我國人民代表大會制度的創設

國家政權應該怎樣組織，國家應該怎樣治理？是一個關系國家前途與人民命運的根本性問題。中國共產黨人經過長期的實踐探索和深入的理論思考找到了答案，尤其是把人民代表大會制度作為中華人民共和國的根本政治制度，就是一個偉大的創舉。

一

中國共產黨在大革命時期就建立了罷工工人代表大會和農民協會；土地革命時期舉行過蘇維埃代表大會。1938年，毛澤東在《論新階段》中就明確提出了建立人民代表會議制度的構想。到1940年，毛澤東說道：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”在中國共產黨領導的抗日根據地施行了以“三三制”為原則的參議會制度。1948年1月，毛澤東在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中指出：“新民主主義的政權是工人階級領導的人民大眾的反帝反封建的政權?！薄斑@個人民大眾組成自己的國家（中華人民共和國）并建立代表國家的政府（中華人民共和國的中央政府），工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對于人民大眾的國家及其政府的領導?！边@就明確了新中國的名稱、國家政權的性質、國家最高權力機關等一系列根本性問題，也標志著毛澤東關于新中國及其組織形式的理論認識趨于成熟。

解放戰爭期間，各解放區開始實行各界人民代表會議和臨時人民代表大會，成為人民代表大會制度的雛形。1948年8月7日至19日，華北臨時人民代表大會在石家莊召開，決定成立華北人民政府，選舉產生了由27人組成的華北人民政府委員會。9月26日，董必武任主席的華北人民政府正式成立。同月召開的中央政治局擴大會議上，毛澤東論述了即將成立的新中國的國體和政體，并要求各級政府都要加上“人民”二字，各種政權機關都要加上“人民”二字，以示和蔣介石政權的根本不同。

11月30日，中共中央發出《關于新解放城市中組織各界代表會的指示》規定，在城市解放后實行軍事管制的初期，應以各界代表會議為黨和政權領導機關聯系群眾的最好組織形式。根據中央部署，各解放區相繼召開各界代表會議，各界代表會議是城市解放后軍事管制時期建立的一種臨時的協議機關。按照民主集中制組織起來的各界代表會議，不但直接體現了國家一切權力屬于人民這一民主政治的最高原則，而且因與人民群眾保持緊密聯系而具有獨特的政治優勢。

與新中國成立幾乎同步，毛澤東領導全黨在全國范圍內開始了人民代表大會制度的創立和初步運行，在中央通過新政協成立了中央人民政府，在地方則通過軍管會接管與人民代表會議參政相結合的方式，產生了各級人民政府，為人民代表大會在全國的創立進行了有效的探索。

1949年6月15日至19日，新政治協商會議籌備會第一次全體會議在北平舉行，選出了以毛澤東為主任的籌備會常務委員會。毛澤東在新政治協商會議籌備會上明確指出：新的政治協商會議籌備會的任務，是迅速召開新的政治協商會議，成立民主聯合政府。7月1日，毛澤東撰寫了《論人民民主專政》，明確指出：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。這個專政必須和國際革命力量團結一致。這就是我們的公式，這就是我們的主要經驗，這就是我們的主要綱領?！睆亩鴮w和政體問題作了系統的回答。

8月9日，北平市第一屆各界人民代表會議在中山公園中山堂召開。彭真出席并致開幕詞，他說：“這個會議是我們北平市地方的最高權力機關。這個會議，在組織上，還不是由普選產生的人民代表大會，這只是一種各界人民代表會議的性質。但它有著廣泛的和充分的代表性?！薄八斜本┦懈髅褡迦嗣穸加写韰⒓??！敝鐣W家費孝通參加了北平市第一屆各界人民代表會議，并寫下了感受：“我踏進會場，就看見很多人，穿制服的，穿工裝的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿長袍的，還有位戴瓜帽的—這許多一望而知不同的人物，會在一個會場里一起討論問題，在我說是生平第一次。這是什么意思呢？我望著會場前掛著大大的‘代表’二字，不免點起頭來。代表性呀！北平住著的就是這許多形形色色的人物。如果全是一個樣子的人在這里開會，那還能說是代表會么？”

8月13日，毛澤東參加了北平市各界代表會議并發表了講話：“各界人民代表會議，不但在三萬人口以上的城市一律應當召開，在新解放區的縣也應一律召開全縣性的各界代表會議，以為人民政府與各界人民群眾發生密切聯系的機關，其重要性和城市各界人民代表會議是一樣的。”區與鄉召開農民代表會議，應吸收革命知識分子參加。他要求凡屬條件成熟的老解放區，應召開普選的全權的人民代表大會，凡條件尚未成熟的地區也要召開各界人民代表會議以為過渡。他希望全國各城市都能迅速召集同樣的會議，加強政府與人民的聯系，協助政府進行各項建設工作，克服困難，并從而為召集普選的人民代表大會準備條件。俟條件成熟，現在方式的各界人民代表會議即可執行人民代表大會的職權，成為全市的最高權力機關，選舉市政府。同日，毛澤東親自審閱修改了新華社社論《迅速召開各界人民代表會議》，尤其強調“各界人民代表會議是人民代表大會的雛形和準備，是人民管理政權的初級形式，是團結各界人民的重要工具”。

8月14日，彭真在北平市第一屆各界人民代表會議上總結說：“這次會議代表們爭論很多，卻又親如一家。大家實事求是地商討解決問題，沒有虛偽的舊民主形式的束縛，也沒有虛偽的資產階級會議中的應對和敷衍。表現了各界代表與政府的真誠協商和堅強的民主團結。”

8月19日，毛澤東通過電報致各中央局、分局要求做好各界代表會的工作，首先是表揚太原解放至今不到3個月，開了5次各界代表會議，“成績很好”；批評除石家莊、上海、北平已報告開會外的其他地方，尚未據報開會，“這是很不好的”，要求3萬以上人口城市均須開各界代表會。毛澤東把普遍召開各界人民代表會議作為推進民主政治建設，切實保障人民民主權利的重要環節來抓，他先后發出9份電報指導各界人民代表會議的召開，并提出了人民代表大會是最高權力機關等一系列重要思想：人民代表要密切聯系群眾、人民代表會議要公開化、人民代表要有廣泛性、人民代表要民主選舉、對不稱職的代表要隨時罷免，等等。

在籌備新政治協商會議的過程中，新政協組織法起草小組討論認為，新政協和舊政協這兩個名稱的區分不夠明確，便改成中國人民政治協商會議。并經過籌備會全體會議正式決定將“新政治協商會議”正式定名為“中國人民政治協商會議”，通過了《中國人民政治協商會議組織法（草案）》《中華人民共和國中央人民政府組織法（草案）》，以規范組織程序。9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平舉行。在開幕式上，毛澤東指出這次召開的新政協具有代表全國人民的性質，因為現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的，它獲得了全國人民的信任和擁護，宣布執行全國人民代表大會的職權。這句話就寫進了后來通過的《共同綱領》。

9月22日，周恩來作了《關于〈中國人民政治協商會議共同綱領〉草案的起草經過和特點》報告，指出新民主主義的政權制度是民主集中制的人民代表大會的制度，完全不同于舊民主的議會制度，我國是各革命階級的聯盟并表現在中國人民政治協商會議的形式上，這就體現了對民主集中制的深刻認識。周恩來從6月下旬在勤政殿用一周時間親自執筆起草《共同綱領》全文，主持召開了7次會議進行反復討論和修改。9月10日從晚9時到次日晨7時在毛澤東處討論《共同綱領（草案）》。

9月22日，在中國人民政治協商會議第一屆全體會議上，董必武作報告，指出人民政府組織的原則是民主集中制，具體表現是人民代表大會制的政府。民主集中原則的提出，正是針對著舊民主主義三權分立的原則?！拔覀兊闹贫仁亲h行合一的，行使國家權力的機關是各級人民代表大會和它產生的各級人民政府?！?月23日，由中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質的《共同綱領》。對比《共同綱領》與董必武發言的內容，二者基本一致，只是在部分語句順序上作了調整。《共同綱領》除了規定由中國人民政治協商會議全體會議執行全國人民代表大會的職權外，還規定：在地方首先以邀請或聘請等辦法召開各地方的人民代表會議，代行人民代表大會的職權，條件成熟時召開人民代表大會。

中共中央原設想由政協會議“討論并實現召集人民代表大會”，再由人民代表大會產生人民政府。此時解放全中國和鞏固新生政權的斗爭還在繼續，還不具備選舉全國人民代表與制定憲法的條件，暫以臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》來過渡，暫不召集全國人大，而由人民政協會議直接代行全國人大職權。雖然人民代表大會還未召開，中國人民政治協商會議確定人民代表大會制度為中華人民共和國的政權組織形式，以民主集中制為組織原則。在新中國成立后，構成了適合中國國情的政體形式和完全形態的人民共和國的政權體系。

二

中華人民共和國成立以后，毛澤東十分注意發揮各界人民代表會議在政權建設中的作用。1949年10月11日，中共中央華東局第一書記饒漱石致電毛澤東匯報松江縣召開各界人民代表會議的情況和經驗。毛澤東十分高興，即將這份報告轉發各中央局負責人，要求：“請即通令所屬一律仿照辦理”。他特意強調：“這是一件大事。如果一千幾百個縣都能開起全縣代表大會來，并能開得好，那就會對于我黨聯系數萬萬人民的工作，對于使黨內外廣大干部獲得教育，都是極重要的?！泵珴蓶|要求總結推廣經驗，要“選擇一個縣，親自出席，取得經驗，指導所屬”，要求各地“注意總結你們在這一重大問題上的經驗教訓”。11月27日，毛澤東致電華南分局：“湖南、江西、湖北、河南四省市縣各界人民代表會議，華中局及四省省委必須充分注意給予指導，按時召開，總結經驗，交流經驗”，要求在1950年上半年（春季或夏季），河南、湖北、湖南、江西、廣東五省必須召開第一次全省農民代表會議及全省各界人民代表會議。

1950年6月，毛澤東在黨的七屆三中全會上要求認真地開好足以團結各界人民共同進行工作的各界人民代表會議，要求“人民政府的一切重要工作都應交人民代表會議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發言權，任何壓制人民代表發言的行動都是錯誤的”。9月，董必武指出，計有13個省和3個行政區開過了代行人民代表大會職權的各界人民代表會議，并概括了新民主主義人民代表會議的絕對優越性：“政府一切合乎人民利益的政策，一經會議討論，便立即成為群眾的物質的力量；使我們看到政府工作人員間的若干不良作風，通過人民代表會議的督責獲得改正；使我們看到每經過一次會議，各民主階級相互間，各民族相互間，各民主黨派相互間，人民與政府間，和人民與人民間的聯系與團結，均表現前進了一步。”他也指出了工作中存在的不足：“特別是由于部分干部對人民民主統一戰線政策的認識不足，在工作中仍有些地方存在些缺點和偏向，這主要是不切實際的追求完備的民主形式和尚未把開好人民代表會議成為經常的制度。”

中央組織部一位負責同志就關于召開黨的各級代表大會和代表會議向中央提交報告，12月5日，毛澤東批示：“目前時期（1950年）只宜強調召開各界人民代表會議，不宜同時強調召開黨的代表大會或代表會議，以免分散注意力?！?/p>

1951年2月26日至28日，北京市在中山公園紀念堂舉行第三屆第一次各界人民代表會議，劉少奇到會講話并明確指出：“人民代表會議與人民代表大會制度，是我們國家的基本制度，是人民民主政權的最好的基本的組織形式。我們的國家，就是人民代表會議與人民代表大會制的國家?！边@個表述明確了人民代表大會制度的定位。他還指出，為了在我們國家建立這種制度，并使這種制度“盡可能迅速地成為我們國家從下至上的、系統的、經常的、鞏固的制度”，各級人民政府必須依照中央人民政府的法令和組織通則的規定，經常定期地召集各級人民代表會議。10月３日，中央人民政府委員、政務院政治法律委員會副主任、黨組書記彭真在華北第一次縣長會議全體黨員會議上明確提出，我們把代行人民代表大會職能的“人民代表會議定成我們國家的根本政治制度”。這一關于人民代表大會制度是我國的“根本政治制度”的定位，在制度建設史上具有重要的理論指導作用。

1951年3月12日，政法委員會召開第九次會議，內務部部長謝覺哉在《全國各級各界人民代表會議建設情況》的報告中指出，到現在為止，全國28個省和8個相當于省的行政區已經開過省各界人民代表會議的有吉林等23省，綏遠省正在召開；已開過行政區各界人民代表會議的有蘇南等7個區。省、區均成立了協商委員會，其中有18個省選出了省人民政府。全國13個中央和大區轄市、77個省和行政區轄市及3萬以上人口的城鎮，均已開過市（或鎮）的各界人民代表會議，其中30個市已代行了人民代表大會的職權。全國2068個縣已有1961個縣開過縣各界人民代表會議，占總縣數的94.8%。各界人民代表會議作為人民代表大會的前身，逐步發展起來。

三

1949年7月劉少奇率中共代表團秘密訪問蘇聯時，斯大林就建議“現在可用共同綱領，但應準備憲法”。1952年9月劉少奇再次訪問蘇聯，10月與斯大林會談時，斯大林再次建議中國應于1954年制定憲法并進行選舉。毛澤東考慮積極創設條件，在全國范圍內進行民主選舉，召開各級人民代表大會。12月，中共中央發出《關于召開黨的全國代表會議的通知》，認為現在召集全國人民代表大會的條件已經具備，擬于1953年9月召開，應立即著手準備召開全國人民代表大會和制定憲法。中共中央向全國政協提議，由全國政協向中央人民政府委員會建議于1953年召開全國和地方各級人民代表大會，并制定憲法。同日全國政協就作出決定向中央人民政府委員會建議，并開始起草選舉法與憲法草案等準備工作。

1953年1月13日，中央人民政府委員會舉行第二十次會議。周恩來就召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會問題作了報告。會議討論了政協全國委員會常務委員會擴大會議所提的建議。

毛澤東把會議的討論歸納為四個問題：

第一個問題就是“這樣做的根據是什么？”毛澤東說，“全國政治協商會議還要不要再搞一屆，然后召開全國人大？”他認為，全國人大代表的選舉“與其明年辦，就不如今年辦。如果過兩年再開一次政治協商會議后召開全國人大也不好辦，不如索性就開全國人民代表大會。所以，根據這些條件和考慮，還是抓緊召開全國人民代表大會比較好”。

第二個問題就是“這樣做有什么作用？”毛澤東轉述了政協全國委員會副主席陳叔通的話：做了這個工作，可以使人民民主更加發揚。他接著說：“確實如此，北京郊區鄉政府民主選舉的結果，百分之五十的鄉長被選掉了，因為這百分之五十的人做了壞事，人民不高興他們。為了發揚民主，對政權組織，特別是縣、鄉兩級，來一次全國普選，很有必要?！薄盀榱税l揚民主，為了加強經濟建設，為了加強反對帝國主義的斗爭，就要辦選舉，搞憲法。”

第三個問題就是“這樣做有沒有可能？有沒有困難？”毛澤東說，困難是有的，“但是經過我們的努力，訓練好干部，安排好工作，是可以克服這些困難的，是可以把選舉工作搞好的”。

第四個問題就是“這樣做對于有些黨派、階級、團體是不是有利？”毛澤東說：“代表名額分配的比例是不是跟過去政協一樣？不會完全一樣，應該有所變化。它既要照顧多數，又要照顧少數?！薄拔覀兊闹攸c是照顧多數，同時照顧少數?！薄胺彩菒蹏撸ㄖ灰羞@個資格）都會一道進入社會主義，我們沒有理由不同他們一道進入社會主義?！?/p>

會議通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。經過選舉召開了各級人民代表大會，選舉了各級人民政府，完善了各級人民代表大會制度。

1月14日，毛澤東講話指出：根據《共同綱領》的規定，召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的條件已經成熟了。召開人民代表大會，可以更加發揚人民民主，加強國家建設和加強抗美援朝的斗爭。人民代表大會制的政府，仍將是全國各民族、各民主階級、各民主黨派和各人民團體統一戰線的政府，它是對全國人民都有利的。1月20日，憲法起草委員會委員張瀾在《光明日報》公開發表《實行普選的人民代表大會制度》一文，指出：“我們就必須依照共同綱領的規定，及時地召開由人民用普選方法產生的全國人民代表大會，代替現在由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會職權的形式，用普選的地方各級人民代表大會，代替現在由地方各界人民代表會議代行人民代表大會職權的形式。通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的召開，人民就可以把他們認為是最好的和必要的人選到國家和地方的政權機關里去?！?/p>

當時預計將在1953年召開全國人民代表大會。1953年1月1日《人民日報》發表的元旦社論就指出1953年的重要任務是“召開全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設計劃”。由于各級代表的選舉和起草憲法需要一個過程和準備工作，中央人民政府于9月18日召開的第二十八次會議上通過了《關于推遲召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。12月，毛澤東將召開全國人民代表大會的時間確定為1954年9月。從1953年12月28日至1954年3月14日的77天，毛澤東率領憲法起草小組成員在杭州起草憲法草案初稿，為新中國第一部憲法（“五四憲法”）的誕生奠定了重要基礎。

1954年3月23日，中華人民共和國憲法起草委員會第一次會議在北京舉行，毛澤東代表中國共產黨提交了憲法草案初稿，明確人民代表大會是人民的權力機關，而不只是議事機關。我們的全國人民代表大會是立法機關，同時是工作機關，實現立法權與行政權的統一。國務院實質上是執行機關。人民代表大會實行民主集中制，人民代表由選民產生，并受選民監督。下級人民代表大會服從上級人民代表大會。下級人民政府服從上級人民政府，全國由中央統一領導，這并不束縛各地方、各民族的積極性，中央的統一領導和各地方、各民族的積極性可以相結合。這就說明了人民代表大會的地位、各級人民代表大會之間的關系。

第一屆全國人民代表大會第一次會議召開前夕，8月19日，中國青年雜志社特去信向第一屆全國人民代表大會第一次會議主席團成員張瀾約稿：“在人民代表大會會議召開之際，我們懇請您本著熱愛青年的精神，以您的豐富經驗和切身感受，以對比的方法使青年們進一步認識人民民主制度和人民代表大會制度的可貴和得來之不易，從而使青年一代更加熱愛祖國，熱愛人民民主制度，更加認識這次人民代表大會會議的偉大意義?！睆垶懺跁h上強調，這個憲法草案是“真正民主的憲法”，“是符合廣大人民的共同愿望，而為全國人民所一致贊成和熱烈擁護的”。

9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。毛澤東原本不打算在開幕式上講話。張治中聽說后，認為毛澤東還是要講話，并請周恩來和彭真給毛澤東帶去建議。不久他直接致信毛澤東：“這次會議是中國歷史上第一次真正的人民大會，你是國家主席，開幕時是主持人，怎能不講話？”毛澤東欣然采納意見，在開幕式上用充滿激情的語氣講道：“我們的事業是正義的。正義的事業是任何敵人也攻不破的。領導我們事業的核心力量是中國共產黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義。我們有充分的信心，克服一切艱難困苦，將我國建設成為一個偉大的社會主義共和國。我們正在前進。我們正在做我們的前人從來沒有做過的極其光榮偉大的事業。我們的目的一定要達到。我們的目的一定能夠達到。全中國六萬萬人團結起來，為我們的共同事業而努力奮斗！我們的偉大的祖國萬歲！”開幕式結束后，毛澤東笑著對張治中說：“你勝利了”。

這篇簡短的開幕詞，充滿革命豪邁主義精神，表達了中國共產黨為建設一個強大的社會主義中國而努力奮斗的高度自信與堅定決心。

會議通過了《中華人民共和國憲法》，對“人民代表大會制度是我國的根本政治制度”作了正式規范表述。毛澤東指出，全國人大一次會議是標志著我國人民從1949年新中國成立以來的新勝利和新發展的里程碑，這次會議所制定的憲法將大大地促進我國的社會主義事業。毛澤東不僅在政治實踐中維護人民代表大會制度，包括立法權、決定權、任免權、監督權等，也在政治實踐中對其加以發展，包括賦予地方人大立法權、開創了人大代表視察制度等。

根據1954年憲法規定，全國人民代表大會每屆任期4年，基層人民代表大會每屆任期2年。從1954年到1965年，全國人代會基本上按期舉行。基層人民代表大會從1953年到1963年先后進行了5次選舉，也基本上做到了按時進行。1978年憲法恢復了人民代表大會制度的地位和作用。1979年以后，各級人民代表大會得到恢復和逐步完善，當年7月，五屆人大二次會議通過了1978年憲法修正案。1982年憲法進一步完善了人民代表大會制度。

四

我國人民代表大會制度以民主集中制為組織原則，人民代表大會的代表以投票和表決的方式通過有關國家對大政方針的法律和決議，根據有關規定監督國家機關及其工作人員的工作，并用自己的模范行動帶領人民貫徹實施這些法律和決議。這個制度不但體現了議行合一的原則，還體現了民主集中制的原則。

黨的十一屆三中全會召開之后，鄧小平指出：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。”

中國共產黨創造的人民代表大會制度受到了世界各國專家的積極評價。如2013年3月11日《人民日報》就刊發了諸多評價。茲摘引兩條：俄羅斯科學院遠東研究所高級研究員庫利科娃稱，中國的人民代表大會制度起到了代表民意的作用。黨代會、人代會、政協會議共同發揮作用，反映了執政黨、基層民眾、各民主黨派和社會團體的意見。巴基斯坦外交部新聞發言人艾哈邁德表示，中國的人民代表大會制度是中國基于自身國情而選擇的政治制度，表達了人民的訴求，體現出決策的透明，且經受住了時間的檢驗，為中國的持續穩定發展奠定了堅實的基礎，符合中國的長遠利益。

人民代表大會制度自創設以來，就顯示出強大的生命力和巨大的優越性，為黨領導人民創造經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡提供了重要制度保障。2021年10月，中央人大工作會議召開并明確提出新時代加強和改進人大工作的指導思想、重大原則和主要工作，為新時代發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明提供了根本遵循。（責任編輯黃艷）

作者：中共中央黨校（國家行政學院）黨史部教授