的社會(huì)工作相關(guān)職能由組織部、政法委、民政部、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委、國(guó)資委等部門分別履行，九龍治水、職責(zé)交叉分散問(wèn)題較為突出。組建中央社會(huì)工作部標(biāo)志著黨的社會(huì)工作成為相對(duì)穩(wěn)定且完整的獨(dú)立職能，與黨的組織工作、宣傳工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、外事工作、政法工作等一同構(gòu)成黨的工作體系。[18]新組建的中央港澳工作辦公室在原國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室基礎(chǔ)上優(yōu)化充實(shí)職能，承擔(dān)在貫徹“一國(guó)兩制”方針、落實(shí)中央全面管治權(quán)、依法治港治澳、維護(hù)國(guó)家安全、保障民生福祉、支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局等方面的調(diào)查研究、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)職責(zé)，有效加強(qiáng)黨中央對(duì)港澳工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2024年3月，十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)的政府工作報(bào)告披露，新一輪機(jī)構(gòu)改革中央層面基本完成。

⒉以提高政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力為目標(biāo)，優(yōu)化重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置，加快建設(shè)法治政府。本輪機(jī)構(gòu)改革組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，調(diào)整中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)屬性，目的在于解決金融監(jiān)管領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問(wèn)題，提升金融監(jiān)管法治化、專業(yè)化水平。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管體制改革還不夠徹底，防范金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)大趨勢(shì)下集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管隊(duì)伍仍不健全，金融監(jiān)管部門職責(zé)邊界不清，防范化解和處置風(fēng)險(xiǎn)能力亟待加強(qiáng)，銀行保險(xiǎn)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位不明確，參公管理的事業(yè)單位履行監(jiān)管執(zhí)法權(quán)不符合全面依法治國(guó)要求。新一輪機(jī)構(gòu)改革健全職責(zé)明確、依法監(jiān)管的金融監(jiān)管組織體系，在中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管。2024年4月，國(guó)家金融監(jiān)管總局縣域監(jiān)管支局統(tǒng)一掛牌，標(biāo)志著金融監(jiān)管垂直管理組織體系進(jìn)一步完善，金融管理體制改革取得重要進(jìn)展。此外，機(jī)構(gòu)改革將中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其資本市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。值得注意的是，本輪金融監(jiān)管體制改革的一大突破是按照全面推進(jìn)依法行政的要求將國(guó)家金融監(jiān)督管理總局（原中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)由參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，從根本上解決此前金融監(jiān)管法律授權(quán)不足問(wèn)題，提高金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)履行的法治化和規(guī)范化水平。

隨著數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中作用日益凸顯，現(xiàn)行多頭分散的數(shù)據(jù)管理體制與構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的要求不相適應(yīng)。本輪機(jī)構(gòu)改革在前期地方經(jīng)驗(yàn)探索基礎(chǔ)上組建國(guó)家數(shù)據(jù)局，相對(duì)集中數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用方面頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實(shí)施等職能，有利于破解長(zhǎng)期以來(lái)數(shù)據(jù)管理體制職責(zé)交叉分散、多頭管理等問(wèn)題，對(duì)于統(tǒng)籌數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)建設(shè)具有重大意義。國(guó)家數(shù)據(jù)局主要職責(zé)聚焦于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)、數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，將有力推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革，提升數(shù)據(jù)整合共享水平，釋放數(shù)據(jù)資源價(jià)值紅利，使“數(shù)字”成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大增量，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家高效能治理、人民群眾高品質(zhì)生活賦能增效。2024年4月全國(guó)數(shù)據(jù)工作會(huì)議披露，數(shù)據(jù)工作體系初步成型，31省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已完成數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)組建，獨(dú)立設(shè)置機(jī)構(gòu)的有26個(gè)，加掛牌子的有6個(gè)。

整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家鄉(xiāng)村振興局機(jī)構(gòu)職責(zé)，不再保留單設(shè)的國(guó)家鄉(xiāng)村振興局，是加強(qiáng)黨對(duì)“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域機(jī)構(gòu)職能的重要舉措。完成全面建成小康社會(huì)歷史任務(wù)后，原國(guó)務(wù)院扶貧辦重組為國(guó)家鄉(xiāng)村振興局，在實(shí)際運(yùn)行中農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興部門職責(zé)交叉重疊問(wèn)題較為突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制機(jī)制不順。本輪機(jī)構(gòu)改革明確要求將各級(jí)鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)職責(zé)劃入同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，自上而下整合工作力量，健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村（鄉(xiāng)村振興）大部門體制，徹底解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興部門工作職責(zé)交叉、工作對(duì)象重合等矛盾問(wèn)題，有利于加強(qiáng)力量資源統(tǒng)籌，更好推動(dòng)以鄉(xiāng)村振興為重點(diǎn)的“三農(nóng)”各項(xiàng)工作。

（二）職能配置：優(yōu)化和完善重點(diǎn)領(lǐng)域黨委政府部門職責(zé)體系

政府職責(zé)體系指的是政府及其部門所履行的法定職責(zé)的有機(jī)整體，主要包括橫向政府職責(zé)體系和縱向政府職責(zé)體系。[19]優(yōu)化政府職責(zé)體系的基本思路是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，對(duì)政府及其部門職責(zé)進(jìn)行梳理整合、確權(quán)歸位。[20]本輪機(jī)構(gòu)改革從配置新創(chuàng)設(shè)職責(zé)和劃轉(zhuǎn)現(xiàn)有職責(zé)兩個(gè)方面優(yōu)化完善重點(diǎn)領(lǐng)域黨委政府部門職責(zé)體系。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向賦予中央社會(huì)工作部和科學(xué)技術(shù)部新創(chuàng)設(shè)職責(zé)。《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，組建中央社會(huì)工作部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作，指導(dǎo)人民建議征集工作，統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理等。這三項(xiàng)職責(zé)此前在中央部委層面并未作出明確規(guī)定，屬于新創(chuàng)設(shè)職責(zé)。本輪機(jī)構(gòu)改革前，國(guó)家信訪局由國(guó)務(wù)院辦公廳管理，但實(shí)際上兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較低。指導(dǎo)人民建議征集工作此前在地方層面多由信訪部門承擔(dān)，但國(guó)家信訪局“三定”規(guī)定中并無(wú)此項(xiàng)職責(zé)。黨建引領(lǐng)基層治理是黨的十八大以來(lái)的社會(huì)治理領(lǐng)域的實(shí)踐創(chuàng)新，多由地方黨委組織部門牽頭推進(jìn)，但并未正式寫入部門“三定”規(guī)定。賦予新組建的中央社會(huì)工作部三項(xiàng)新創(chuàng)設(shè)職責(zé)，是根據(jù)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)職能體系的充實(shí)完善，有利于新組建部門履行職能發(fā)揮作用。本輪機(jī)構(gòu)改革重新組建科學(xué)技術(shù)部，整體承擔(dān)中央科技委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)，強(qiáng)化其推動(dòng)國(guó)家科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、資源統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、督促檢查等宏觀管理職責(zé)，能夠有效貫通決策執(zhí)行鏈條，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)。

堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)原則，在社會(huì)工作、科技管理、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理和老齡工作等領(lǐng)域調(diào)整劃轉(zhuǎn)現(xiàn)有職責(zé)。中央社會(huì)工作部劃入民政部指導(dǎo)社區(qū)治理、擬定社會(huì)工作政策等職責(zé)，劃入中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委、國(guó)資委黨委和歸口承擔(dān)的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨的建設(shè)職責(zé)，劃入中央文明辦全國(guó)志愿服務(wù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查等職責(zé)。重組后的科學(xué)技術(shù)部作為國(guó)家科技創(chuàng)新“總體設(shè)計(jì)部”更多承擔(dān)宏觀管理職責(zé)，將科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)至國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、衛(wèi)健委和人社部等部門，通過(guò)“抓大放小”更好統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)各方面力量，理順科技領(lǐng)導(dǎo)決策和管理執(zhí)行體制。2023年10月，根據(jù)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整工業(yè)和信息化部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》要求，科學(xué)技術(shù)部的高新技術(shù)司、25名行政編制、4名司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，成果轉(zhuǎn)化與區(qū)域創(chuàng)新司6名行政編制、2名司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)劃入工業(yè)和信息化部。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局劃入中國(guó)人民銀行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，劃入中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)投資者保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)一履行金融消費(fèi)者投資者保護(hù)職責(zé)。中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)劃入國(guó)家發(fā)改委企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，統(tǒng)一管理公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。國(guó)家數(shù)據(jù)局劃入中央網(wǎng)信辦數(shù)字中國(guó)建設(shè)政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等宏觀管理職責(zé)，劃入發(fā)改委統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)等職責(zé)。民政部劃入國(guó)家衛(wèi)健委組織擬訂并協(xié)調(diào)落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化政策措施，承擔(dān)全國(guó)老齡工作委員會(huì)的具體工作。通過(guò)職責(zé)調(diào)整劃轉(zhuǎn)，上述領(lǐng)域減少了職責(zé)交叉分散和多頭管理問(wèn)題，構(gòu)建職責(zé)明確、依法履職的黨委政府部門職責(zé)體系取得新進(jìn)展。

（三）體制機(jī)制：理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，健全歸口領(lǐng)導(dǎo)管理運(yùn)行機(jī)制

完成組織架構(gòu)調(diào)整只是機(jī)構(gòu)職能體系的“物理變化”，要實(shí)現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”仍需注重在體制機(jī)制層面理順各類機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系。本輪機(jī)構(gòu)改革在歸口領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理和隸屬關(guān)系調(diào)整等方面優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，有效促進(jìn)跨部門之間職能銜接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，具體體制機(jī)制改革舉措?yún)⒁姳?。

中央社會(huì)工作部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家信訪局，國(guó)家信訪局由國(guó)務(wù)院辦公廳管理的國(guó)家局調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，是加強(qiáng)黨的職能部門歸口領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的改革舉措。信訪工作是黨和政府了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。中央社會(huì)工作部作為黨中央職能部門歸口領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家信訪局，目的是在體制機(jī)制層面加強(qiáng)黨中央對(duì)信訪工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于提高信訪工作在黨和國(guó)家事業(yè)全局中的地位，更好維護(hù)人民根本利益。目前在中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面明確歸口領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的還有中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)。實(shí)踐中歸口領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)作方式主要體現(xiàn)為請(qǐng)示報(bào)告流程、干部人事管理、派駐紀(jì)檢監(jiān)察等方面，目標(biāo)是健全職能部門與被歸口領(lǐng)導(dǎo)單位權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)一致、運(yùn)行高效的工作機(jī)制。

組建國(guó)家數(shù)據(jù)局由國(guó)家發(fā)改委管理，是本輪機(jī)構(gòu)改革實(shí)施歸口管理的重要舉措。國(guó)家數(shù)據(jù)局相對(duì)集中數(shù)據(jù)行政管理職能，重點(diǎn)履行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)類宏觀管理職責(zé)，對(duì)于解決數(shù)據(jù)行政管理職責(zé)多頭管理、交叉分散等問(wèn)題有積極意義。[21]但國(guó)家數(shù)據(jù)局作為副部級(jí)國(guó)家局履行宏觀管理職責(zé)會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足問(wèn)題。由國(guó)家發(fā)改委管理國(guó)家數(shù)據(jù)局就是要發(fā)揮主管部委宏觀管理和經(jīng)濟(jì)綜合部門的權(quán)威性和影響力，在確保國(guó)家局專業(yè)性的基礎(chǔ)上增強(qiáng)數(shù)據(jù)管理職能履行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。此外，中國(guó)老齡協(xié)會(huì)改由民政部代管，科學(xué)技術(shù)部所屬中國(guó)農(nóng)村技術(shù)開發(fā)中心等事業(yè)單位劃入其他有關(guān)部委，屬于部委代管和管理的事業(yè)單位隸屬關(guān)系調(diào)整。

國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理的國(guó)家局調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，有利于理順知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理體制，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)、管理和服務(wù)水平。2018年機(jī)構(gòu)改革重新組建國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，整合原國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)、工商行政管理總局的商標(biāo)管理職責(zé)和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的原產(chǎn)地地理標(biāo)志管理職責(zé)。在實(shí)際運(yùn)行中，除商標(biāo)、專利執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法聯(lián)系緊密外，知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管部門主要職責(zé)關(guān)聯(lián)度較弱，與科技部門主要職責(zé)關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)。將國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)彰顯了加快推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，更好推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和高水平對(duì)外開放的戰(zhàn)略意圖。

（四）運(yùn)行管理：統(tǒng)籌中央與地方機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)人員編制建設(shè)高效能組織體系

本輪機(jī)構(gòu)改革在運(yùn)行管理層面突出強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)職能體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌中央和地方、統(tǒng)籌垂直管理和分級(jí)管理、統(tǒng)籌優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能和精簡(jiǎn)人員編制，推動(dòng)構(gòu)建運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的高效能組織體系。針對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革，明確部署必須完成的“規(guī)定動(dòng)作”和地方應(yīng)當(dāng)因地制宜結(jié)合實(shí)際完成的“指定動(dòng)作”，在保證黨中央令行禁止前提下發(fā)揮地方自主權(quán)，調(diào)動(dòng)地方積極性，合理設(shè)置各級(jí)機(jī)構(gòu)和配置職能。

省、市、縣級(jí)黨委組建社會(huì)工作部門與中央社會(huì)工作部對(duì)應(yīng)，是中央明確部署本輪地方機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一執(zhí)行的“規(guī)定動(dòng)作”。各級(jí)黨委社會(huì)工作部是負(fù)責(zé)黨委社會(huì)工作的主管部門，行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能，制定社會(huì)工作領(lǐng)域政策法規(guī)并組織實(shí)施，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作。黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置事關(guān)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，事關(guān)統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，必須自上而下統(tǒng)一部署、統(tǒng)一設(shè)置。組建地方社會(huì)工作部主要參照中央社會(huì)工作部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置模式，按照改革方案要求相應(yīng)劃入同級(jí)黨委組織部門的“兩新”工委職責(zé)，確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一。部分此前已經(jīng)設(shè)置黨委社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的省市，根據(jù)新一輪機(jī)構(gòu)改革精神重新組建機(jī)構(gòu)，在保證機(jī)構(gòu)職能同中央基本對(duì)應(yīng)的前提下適當(dāng)配置地方特色職能。2024年2月，全國(guó)社會(huì)工作部部長(zhǎng)、信訪局局長(zhǎng)座談會(huì)召開，全國(guó)所有省份均已組建黨委社會(huì)工作部門并開始全面履行職責(zé)。此外，改革方案明確要求地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，省、市、縣級(jí)鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)職責(zé)劃入同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。

省級(jí)科技部門、省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)結(jié)合實(shí)際組建和調(diào)整職責(zé)是中央賦予地方機(jī)構(gòu)改革一定自主權(quán)的“指定動(dòng)作”。由于各省市科技資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和數(shù)字化治理水平差異明顯，省級(jí)黨委科技領(lǐng)域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、地方政府科技部門、省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)并不要求與中央“上下一般粗”完全對(duì)應(yīng)設(shè)置。“結(jié)合實(shí)際”的要求允許地方不照搬中央層面機(jī)構(gòu)職能配置方案，根據(jù)所在領(lǐng)域前期機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)際情況和不同層級(jí)黨政部門職責(zé)定位統(tǒng)籌考慮，分類分層實(shí)施改革。全國(guó)各地探索形成數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置多種模式，截至2024年7月，北京、河北、內(nèi)蒙古等地組建政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局，新疆維吾爾自治區(qū)組建數(shù)字化發(fā)展局，海南、江西等地組建省數(shù)據(jù)局在省發(fā)改委掛牌。

此外，本輪機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革，實(shí)施扁平化、規(guī)范化管理。調(diào)整中國(guó)人民銀行地方分支機(jī)構(gòu)管理體制，撤銷大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部、省會(huì)城市中心支行和縣級(jí)支行，根據(jù)省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)立省級(jí)分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。改革后人民銀行管理體制調(diào)整為“總行-省級(jí)分行（計(jì)劃單列市分行）-地（市）中心支行”三級(jí)架構(gòu)，通過(guò)減少管理層級(jí)提高運(yùn)行效能。

在人員編制方面，《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減，收回的編制主要用于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和重要工作。2023年7月，精減中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門編制任務(wù)已經(jīng)完成。地方層面黨政機(jī)關(guān)人員編制精減由各省（自治區(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實(shí)際研究確定，對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不作精減要求。

三、優(yōu)化協(xié)同高效理論框架的價(jià)值意蘊(yùn)與啟示

（一）為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共組織變革提供理論基礎(chǔ)

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)和管理運(yùn)行體制進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中行動(dòng)。作為一種公共組織變革的實(shí)踐形態(tài)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革既遵循全球公共部門改革的一般規(guī)律和共同特征，更體現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的鮮明特色。優(yōu)化協(xié)同高效是在系統(tǒng)總結(jié)組織管理基本原理基礎(chǔ)上立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)立的機(jī)構(gòu)改革自主性理論，為我國(guó)的公共組織變革提供了本土化理論基礎(chǔ)。優(yōu)化協(xié)同高效理論框架的主要理論創(chuàng)新在于突出強(qiáng)調(diào)以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)的整體性治理理念，明確提出構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)，科學(xué)提煉“機(jī)構(gòu)設(shè)置—職能配置—體制機(jī)制—運(yùn)行管理”四大維度理論框架體系。黨的十九大以來(lái)兩輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革取得的重大成效和寶貴經(jīng)驗(yàn)，充分證明了優(yōu)化協(xié)同高效理論框架的理論解釋力和實(shí)踐指導(dǎo)性。

（二）為建立符合時(shí)代要求的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系主體框架提供操作指南

面向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代新征程中心任務(wù)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置與統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，與實(shí)現(xiàn)00IUPtOm1jgRgebY6wulAQ==國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)還不完全適應(yīng)，與貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際需要還不完全適應(yīng)。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，優(yōu)化協(xié)同高效理論為建立黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系主體框架提供了操作指南。新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持貫徹優(yōu)化協(xié)同高效理念，統(tǒng)籌黨政軍群各類機(jī)構(gòu)改革，一體化推進(jìn)中央和地方機(jī)構(gòu)改革，系統(tǒng)性重構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的“四梁八柱”得以確立，國(guó)家治理體系的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不斷完善。以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和體制機(jī)制更加健全，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置更加合理，群團(tuán)組織政治性、先進(jìn)性、群眾性進(jìn)一步增強(qiáng)，武裝力量體系戰(zhàn)斗力進(jìn)一步提升，黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各類機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合、一致行動(dòng)，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革形成總體效應(yīng)、取得總體效果。

（三）為科學(xué)判斷機(jī)構(gòu)改革成效和持續(xù)優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

如何判斷機(jī)構(gòu)改革成效是一個(gè)全球性難題，目前在理論和實(shí)踐上缺乏一個(gè)公認(rèn)的科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。習(xí)近平總書記明確指出：“優(yōu)化協(xié)同高效不僅是這次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的原則要求，也是衡量改革能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn)。”[22]這一重大判斷確立了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以是否達(dá)到科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化成效，以是否達(dá)到有統(tǒng)有分、有主有次評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同成效，以是否履職到位、流程通暢評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)職能履行效能。優(yōu)化協(xié)同高效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)打破了既往“精簡(jiǎn)高效統(tǒng)一”原則指導(dǎo)下機(jī)構(gòu)改革的“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)，根據(jù)黨和國(guó)家事業(yè)需要，機(jī)構(gòu)職能該精簡(jiǎn)就精簡(jiǎn)、該加強(qiáng)就加強(qiáng)，不再為了精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)。在優(yōu)化協(xié)同高效定性評(píng)價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)上，可以圍繞“機(jī)構(gòu)設(shè)置—職能配置—體制機(jī)制—運(yùn)行管理”四大維度設(shè)置量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)一步構(gòu)建定性和定量相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)體系。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)屬于上層建筑，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展和變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨新形勢(shì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)，作為上層建筑的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系要適應(yīng)新的要求不斷進(jìn)行改革。機(jī)構(gòu)改革不可能一蹴而就，也不會(huì)一勞永逸，是一項(xiàng)在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新的事業(yè)。優(yōu)化協(xié)同高效理論框架將在實(shí)踐中長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷發(fā)展，為持續(xù)推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系改革提供目標(biāo)指引和行動(dòng)指南。

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Optimization Synergy and High-efficiency： The Independent Theoretical Framework for the Institutional

Reform with Chinese Characteristics

——Take the Reform of Party and Government Institutions

in 2023 As an Example

Zhang Ke， Liu Xinyue

Abstract： Optimization Synergy and High-efficiency is the independent theoretical framework for understanding the institutional reform with Chinese characteristics in the new era. It follows the basic principles of organizational management and demonstrates the theoretical contribution of the independent local knowledge system of China’s institutional reform. The study elucidates the theoretical connotation and core framework of optimizing， synergizing， and enhancing efficiency， conducting an empirical analysis of the party and state institutional reform plan in 2023 from dimensions such as “institutional setup， function allocation， system mechanisms， and operational management.” The study finds that this round of institutional reform has strengthened the centralized and unified leadership of the Party Central Committee in terms of institutional setup， improved the leadership system and mechanisms for major work， and enhanced the execution force of government institutions. In terms of function allocation， it has optimized and perfected the responsibility system of party committees and government departments in key areas， reducing the issues of overlapping responsibilities， dispersion， and multi-headed management. In terms of system mechanisms， it has clarified the responsibility relationships between party and government institutions and improved the leadership management operation mechanisms. In terms of operational management， it has coordinated the central and local institutional reforms， streamlined personnel establishment， and built an efficient organizational system. The value implication of the optimization synergy and high-efficiency theoretical framework lies in providing a theoretical basis for the transformation of public organizations in the process of advancing the modernization of the national governance system and capabilities， providing an operational guide for establishing the main framework of the party and state institutional function system， and providing evaluation criteria for scientifically judging the effectiveness of institutional reforms and continuously optimizing reforms.

Key words： optimization synergy and high-efficiency; instiutional reform; institution establishment; function configuration; national governance

（責(zé)任編輯：董博宇）

作者簡(jiǎn)介：張克，管理學(xué)博士，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）國(guó)家治理教研部副教授，中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)黨校（新疆維吾爾自治區(qū)行政學(xué)院）公共管理教研部副主任（援疆），碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閲?guó)家治理、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革;劉馨岳，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）國(guó)家治理教研部碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)家治理、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效運(yùn)行改革研究”，項(xiàng)目編號(hào)：20CZZ004。