基于PMC指數模型的上海大都市圈垃圾分類政策研究

摘 要： 在區域一體化發展趨勢下，城市之間垃圾分類的協同推進是值得研究和關注的方向。以上海大都市圈“1+8”城市群為例，從區域一體化的空間維度，開展垃圾分類政策效力評價，為區域一體化垃圾分類提供參考。首先采用文本挖掘技術，通過政策文本高頻詞抓取和共現語義網絡分析，對2016-2022年發布的63項垃圾分類政策進行量化文本分析。在此基礎上，利用PMC指數模型對垃圾分類政策進行量化評價，政策在全面性、協同性、操作性、前瞻性等方面可以進一步完善優化。

關鍵詞： 垃圾分類；文本分析；PMC模型；區域一體化；上海大都市圈

中圖分類號： C 93

文獻標志碼： A

收稿日期：2024-04-19

作者簡介：謝夢婷（1990—），女，云南昆明人，高級經濟師，上海財經大學博士研究生，上海環境集團股份有限公司董事會辦公室（戰略企劃部）總經理，主要研究方向為運營管理、戰略管理；謝家平（1964—），男，四川安岳人，上海財經大學講席教授、博士生導師，博士，上海市曙光學者、教育部新世紀人才、天山學者特聘教授，主要研究方向為管理科學、運營管理、供應鏈管理、創新創業。

文章編號：1005-9679（2024）05-0051-09

Analysis of Waste Classification Management Policies inShanghai Based on the PMC Index Model

XIE Mengting XIE Jiaping

（Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract： Under the trend of regional integration， the cooperation of waste classification among cities is worthy of research and attention. Taking the “1+8” urban agglomeration of Shanghai metropolitan area as an example， evaluates the effectiveness of waste classification management policies from the perspective of regional integration. Based on the content analysis method， 63 waste classification management policies released from 2016 to 2022 are quantitatively analyzed through content and co-emergence semantic network analysis.On this basis， the PMC index model was used to quantitatively evaluate the waste classification management policy. It is believed that there is still room for optimization of the current policy.

Key words： garbage classification; text analysis; PMC model; regional integration; Shanghai metropolitan area

0 前言

2023年5月，習總書記給上海虹口區垃圾分類志愿者回信，強調“垃圾分類和資源化利用是個系統工程，需要各方協同發力、精準施策、久久為功，需要廣大城鄉居民積極參與、主動作為，推動垃圾分類成為低碳生活新時尚”。回顧垃圾分類工作的歷程，自2000年建設部下發《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》［1］，確定了北京、上海等8個城市作為垃圾分類的試點以來，我國垃圾分類工作持續拓展和深入。2017年《生活垃圾分類制度實施方案》［2］標志著我國垃圾分類制度的基本確立，46個重點城市開始實施強制分類。2019年《上海市生活垃圾管理條例》開始施行，上海在全國率先將垃圾強制分類納入法治框架，具有較高的標志性和借鑒意義。

在全國推進垃圾分類的背景下，各地政府也積極出臺政策，根據“北大法寶”數據顯示，中央和各級地方政府頒布的政策多達1411條。特別是在進入強制分類的時代，尤其在全國大力推進垃圾分類的趨勢和要求之下，城市群之間垃圾分類工作的一體化發展、協調配合更是需要關注的必然方向。例如《長三角一體化發展規劃綱要》［3］在環保方面也提出了多項共同目標，包括統籌固廢處置設施布局和危廢協同監管、健全生態環境保護協作機制等。2022年9月，《上海大都市圈空間協同規劃》［4］ 正式發布，將推動上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內的“1+8”區域一體化發展，這是全國首個跨區域的國土空間規劃，近年來上海大都市圈也在環保聯防聯控、垃圾綜合治理一體化上取得了較多政策創新成果，上海、蘇州、寧波等更是作為垃圾分類重點城市，具有較好的代表性和可推廣性。

本文從上海大都市圈的空間維度，分析垃圾分類的政策制定情況，評估政策的全面性、科學性、協同性，進一步提出政策優化的建議和路徑，為區域一體化管理提供借鑒。

1 研究現狀

目前，學者對于垃圾分類政策的研究多側重于政策沿革、政策效果等定性研究，量化評價缺少相關工具和方法，本文擬結合多種研究方法、以“定性+定量”方式進行政策評價，以期找出政策的優勢和不足，有針對性提出優化的建議。

1.1 垃圾分類政策研究

隨著各地垃圾分類政策出臺，學者們對于政策的合理性和內在邏輯的研究較多。孫曉杰、王春蓮等［5］研究了政策的演變和沿革，分析政策體系對改善環境、綠色發展的意義。葉林、杜聯繁等［6］研究發現，政府政策工具具有由自愿性轉向強制性的特征，這一轉變是由政治、經濟、管理和技術等多種因素驅動的。圍繞著垃圾分類施行后的問題，杜歡政、劉飛仁［7］分析了目前居民習慣養成較難、企業缺乏利潤驅動、末端處置不健全等問題，提出了優化建議。孫鵬［8］從經濟性角度處罰，以上海垃圾分類綠色賬戶為對象進行研究，提出通過積分等形式的附添價值激勵，可以提高居民的積極性和主動性。

1.2 政策評價研究

對政策實施效果的評價通常是學者最為關注的方面。曹雨柔［9］以上海分類減量政策執行效果為研究對象，利用史密斯模型評估政策執行的問題。溫婧等［10］利用上海市嘉定區政策執行的實地數據，運用層次分析法（AHP）、模糊綜合評價（FCE）方法做出評估。朱璐璐、李志紅等［11］采用S-CAD方法對上海垃圾分類政策的實施情況進行評估，論證邏輯性、經濟性、可行性。張永安、郄海拓［12］采用PMC指數模型對金融政策組合進行評估，研究其對企業創新發展的影響。傅為忠、潘玉、王丹［13］采用質性研究方式，評估了目前垃圾循環產業政策設計的不足。高昕、孫遠太［14］聚焦于鄉村振興政策研究，運用內容分析法、社會網絡分析法，為政策優化升級提供參考。鄒鈺瑩、婁崢嶸［15］對中央層面養老服務政策進行量化評價，提出了建立標準化服務體系的建議。

綜上，既往研究提供了理論支持和優化提升的思路，但存在一些優化方向。第一，已有研究通常從評估現狀、問題切入，側重于事后研究，在政策制定的源頭分析較少。第二，對政策評價的研究多以定性研究為主，定量研究較少，評價維度可進行量化。

2 研究思路和方法

本文以大都市圈垃圾分類政策為研究對象，利用Nvivo 11進行政策文本的高頻詞分析，在進行政策評價時作為要點進行考慮。通過PMC評價政策不同維度的特點，提出政策優化的建議。

PMC（Policy Modeling Consistency）指數模型最早在2011年由Ruiz Estrada［16］提出，是一種對政策量化評價的方法，是在Mobilis假說的基礎上，通過多個角度測度來綜合評價。PMC指數模型一是能從各個維度分析政策，同時分析一項政策的優劣點，綜合評估政策在多個角度下的協調性、一致性；二是通過PMC指數形成曲面，結合圖表的方式，較為直觀地反映出某些維度的優勢和不足，直觀地反映總體的政策評價結果及單項情況，進一步導出政策優化的重點和主要路徑。

本文在對上海垃圾分類相關政策文本分析的基礎上，通過PMC模型盡可能以相互聯系和更加全面的視角分析大都市圈中不同省市政策的效力，以PMC模型對政策進行量化評估，并通過各維度的指數差異來評估其優缺點。

2.1?; 樣本選取

本文從上海大都市圈“1+8”城市收集2016—2022年發布的相關垃圾分類管理政策作為研究對象。從政府網站等檢索“生活垃圾”“垃圾分類”關鍵詞，并在北大法寶數據庫中檢索補充，剔除篩選后保留政策63項。

①政策文本現行有效，與垃圾分類、垃圾管理、可回收物管理等相關；包括法律、意見、規劃、通知、等，請示、批復、公告、工作情況通報等不列入；

②發文機構為市人大、市政府、市綠化和市容管理局、聯席會議辦公室等市級部門和單位，不包括區縣級政策，避免重復分析；

③時間跨度為2016年1月1日至2022年12月31日。

2.2 政策文本分析

利用Nvivo 11對政策進行高頻詞統計，經過剔除無意義詞匯，保留頻次居于前30位的詞匯。

綜合運用ROSTCM 6高頻詞過濾分析后，分析共現矩陣，繪制出共現詞云圖（圖1）和語義網絡圖（圖2）。在網絡圖中，藍框代表該詞的頻次高低，處在中心的高頻詞鏈接各項關鍵詞。線條長短代表各詞之間聯系的緊密程度。

從垃圾分類政策的高頻詞匯來看，政策導向上，以分類管理、分類回收、分類投放等核心，打通全過程的分類管理。管理方式上，從源頭分類投放和收集、到中端運輸、再到末端處置的全流程管理，較為注重標準和規范的建設，推動完善基礎設施建設、落實標準化管理等，建立常態化的管理機制。政策要求上，通過法規約束、管理監督和規定來保障工作的執行。通過發揮居民生活端、單位生產經營端的積極性，以宣傳、補貼等手段來加以引導和激勵，實現城鄉協同共建，不斷提高垃圾分類的可操作性和實際效果。

1.3 PMC指數評價分析

2.3.1 政策樣本選取

從政策主題、時間范圍等角度，從大都市圈中選取內容全面、代表性強的6項進行評估，標記為P1-P6。政策內容涉及“垃圾分類”“可回收物”“循環利用”等方面，綜合反映大都市圈垃圾分類政策的整體情況。

2.3.2 變量和參數

對收集到的政策進行文本挖掘和內容分析，提取高頻詞，結合PMC常用變量分類方法和自身特點，確定了9個一級變量和40個二級變量，均以0-1賦值，各項指標權重相同。

評價指標體系中，政策性質指標（X1）用以表明對垃圾分類政策的效用，并對每個二級變量予以設置；政策時效指標（X2）觀察政策的時間跨度和持續性；政策級別指標（X3）包括法律、行政規章、規范性文件等；政策受眾指標（X4）評估政策的覆蓋領域；政策視角指標（X5）評估政策在頂層設計和操作執行方面的兼容性；政策功能指標（X6）考察政策的導向和功能；政策措施指標（X7）評估政策在不同角度提出相應措施的全面性；政策評價指標（X8）對政策提出的科學性進行評價；政策作用方式指標（X9）評估政策發揮作用的主要形式。

2.3.3 構建多投入產出表

基于本文構建的PMC政策評價模型及選擇的6項垃圾分類政策文本，構建多投入產出表。多投入產出表是計算變量權重的基礎，對需要評價的政策進行系統衡量。

2.3.4 PMC指數計算

PMC指數計算步驟：（1）對照政策內容對二級指標進行0-1的賦值，參考公式① （2）對一級指標所包括的二級指標進行加和計算，得出該項指標的數值。參考公式② （3）計算相應政策的PMC指數，公式 ③。

X～N［0，1］，X={XR∶［0-1］}①

Xm=∑kn=1Xm-nT（Xm-n）②

PMC=∑kn=1X1-nT（X1-n）+∑kn=1X2-nT（X2-n）+∑kn=1X3-nT（X3-n）+∑kn=1X4-nT（X4-n）+∑kn=1X5-nT（X5-n）+∑kn=1X6-nT（X6-n）+∑kn=1X7-nT（X7-n）+∑kn=1X8-nT（X8-n）+∑kn=1X9-nT（X9-n） ③

2.3.5 政策評估

選取變量X1-X9構成PMC矩陣，繪制三維圖，以更加清晰、直接的方式反映政策的特點。根據得分和PMC曲面圖，對垃圾分類的相關政策進行評估、解釋。根據得分情況劃分為四個等級，7-9分為優秀，5-7分為良好，0-5分為不達標。

2.3.6 繪制PMC曲面

根據PMC指數結果，按照3×3建立矩陣，根據 PMC 矩陣構建 PMC 曲面，其中X 軸為矩陣行，Y 軸為列，Z 軸為 PMC不同分值，曲面凹處表示政策該項指標得分低于其他項，反之，曲面凸出代表該項指標得分高于其他項。

PMC曲面=X1X2X3X4X5X6X7X8X9

P1=110.2511110.81

P2=0.810.25110.750.90.61

P3=0.80.750.25110.750.90.60.67

P4=0.60.50.25110.50.80.80.67

P5=0.60.750.251110.70.80.67

P6=0.60.50.251110.70.40.3

2.3.7 PMC指數量化評價結果

本文對2016-2022年上海大都市圈垃圾分類政策進行政策文本分析和評價，基于PMC量化評價模型得到如下結果，6項政策中有2項為優秀，4項良好，0項不達標。

《上海市生活垃圾管理條例》（P1）的PMC模型評分為8.05，在政策樣本中得分最高，處于優秀等級，PMC曲面整體平滑、不同分項政策得分科學合理，從PMC曲面來看，制定政策時較好兼顧了各維度，并從不同角度考慮了政策的操作性、執行性。

《蘇州市生活垃圾分類管理條例》（P2）的PMC模型評分為7.3分，處于優秀等級。在政策功能方面，政策覆蓋了規范約束、技術創新的內容，但對綠色環保方面體現較少。政策措施方面對示范試點、經驗推廣方面的政策較少，有待于進一步補充。政策優化的建議路徑是X6→X8→X1。

《無錫市政府辦公室關于全面推進生活垃圾分類的實施意見》（P3）的PMC評分為6.72，超過政策樣本的平均水平。各項政策考慮較為均衡、政策導向清晰、政策的內部一致性較好。在政策方式和政策功能上可以進一步完善，比如激勵性的政策等。政策優化的建議路徑是X8→X9→X6。

《常州市生活垃圾分類管理辦法》（P4）的PMC評分位6.12，處于良好級別。從政策性質來看，政策較為強調引導、監管，在建設長效機制方面還可進一步完善。政策優化的建議路徑是X6→X1→X2。

《南通市推進城鄉生活垃圾分類高質量發展行動方案（2022—2025年）》（P5）得分為6.77分，位列良好等級。政策各個評價維度表現較好，在政策功能、政策措施、政策內容上均有較為全面的覆蓋，在政策措施方面引導、激勵、保障方面的內容可以進一步夯實，對于人才隊伍建設、監督懲戒方面的內容較少，激勵性、服務性體現較強。政策優化的建議路徑是X1→X7→X9。

《寧波市“垃圾分類+資源回收”兩網融合試點工作方案》（P6）得分為5.75分，位列良好等級。政策比較強調強制性的發揮，激勵作用、服務引導作用可以進一步深化。對于政策優化的建議路徑是X9→X8→X1→X2。

3 結論

從總體來看，體現了垃圾分類政策較好水平，對垃圾分類提供了科學、有力的政策支持體系，但從政策全面性、協同性、操作性、前瞻性方面來看，仍有一定的優化空間。本文對2016-2022年上海大都市圈垃圾分類政策進行政策文本分析和評價，基于PMC量化評價模型，得到如下結論。

3.1 提升政策全面性，多維度優化完善政策措施

6項政策PMC平均分為6.78，在各個政策維度較為均衡、科學，但在政策覆蓋面以及政策功能、政策措施、政策作用方面仍有優化空間。從覆蓋面來看，上海、蘇州、寧波等相關政策較多，占比達到83%，南通、嘉興、舟山、湖州等垃圾分類相關政策較少，多以貫徹執行省級政策為主。政策功能（X7）的平均得分為0.82，主要是補貼獎勵、技術投入、試點示范等措施需細化，具體的技術標準、技術投入方式等內容可以更確切。政策措施（X8），平均得分0.66，主要在政策制定依據不夠充分，權責利劃分不夠清晰、相關的執行主體不夠明確等；政策作用方式（X9）平均得分0.72，主要體現在“重強制監管、輕服務激勵”，對資金、人才、稅收優惠等激勵措施力度還有待深化。

3.2 加強政策協同性，推動各地政策銜接和標準統一

一方面，在上海大都市圈背景下，區域間將有更多的聯動、打通，在分類標準、監督管理、模式推廣等方面應有更好的匹配性，從目前政策來看，各地仍以本地化管理為主，各地市之間缺少銜接、標準也有差異，因跨部門、跨地域的特性，造成制度壁壘、政策體系分離，比如從分類標準來看，國標頒布后四分類標準已成為主流，但各城市垃圾分類標準并不統一，比如在分類名稱上各地就不一致，上海采用“濕垃圾、干垃圾”稱呼，蘇州則采用“廚余垃圾、其他垃圾”，容易產生混淆。另一方面，由于垃圾分類政策落地需要全社會的齊參共建，需要不同部門、甚至不同區域之間的協同聯動。從收集到的政策情況看，大多以部門的單獨發文為主，部門之間的聯合發文較少，缺少對垃圾分類的聯合規劃和協調機制，部分內容有重合交叉，政策之間的配合度不足，可能會因分頭管、多頭管而影響政策執行的系統性。

3.3 優化政策的操作性，綜合運用政策工具互補

多種政策工具的運用可以進一步優化組合，從政策得分來看，多以命令型、監管型、保障型為主，引導型、鼓勵型的舉措較少，涉及的政策條款大多是方向性、描述性，缺少具體的細則和依據、條件等，促使政策目標落地的政策工具相對較少。同時，垃圾分類較為依賴群體習慣的養成和長效機制的建立，依靠強監管、強督促的方式政策執行成本較高，也可能影響民眾的主動參與度和積極性，應注重多措并舉，綜合運用多種政策工具來互補，提升政策執行效果。

3.4 突出政策的前瞻性，強化綠色低碳、智慧建設等引導

隨著近年來雙碳戰略的提出，垃圾分類通過可回收物、濕垃圾等循環資源化利用及分類減量，可以有效降低垃圾處理成本和資源消耗，助力達成雙碳目標，是實現綠色低碳發展的重要途徑之一。但從目前的政策文本來看，涉及垃圾分類綠色環保、節能減排、降低碳排放量的前瞻性政策文本較少，在釋放垃圾分類減碳潛能、向低碳綠色發展轉型上政策措施不足。同時，隨著科技技術創新，智慧垃圾回收、智慧處置園區建設等方面的政策文本表述也較少。

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