以縣域為載體推動新型城鎮化建設

摘要：我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間長期存在缺口，一定程度上影響了現代化進程。文章從中央政策文件要求出發，結合實際，探討以縣域為載體，推動新型城鎮化建設的過程中需遵循的原則、涉及關鍵方面、切入點等重點問題。

關鍵詞：新型城鎮化；城鄉融合發展；縣域

城鎮化是實現現代化的必經之路。2020年至2022年我國常住人口城鎮化率為63.9%、64.7%、65.2%，從國際規律看，即將達到城鎮化快速發展的上限70%，而同期戶籍人口城鎮化率為45.4%、46.7%、47.7%。對比戶籍改革最初的2015年，常住人口城鎮化率57.3%，戶籍人口城鎮化率39.9%，差距并沒有縮小。可見，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距長期過大。

結合“到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。”的目標可知，當前彌補常住人口與戶籍人口城鎮化率的差距，實現“人的城鎮化”是全社會的重要任務。

一、新型城鎮化建設以縣城為重要載體

習近平總書記高度重視縣域發展，多次作出指示。“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。”“把強縣和富民統一起來”“推進新型城鎮化，一個重要方面就是要以城帶鄉、以鄉促城，實現城鄉一體化發展”“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”。2022年，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》發布，明確了以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。這是改革開放以來中央第一次專門針對縣城問題的文件。2023年中央一號文件論述“推進縣域城鄉融合發展”“縣城城鎮化補短板強弱項”。

縣城基數龐大，是城鎮體系中的關鍵一環。數據顯示，截至2022年，我國有1301個縣，394個縣級市，加上自治縣、旗、林區等，縣城共占縣級行政區劃總數的66%，常住人口占全國城鎮常住人口的30%以上。

縣城地理位置良好，連接城市和鄉村，淡化城鄉界限，承接城市外溢資源，延伸農村產業鏈條，是兩者的緩沖器和穩定器。

按照歷史經驗，城鎮化率70%就基本實現城鄉人口流動的動態平衡。可見，我國即使實現70%的城鎮化，也會有4億左右的農村人口，這部分人的各項權益要靠縣級政府保障。

守住兩條紅線。縣域城鎮化中，人口“離村入縣”便于大量農地規模化、機械化生產和種植，通過“三權分置”化零為整，規模經營，相當程度地提高了土地資源利用率。部分土地還可轉為城市建設用地等有效用途，例如土地入市、飛地經濟等。同時，土地資源的釋放和高效利用促進了農業現代化，有利于守住18億畝耕地紅線，進一步保障了國家糧食安全。

機械化種植也減少了農業部門對勞動力的需求，而縣城較為完備的產業體系和經濟結構，再加上城鎮化過程中的規模經濟，各經濟部門勞動力的需求增加，就業機會更多，農業部門多余人口轉移到其他經濟部門，勞動力在城鄉之間的邊際效益趨于平衡，城鄉逐漸融合式發展，有效地守住了防止規模性返貧紅線。

縣域城鎮化與鄉村振興同頻發展。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中談到“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”和“堅持城鄉融合發展”這一基本原則。縣連接了城和鄉，城鄉融合發展必然以縣為切入點，整體設計，協同推進。所以，縣域城鎮化、城鄉融合必然與鄉村振興同頻共振，互相促進，共同繁榮。

二、縣域城鎮化要遵循的四個原則

1. 遵循高位統籌原則。縣域城鎮化以黨的二十大精神為統領，按照中央一號文件、《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》等要求，系統地推進縣域城鎮化、城鄉融合發展、鄉村振興。

2. 尊重差異化發展原則。在國家層面全局設計的框架之下，東、中、西部等區域經濟發展水平、人口規模、要素流動等各不相同，省域范圍內邊界縣、中心縣、近省會縣、多資源縣的經濟總量、發展定位、經濟任務等各不相同。不同區域和區域內部之間，城鎮化的發展策略和發展方向都要因地制宜、因時制宜，動態化、人性化、針對性地選擇異地、就地、就近城鎮化等方式，差異化發展。

3. 遵循自然選擇的發展規律。2020年，全國流動人口共3.76億，較2010年增加1.54億，其中跨省域流動人口1.25億，省內流動人口2.51億。2010年，縣域城鄉兩棲人口0.33億，占縣域城鎮人口比重17.18%，2020年，縣域城鄉兩棲人口0.72億，占縣域城鎮人口比重30.99%。可見，縣域城鄉兩棲人口還將長期大規模存在，人口省內流動仍將頻繁。

大多數縣域城鄉人口在農村有宅基地和住房、承包地等權益，因流轉所得不高等原因不愿完全脫離農村，同時，對縣城更好的生活條件和更完備的社會保障有較大需求，所以為了提高收入、改善居住條件、義務教育、醫療養老等目的到縣城居住。農業轉移人口在縣域實現就近城鎮化既可以緩解社會壓力又能享受城市便利生活。 城鄉流動人口動態監測調查數據結果顯示，近年來，愿意落戶的縣城流動人口中比重不足30%。可見，城鄉兩棲現象是根據實際需求自然、雙向流動的，具有自發屬性。

4. 堅持農業保護發展原則。農業是農村的根基，是國之根本。穩住農業基本盤、守好“三農”基礎是實現農業強國、農業農村現代化、全面鄉村振興的關鍵。縣域經濟大多是以第一產業為重要支撐的經濟模式，尤其是東北和華北平原、長江和珠江三角洲、四川盆地等國內主要糧食生產基地。產業振興是鄉村振興的重中之重。因此，在城鎮化過程中，縣域產業結構調整要始終以保護和發展農業為第一出發點，堅持走以糧食生產為主體的高水平的農業現代化，輔以半機械化和先進手工勞動相配合的現代化大農業道路。依托農業農村特色資源，深挖鄉村多樣價值，開發農業多種功能，推進農村一二三產融合發展，充分發揮二三產聯農帶農的作用，創造就業機會，拓寬增收渠道，因地制宜地構建鄉村現代化產業體系。

三、縣域城鎮化發展的五個關鍵方面

（一）生產要素方面

1. 人口因素。除了戶籍改革等制度性變革，還應考慮現階段人口因素的重要變化。首先，老齡化現象在農村更加明顯，農村勞動力規模不斷減小。目前，我國人口結構呈現出老齡化趨勢和出生率不斷降低的特點。2020年，60歲及以上人口占全國人口的18.70%，2022年我國人口出生率6.77‰，自然增長率-0.60‰，多年來首次出現人口負增長。在農村，青壯年勞動力更易向城鎮轉移，農村常住人口基本都是老年人，適齡勞動力的數量減少，農村逐漸空心化，老齡化和少子化更加明顯。其次，現階段城鄉勞動力人口質量差異較大。農村人口的受教育數量、質量、年限普遍低于城鎮人口，從業后相關培訓和針對性的再教育也較少。再次，城鄉兩棲人口需要穩定的就業機會和生活保障。無論是主動城鎮化還是被動城鎮化，城鄉兩棲人口都需要縣域大量產業和就業機會作生存保障，完備的公共服務和社會福利做權益保障，否則將動搖共同富裕的基礎。

2. 土地因素。縣域城鎮化中，排在首位的是人，其次就是土地。首先，國際環境影響糧食安全。國際環境的不確定性、不穩定性，貿易保護主義，國際地緣政治格局變化等，糧食問題始終是全球關注的重要問題。我國作為發展中大國，要始終保障好自身糧食安全和參與全球糧食安全合作，而糧食安全離不開足夠數量、高質量的耕地，離不開“三農”。其次，保障耕地數量和質量依然重要。我國耕地面積由2013年的13538.5萬公頃下降到2021年的12786.19萬公頃。可見，我國耕地保護壓力巨大。必須牢牢堅守永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線不突破。再次，土地效益問題十分棘手。一是隨著城鎮化和老齡化加劇，閑置耕地與城鎮化用地之間如何平衡取舍、有效利用。二是農村土地與城鎮土地之間，如何同價入市、市場交易，始終是長期且敏感的問題。三是農產品的需求價格缺乏彈性，接近完全競爭市場，雖然有最低限價等政策保護，但農產品的投入成本與市場價格容易波動，增長乏力，極大地影響了勞動力從事農業生產的積極性。這也可看作是土地的投入產出效益問題。

（二）社會矛盾方面

社會安全是總體國家安全觀的重要保障。社會的安全穩定在于民生，在于社會矛盾的預防和化解。我國制度設計上首先強調并始終堅持“以人民為中心”，維護人民根本利益，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。制度的優越性雖能避免部分社會矛盾，但是問題仍不容小覷。首先，發展不均衡現象依然存在。從城鄉二元結構到城鄉融合發展過程中，始終存在教育資源、醫療養老、基礎設施、社會服務等方面的城鄉發展不平衡、農村發展不充分、區域內發展不同步的現象，一定程度上損害了社會公平，特定情況下產生了社會矛盾。其次，“風險綜合體”現象更加明顯。現代社會是一個風險綜合體。社會轉型發展中，城鄉融合發展、產業融合發展、區域合作發展必然會產生新的社會矛盾。風險跨界范圍和傳導速度逐漸加快，人們的認知能力普遍提高，任何自然災害、政治現象、公共事件都可能誘發廣泛的社會風險。再次，社會心態失衡成為引發社會矛盾的重要因素。人在城鎮化過程中普遍處于動遷狀態，而中國人追求安土重遷，在動遷過程中遇到的房價過高、養老困境、工作壓力等，極大地影響了人們心態的穩定程度和心理承受能力，一定程度上降低了對社會的信任度。另外，網絡輿情是誘發社會矛盾的一大因素。網絡時代，信息傳播速度快，一條短消息或視頻，經過多次轉載和傳播發酵，三人成虎。網絡輿情在一定程度上誘發了復雜的“線上+線下”社會風險，給隱私安全、倫理道德、社會管理帶來新挑戰。

（三）產業結構方面

首先，縣域產業是三產融合的根基。縣域是第一產業的主陣地，我國大量的農業和農產品加工、農業生產性服務業都分布在縣域。縣城是溝通科技信息、人才交流的橋梁，暢通農產品、工業品進城下鄉的通道。實現農業現代化高度依賴縣城的交通、能源等核心節點作用。民族文化、非遺文化、紅色文化等特色文化和農產品地域品牌、地理標志、鄉村旅游、康養資源等特色資源大多集中在縣域，縣域特色產業集群和經濟高質量發展更是要緊緊依靠這些資源和文化。其次，縣域與城市互為產業鏈的延伸。縣域用地用人成本低，可以承接大城市外溢的生產制造業，通過疏解核心都市圈功能參與到全球分工格局中，獲得大量就業機會，穩定農業轉移人口，避免人口大規模異地城鎮化而過度集聚大城市。縣域自身的農產品加工和銷售推廣等產業鏈延伸到城市，一二三產融合發展，拓展更廣闊的市場，建立更完備的產業結構。再次，縣域是投資消費新藍海。縣域商品房價格較低，房貸壓力小，農民進城首選在縣域實現購房落戶，幫助房地產市場解決積壓庫存和釋放需求。縣域生活開銷小，居民手有余款，消費潛力大，有利于房地產市場健康發展和其他消費領域。在投資方面，城鎮化增加的縣域人口，提升了對公共服務的需求數量，縣域公共服務和基礎建設的增加和完善，是新一輪較強的投資拉動。從經濟發展和共同富裕兩個目標來看，拉動經濟增長的三駕馬車已有投資和消費兩個重要支撐。

（四）發展模式方面

首先，始終堅持綠色發展模式。國民經濟進入高質量發展階段，縣域經濟轉型升級時要堅持質量效益型的發展模式，環境保護和經濟發展并行推進。將綠色發展理念和“碳達峰碳中和”目標融合到改革發展過程中，鼓勵和培育綠色低碳產業和綠色發展模式。堅持可持續發展，在滿足當代人需求的基礎上，以滿足子孫后代需求為重點。其次，縣域經濟是國內國際雙循環的基礎。根據二十大報告中關于以人為核心的新型城鎮化、城市群、都市圈、大中小城市協調發展格局的論述可知，大城市集聚了科技創新、對外開放、資本流動、高端服務，深度參與國內大循環，承擔著延伸到國際大循環的重要責任。縣域是國民經濟的基礎單元，發揮其基數大、面積廣、人口多的優勢，就近吸納農業農村轉移人口，不斷調整優化經濟結構和產業結構，做都市圈的強力支撐和國內大循環的基礎。再次，探索適宜的發展模式。承接中心城市外溢功能的衛星縣城、具有專業經濟的特定行業縣城、招商引入適宜產業的縣城、依靠農業資源打造地域品牌的農業縣城、資源枯竭轉型發展的縣城、文旅產業帶動的縣城。立足縣域自身的資源稟賦，選擇立得住的可持續發展產業，以點帶線、以線帶面，拉動各類社會資源進城、下鄉雙向流動，實現產業興旺、共同富裕。

（五）社會治理方面

首先，新型城鎮化進程中的縣域治理強調以人為本。城鎮化是人的城鎮化，鄉村振興是人的振興，中國式現代化是實現人的現代化。是從主客觀上改善人的精神面貌、物質生活、價值追求。新型城鎮化過程中的縣域治理，以人為本，引導資金、技術、土地等生產要素打破城鄉治理邊界，動態地隨著人走。

近年來，縣域社會矛盾主要是干群對立、土地征遷、環境污染、維權討薪等，實質也是人與人之間就某個利益的沖突。縣域治理最終目標就是讓城鎮化人口打破地域限制，有更多選擇，到適宜自身發展的地方生存。其次，縣域行政體制的供給側改革任重道遠。從行政區劃角度來說，優化縣域治理一般有兩種方式，一是以城市為出發點的撤縣設區，二是以縣域為出發點的擴縣強權。而圍繞縣級政府開展行政管理體制改革，將財政、人事、經濟、社會管理權限不同程度地下放到縣，實行省直管，優化行政發包制，賦予縣域更多自主發展權，更符合新型城鎮化的理論和實踐要求。但“省直管縣”歷經幾十年的改革試點，未能實現行政權力下沉的理想效果。個人認為，除了城市之間的利益沖突、發展思維固化、改革涉及范圍廣難度大等原因，一個關鍵因素是脫離本地實際，政策組合和真實情況錯配，導致改革不盡如人意。所以，根據縣情，科學合理地搭配政策組合，才能取得如期效果。再次，政策供給、人才供給等要相應配套。分權改革是大多數國家改善社會治理、激勵經濟發展的選擇，須配備相應的輔助政策來保證分權效果。一是各省和地區需結合域內產業結構、交通區位、功能定位等，合理分工、分權，匹配責任、利益、角色，合作共贏，實現區域內的協調發展。二是加強組織內、外部監督，組織內部采用績效考核、獎懲機制等方式，鼓勵組織外部的社會團體、人民群眾積極參與權力監督，提高行政透明度。三是進一步深化財稅、人事、行政等體制改革，使中央、地方、基層的財權、事權相匹配，減少權力尋租現象，促進社會治理良性健康發展。

四、縣域城鎮化發展的四個切入點

以縣域為載體的新型城鎮化復雜漫長，必須要找準切入點和發力點，由點及面，帶動城鎮化快速全面發展。

（一）提高人口質量

人力資本是發展的根本驅動力。當前，農村勞動力的整體素質仍不能滿足市場需要，也不能滿足改變自身現狀的需求，所以提高人口質量是當務之急。一是全民性的認知水平。加大農村地區教育資源投入，尤其是教育質量向城市看齊。通過大中專、職業教育、繼續教育、職業資格培訓等方式提升農村居民的受教育水平，達到滿足農業生產、企業需求的目的，也賦予了城鎮化人口適應現代社會生存、穩崗就業的本領。二是人才隊伍建設。提高本地人才的綜合素質，借鑒和使用域外人才的專業技能。推動縣域發展需要的管理人才、研究人才、技能人才在城市和縣域之間雙向流動。做好干部能力建設，黨員干部要適應新時代要求，提高農業強國建設能力。

（二）做好土地改革

土地改革關乎農民切身利益，情況復雜，必須有久久為功的耐心，維護社會和諧穩定。一是嚴格做好耕地保護。2024年中央一號文件明確指出，落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務，堅持“以補定占”，將省域內穩定利用耕地凈增加量作為下年度非農建設允許占用耕地規模上限，進一步穩定糧食播種面積。二是深化土地確權和流轉改革。明確土地的所有權、承包權、經營權、流轉期限等，準確把握承包權和經營權之間的尺度，保障各項權利權益。嚴格落實中央政策，保證農戶原有承包權順利穩定延長30年。三是探索保障其他土地權益。在農地所有權不變的前提下，在保障各項權益的基礎上，探索和強化農地的使用權、收益權、處置權、抵押擔保權、繼承權等法律范圍內的其他權益。四是深化農村集體產權制度改革。以市場化的方式盤活、經營閑置宅基地等資源，探索多種利用方式，增加集體經濟收益和農戶財產性收入，釋放更多土地要素。

（三）優化資金配置

縣級政府要拓寬增量資金的渠道，提高存量資金的利用效率，發揮好公共財政和資本市場的重要作用。一是豐富資金來源。減輕政府對公共事業承擔壓力，放大財政資金杠桿效應，鼓勵各類社會資本規范有序參與建設、運營城鎮基礎設施。對公共產品的外部性、投融資成本、收益現金流等科學分類，采取多種方式，實現投融資主體的多元化。深化土地財政改革，完善土地開發機制，理順資產經營機制，盤活存量資產，擴大有效投資。二是動態分配公共服務和財政資金。突破地域限制，融合互通城鄉資金流，加大轉移支付資金與常住人口的聯系程度，推進基本公共服務均等化。在重點民生領域擴大應用范圍，提高財政支出的合理性、科學性、效率性。

（四）加強科技引領

現代科技能給縣域高質量發展帶來光明前景和鮮活力量。一是形成科技創新的良好社會氛圍。鼓勵全社會各行業解放思想，破除不符合社會進步的工作方法和方式，從實際角度出發，創新創造，不斷形成提高社會生產力的良性循環。二是科技成果要廣泛應用。當前存在大量技術沒有應用、難以深入基層的現象，農村各類主體接觸不到，或者技術本身的實用性不強。應該從實踐角度出發，將先進技術與實用情景有機融合，能應用的技術才有價值。

五、結語

要以人口質量、土地改革、資金配置、科技引領為突破口，堅持高位統籌、差異化發展、自然選擇、農業保護發展的原則，在生產要素、社會矛盾、產業結構、發展模式、社會治理方面著重發力，選擇異地、就近、就地城鎮化等方式，以縣域為基本單元，延伸大都市圈的集聚輻射功能，科學合理規劃產業布局，助力鄉村振興，統籌城鄉發展，才能實現新型城鎮化建設新突破，推動經濟社會高質量發展。

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（作者單位：高小天，長春市產業發展研究院；孫迪，吉林農業大學。孫迪為通信作者）