數字化轉型背景下城市敏捷應急的影響因素研究

摘 要： 基于我國數字化轉型的大背景，采用中心城市的面板數據，運用TOE框架提出8個影響因素，并結合模糊集定性比較方法來探討不同城市敏捷應急管理的實現路徑。研究結果表明：完備的組織機構是實現敏捷應急管理的重要基礎，并由此形成了“組織機構+大數據發展水平+社會力量參與水平”、“組織資源+大數據發展+社會力量參與水平”與“組織機構+組織資源+大數據發展水平”三種高水平城市敏捷應急管理的實現路徑。結論有助于理清實現城市敏捷應急管理的關鍵因素與限制條件，為理解差異化的城市敏捷應急管理與因地制宜的實施策略來實現城市敏捷應急管理提供了思路。

關鍵詞： 敏捷應急管理；數字化轉型；QCA；影響因素；組態路徑

中圖分類號： D 63

文獻標志碼： A

收稿日期：2024-04-15

作者簡介：李妮，女，陜西西安人，長安大學副教授，博士，從事公共管理、公共危機管理研究；肖韓（通信作者），男，河南商丘人，長安大學碩士研究生，從事公共管理、公共危機管理研究。

文章編號：1005-9679（2024）05-0033-06

Research on the Influencing Factors of Urban Agile EmergencyResponse in Digital Transformation

LI Ni XIAO Han

（School of Humanities， Chang’an University， Xi’an 710000， China）

Abstract： Based on the background of China’s digital transformation， this paper uses the panel data of central cities， uses the TOE framework to propose eight influencing factors， and combines the fuzzy set qualitative comparison method to explore the realization path of agile emergency management in different cities. The results show that a complete organization is an important foundation for the realization of agile emergency management， and thus three high-level urban agile emergency management paths have been formed： “organization + big data development level + social force participation level”， “organizational resources + big data development + social force participation level” and organization + organizational resources + big data development level. The conclusion is helpful to clarify the key factors and constraints for the realization of urban agile emergency management， and provides ideas for understanding differentiated urban agile emergency management and implementing strategies according to local conditions to achieve urban agile emergency management.

Key words： agile emergency management; digital transformation; QCA; influencing factors; configure the path

0 引言

近幾年，各種危機事件頻發，影響與后果也越來越嚴重，我國城市的應急管理能力及其應對機制受到了極大的考驗。在這種情況下，我國為了應對日益復雜的危機事件，一方面不斷深入推進機構改革與“一案三制”，不斷完善自上而下的應急管理體系，另一方面隨著大數據、區塊鏈、云計算、人工智能等最新的數字科技的飛速進步，也開始逐步推動應急管理的數字化改革。2021年我國發布了應急管理數字化轉型白皮書，其中包含了當前應急管理數字化轉型的諸多要點，比較詳細地描述了現階段應急管理數字化轉型的情況，包括轉型的主體框架、發展態勢以及其所面臨的各種困境和難處［1］。白皮書不僅為應急管理轉型的實現打下了堅實基礎，也為我國進一步提升應急管理能力提供了方向。因此，在此基礎上，面對日益復雜的公共危機事件，本研究想要厘清與敏捷應急管理相關的影響因素，借助數字化轉型的契機，進一步探尋更科學的治理手段和管理方式來提升城市的應急管理能力，最終實現敏捷高效的應急管理。

1 理論分析框架

通過分析以往對應急管理能力的研究可知，其研究重點主要在對應急管理能力的評估上，通過建立一系列的評估指標來衡量城市應急管理的效果，然后依據評估的結果給出建議［2］，并未著重關注影響應急管理效果的關鍵因素。近幾年，隨著公共危機事件的日益復雜以及大數據的飛速發展，城市應急能力的研究重點主要向以下2個方面發展：一是有關應急管理的研究逐漸向治理手段和管理方法偏移，不少學者逐漸關注管理的過程，將敏捷和韌性治理引入到應急管理領域，強調應急管理的彈性、快速、高效與協調［3］。另一方面，一些學者也關注到了數字技術對于應急管理的重要影響，其研究重點也逐漸偏向應急管理的數字化轉型方面。例如張偉東等基于技術經濟管理的理論范式，從技術、平臺和管理3個層面出發，構建了應急管理體系數字化轉型技術體系，提出了推動應急管理體系數字化轉型的政策路徑［4］。趙祚翔等通過對新冠疫情防控過程中數字技術應用的實踐案例進行分析，指出了我國應急管理數字化轉型的一些問題，并提出了一些建議來完善應急管理體系［5］。基于此，本研究以數字化轉型為背景，將敏捷治理運用到應急管理領域，并借用TOE框架，探究影響敏捷應急管理實現的關鍵因素并探尋其實現路徑。

TOE框架即“技術－組織－環境”框架，技術主要聚焦于組織機構為了達成目標所借助或運用的各種工具等；組織主要包括組織機構、管理制度和組織資源等方面；環境指的是組織所處的社會、經濟、政治等各種外部環境。參考已有的研究，敏捷應急管理的影響因素也可以從技術、組織、環境三個維度進行劃分［6］。

在組織維度上，本研究選取了組織資源、組織機構以及管理制度作為條件變量。組織資源是指政府在進行應急管理的過程中所使用的人力、物力以及財力等資源的總和。組織機構是指應急管理專業機構應包括應急指揮機構、協調機構等完備與專業的組織體系。管理制度就是指組織為了應對危機事件而制定的政策、法規以及組織內部為了應對危機事件而制定的應急管理的程序或規則。

在技術維度上，本研究選取數字基礎設施水平和大數據發展水平作為條件變量。數字基礎設施水平是指城市數字化轉型過程中所建立的諸如5G互聯網、人工智能、物聯網等基礎設施的發展程度。大數據發展水平是指各城市大數據技術的發展程度，也就是對信息資源進行采集、分析、存儲、呈現與應用的水平。

在環境維度上，本研究選取危機事件數和社會力量的參與水平以及經濟發展水平作為條件變量。本文選取自然災害、事故災難等作為各城市危機事件數的統計指標。社會力量的參與水平是指各種社會力量主要是公眾和非政府組織（暫不包含基金會、慈善組織）在應急管理中的參與程度。經濟發展水平就是指各城市的經濟發展狀況，經濟發展較好的城市可能能夠提供更多的財政支持用以預防危機事件的發生。

綜上，本文從 TOE 框架出發構建了影響敏捷應急管理因素的理論分析框架（見圖1）。

2 研究設計

2.1 研究方法

本研究采用QCA定性比較分析的方法。QCA是一種基于布爾代數和集合理念的定性比較分析方法，它能夠有效地對少數樣本進行跨案例比較研究。我國比較知名的使用與研究QCA方法的學者有杜運周教授、李永發教授等，在其編譯的《QCA設計原理與運用——超越定性與定量研究的新方法》一書中對QCA方法進行了比較細致的介紹［7］。本文考慮到各個城市的變量數據各不相同，同時也考慮到各因素之間的隸屬關系比較模糊，并且也不涉及時間與多值的情況，因此選擇使用模糊集定性比較分析法，通過對各城市的實際情況進行比較分析來尋找敏捷應急管理的影響因素和實現路徑，旨在填補當前對地方政府應急處理能力的實證研究的空白。

2.2 相關變量選擇

本文選擇全國28個中心城市作為研究的樣本。一個重要的原因是這些城市相關條件變量的數據可獲取性較高，并且這些變量的相關信息來自一些權威機構發布的面板數據，真實度和可信度都很高。另一方面，也是由于這些中心城市影響應急管理能力的各種因素與條件各不相同，探討樣本中各個變量的差異性可以幫助進行樣本的組態分析，并且可以深入了解影響中心城市敏捷應急管理的關鍵因素以及敏捷管理實現路徑。

2.2.1 條件變量選擇

（1）組織資源。組織資源包括人力、物力和財力資源，種類繁多，不好去度量，但是考慮到組織資源的供給離不開財政的支持，所以本研究將各政府的應急預算支出_{ZhuJCi19eZ34IUssLAwIUg==}作為衡量組織資源的指標。該數據來源于各省市財政部門的預算公開。

（2）組織機構設置。研究綜合《中國應急發展報告》《中國應急報告》以及各應急管理局網站數據等相關資料，判斷某一城市是否真正建立了獨立且完善的應急管理機構，并將已建立完善機構的城市賦值為1，未建立完善機構的城市賦值為0。

（3）管理制度。本文通過檢索政府與相關專業機構的相關網站，以“應急管理”或“應急預案”為檢索詞，對地方法規進行檢索，如果城市政府在2020年已出臺應急管理相關的政策或規定，賦值為1，否則為0。

（4）數字基礎設施水平。互聯網、5G基站等技術設施是實現敏捷應急管理的保障之一。所以本文采用數字基礎設施水平作為測度指標，該數據來源于《中國城市數字化發展指數報告》。

（5）大數據發展水平［8］。大數據網絡的不斷發展使得各種信息的傳播與交流更加快速與便捷，有助于政府快速識別危機并快速作出反應。因此，本文選取大數據發展水平作為測度指標，該數據來源于《中國大數據發展指數報告》。

（6）危機事件數。這屬于應急的外部環境之一。本文以各類型的危機事件在一定時間內的發生頻數作為衡量指標，其中自然災害與事故災難的統計數據來源于各市的應急管理年鑒以及應急管理局，公共衛生事件的相關數據則主要來自各市衛健委的統計。

（7）社會力量的參與水平。本文依據之前學者的研究，選取應急管理局的年信息發布數量也就是與公眾的信息交流水平來衡量社會力量的參與水平，數據來源于應急管理局的政府信息公開年報與政府網站年度工作報表。

（8）經濟發展水平。毫無疑問，城市的經濟水平也會影響危機管理的效果和效率。因此，本文依據其他學者的研究，選擇各個城市的人均經濟總量來反映經濟發展情況［9］。該數據來源于《城市統計年鑒》。

2.2.2 結果變量選擇

本文選取敏捷應急管理作為結果變量。敏捷應急管理就是把敏捷治理應用到應急管理領域而產生的，是高水平應急管理能力的代表，意指政府在應急管理全過程中的快速、靈活、協調和高效。本文用各個城市應急管理能力的綜合評估來反映敏捷應急管理水平。數據來源于《2020城市應急能力報告》，該報告將城市按照得分高低進行排序，共分為了五個等級。本文參考相關的研究，根據排名高低對28個重點城市的敏捷應急管理水平進行樣本內部的重新排序，對超過平均得分也就是等級為B級及以上的城市賦值為 1，表示較高水平的敏捷應急管理；對低于平均水平也就是所有在B級及以下的城市賦值為0，表示非高水平的敏捷應急管理。

2.3 數據處理和校準

本文利用Excel表格與fsQCA4.0工具，把所有變量的初步信息和原始數據轉化為校準后的模糊集來分析。在選取錨定點時，本文借鑒了其他學者的方法，選擇了5%、50%、95%的4分位作為數據校準的三個錨定點［10］，然后利用fsQCA4.0軟件依次對每個變量進行校準，最終獲得了所有條件變量與結果變量的模糊集。詳細的測量指標描述以及校正信息請參考表1。

3 實證分析

3.1 必要性分析

在必要條件的分析中，一致性大于0.9的因素可以被看作事件發生的必要條件，一致性大于0.8小于0.9的因素則是事件發生的充分條件［11］。使用fsQCA4.0軟件分別將敏捷應急管理作為輸出結果，得到各變量的一致性數值。如表2所示，較高水平的敏捷應急管理的“組織機構”條件的一致性超過0.8，其他條件一致性均低于0.8，表明敏捷應急管理是多種因素共同作用的結果，有必要對前因條件的組合效應進行分析，以考察敏捷應急管理實現的多元路徑。

3.2 條件組態分析

在創建真值表之后，使用fsQCA4.0軟件來對其內的數據進行組態分析。參考杜運周教授的做法，本文將一致性閾值設置為0.8，頻率的閾值確定為1［12］。通過軟件進行標準化分析，得出復雜解、簡單解和中間解，并通過對簡單解和中間解中的變量進行比較，分析出核心條件和邊緣條件，最終得出較高水平敏捷應急管理的組態構型，見表3。

由表3可知，影響政府敏捷應急管理的路徑有5條，一致性指標均大于0.85，顯示出較高的一致性，說明這5條路徑是影響政府敏捷應急管理的必要條件。從各要素在五種條件組態中的分布情況看，“組織機構”“組織資源”“大數據發展水平”和“社會力量的參與水平”是高水平敏捷應急管理的核心能力條件。而“危機事件數”“經濟發展水平”和“管理制度”常作為輔助性條件出現，對敏捷應急管理影響程度較低，但這并不能否認外部環境、管理制度等要素對城市敏捷應急管理的貢獻，而是在一定程度上表明，城市敏捷應急管理的實現盡管依賴相關的管理制度以及外部環境的穩定等，但這些因素無法讓城市在實現敏捷應急管理的過程中獲得相對優勢。

根據表中的數據以及核心條件識別，可以將五條路徑劃分為三種典型的類型。接下來，就高水平敏捷應急管理的三種模式進行分析。

一是組織機構+大數據發展水平+社會力量的參與水平型。在該模式下，大數據網絡與組織機構是推動城市實現較高水平敏捷應急管理的關鍵要素。一方面，組織機構是實現敏捷應急管理的基石，應急管理各個階段的開展都需要相關的機構來負責。另一方面大數據可以幫助組織機構快速收集危機事件的信息，并對信息進行匯總和處理，形成數據庫，有助于危機事件的快速處理。另外，社會力量的參與也使得應急管理從政府的單一主體向多元主體轉變，政府與社會各主體之間的交流和溝通可以收集危機事件爆發前后的信息，進而預防危機事件的發生。滿足這一案例的城市包括深圳、杭州、上海等市。這三個城市的數字化發展水平較高，建立了比較完善的應急管理體系，有完善的應急預案和應急培訓與演練，使得城市整體具有了比較高的應急意識。因此，可以依靠政府相關機構和社會力量的協同合作，借助大數據網絡進行信息的交流與溝通，從而達到較高水平的敏捷應急管理。

第二是組織資源+大數據發展水平+社會力量的參與水平。在該模式下，組織資源與大數據水平是實現高水平敏捷應急管理的核心要素。在實現敏捷應急管理的過程中，組織機構對危機事件進行管理需要相應的資源作為支撐。其次，除了人、物、財之外，應急管理還需要一種特殊的資源，那就是信息與數據資源，大數據的發展和應用可以在一定程度上加快信息在應急管理各主體以及主體與客體之間的傳播速度，使得各主體之間可以協同合作，避免出現信息不對稱的情況，同時也可以降低危機的損害，實現數據、資金、人員、技術等融通重組，從而維持著較高水平的敏捷應急管理。典型的符合這一路徑的城市是成都市。成都市的應急管理機構雖然早已建立，但是其中的職能部門并未完善，沒有建立相對穩定的應急管理體系。但是成都市的應急投入較多，借助較為完備的大數據網絡和社會力量的積極參與，在一定程度上也達到了較高水平的敏捷應急管理。

第三是組織機構+組織資源+大數據發展水平型。這條路徑主要是針對單一主體即政府的，這種模式強調政府在應急管理中的主導作用，政府利用相對完善的大數據網絡使得各專業機構之間相互協調合作，進而使得組織資源的配置達到最優，提高應急管理的效率，最終實現城市的敏捷應急管理。北京、廣州市是這條路徑的典型代表。這些城市具有完備的應急管理體系，同時數字化水平較高，且應急投入較多，在這種情況下，政府依靠完善、專業的應急管理體系與大數據網絡，使各應急機構之間協同合作，進而獲得較高水平的敏捷應急管理。

3.3 穩健性檢驗

本文依據相關的研究，選擇提高整體一致性的閾值來觀察最終的組態結果的變化。本文選擇將一致性閾值由0.80提高到0.85［13］，此時，高水平敏捷應急管理與非高水平敏捷應急管理的核心條件與路徑模式與原來結果保持一致。高水平敏捷應急管理的總體一致性是0.92，整體覆蓋度為 0.39，與原結果基本一致。另外，本文還改變了原始數據的校準區間，由原來的5%、50%、95%的四分位轉變為了25%、50%、75%的四分位［14］，對原始數據進行了重新校準來進一步檢驗穩健性，結果顯示，組態結果的核心條件基本未發生改變，并且經過分析，最終的組態路徑增加至6條，其中上表中的組態1、3、4仍然存在，組態2與組態5僅有個別變量發生改變，證明本文的研究結果通過了穩健性檢驗且具有很高的穩健性。

4 結論

本文以我國28個中心城市為案例，運用模糊集定性比較分析方法整合了技術、組織、環境維度的八個前因條件，深入分析了城市敏捷應急管理的組合路徑。得出如下主要結論：第一，組織機構是實現敏捷應急管理的基礎，如果沒有完備和專業的組織機構，在危機事件爆發時，政府就不能有條不紊地進行應急管理工作，危機事件就會變得愈發的不可控，最終可能會導致人民的生命健康和財產安全受到嚴重的威脅。即使個別城市可以依靠社會力量與充足的組織資源和完善的大數據網絡來維持較高水平的敏捷應急管理，但是那終究不是長久之計，穩定的敏捷應急管理的實現還是需要以完備、專業的組織機構為基礎。第二，組織資源、大數據發展水平以及社會力量的參與是實現敏捷應急管理的核心要素，社會力量的參與在一定程度上增加了應急管理的主體，通過政府與各種社會力量之間的信息交流，一方面公眾可以為政府的應急管理出謀劃策，另一方面也可以對其進行監督，防止應急管理偏差的出現。另外，隨著大數據發展水平的不斷提升，政府可以借用先進的大數據網絡以及各種數字技術對風險源進行實時監控，實現對危機的精準預防和快速反應，同時，利用大數據等先進的數字技術，也可以協調各應急管理機構的資源配置和職能劃分，提高應急管理的效率，最終促進敏捷應急管理的實現。

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