我國文化市場政策的發展和演進規律

摘要：文化市場不同于其他市場，具有自己的文化屬性，這種屬性反映了國家意識形態，文化市場的健康合理發展能夠為國家安全、社會穩定做出巨大貢獻。文化市場的更迭發展離不開政策的引導和支持，本文擬從政策變遷層面研究文化市場的發展和演進規律，通過影響文化市場變遷的重大國家政策來分析有關主體和執法對象的演變，以此作為分析文化市場演進的主線，提出文化政策制定的完善方向，為文化市場政策體系的完備提供理論支點。

關鍵詞：文化市場；政策制定；宏觀視角；文化市場監管

一、文化市場的概念

“文化市場”一詞于20世紀80年代末在文化部和國家工商行政管理局聯合發布的通知中出現，自此，文化市場作為文化藝術產品生產和消費的中介被廣泛應用于國家政策和法律法規中。文化市場是一個囊括多種文化產業的集合型概念，包含演出業、圖書報刊業、廣播影視業、娛樂業、音像業、藝術品經營業、網絡文化業、文物業、旅游業等各種產業。[1]但文化市場的概念并不是一成不變的，隨著我國經濟的轉型，文化市場的范圍有所擴展，其發展也有不同側重。

1988-1992年，文化市場處于計劃經濟時期，主要包含傳統產業類別，如音像制品、涉黃涉暴出版物、掃黃打非、演出市場、經營許可等；1992年，社會主義市場經濟體制確立，文化市場隨之發生深刻變化。為發展社會主義市場經濟，文化市場主體從以傳統的文化事業單位為主逐步轉變為文化事業單位和民營企業并立。隨著2001年我國加入世貿組織，“引進來”和 “走出去”戰略使得我國文化市場得到了空前發展，網絡文化產業逐步走進人們的視角，網絡游戲、動漫、音樂作為新的市場主體，讓文化市場煥發了新的活力。2016年，“一帶一路”建設推動了文化市場的進一步發展，文化市場開始帶有更多國際性色彩，民族性的文化產品通過 “一帶一路”的輸出，加大了我國文化產品在國際市場上的占有率，同時，為維護我國的國際形象、增強文化領域的話語權添磚加瓦。

二、文化市場政策的發展

針對不同時期的文化市場主體，相關文化市場政策也各有側重。自1988-2024年，相關中央法規共有185件。通過梳理這185件法規，可以總結出不同時期文化市場的演進主題。

1988-1992年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了 《關于整頓、清理書報刊和音像市場、嚴厲打擊犯罪活動的通知》，主要內容包括取締范圍的本地區出版單位的書報刊和音像制品，嚴厲打擊制作、復制、販賣、傳播反動、淫穢書報刊和音像制品的行為，追查有關出版、印制和發行單位及其領導人的責任。這一時期文化市場政策的重點是對文化市場的反動性、暴力性、淫穢性的書刊、音像制品和販賣、傳播行為進行嚴厲的打擊。由行政管理機構履行相應的維護文化市場秩序的職責。1988年文化部發布的 《關于加快和深化藝術表演團體體制改革的意見》印證了行政管理機構的改革方向。

1992年，社會主義市場經濟體制確立，文化市場主體發生變化，個人企業、獨資企業等民營文化企業登上歷史舞臺，文化事業單位不再獨占鰲頭。這一時期，文化市場規模不斷擴大，娛樂業蓬勃發展，違法現象較為突出，文化市場秩序有待強化。針對這一現狀，有關文化市場的專項行動和掃黃打非成為重中之重。文化部于1998年發布的 《文化部關于加強文化娛樂業管理 整頓文化娛樂場所經營秩序的通知》以及2000年發布的 《關于2000年音像市場管理暨音像市場 “掃黃”“打非”工作的通知》正是當時的代表性規章。這一時期，互聯網也在我國有了一定發展，電子游戲成為文化市場的重要成員，網絡文化產業應運而生，網絡監管也隨之成為文化市場政策的高頻詞匯。2000年國務院辦公廳轉發的 《文化部等部門關于開展電子游戲經營場所專項治理意見的通知》和2002年文化部發布的 《文化部關于加強網絡文化市場管理的通知》都集中體現了網絡文化市場存在較為嚴重的違法行為。[2]

進入21世紀后，文化市場得到了近十年的蓬勃發展，市場準入制度取得穩定性構建，大中小型企業鱗次櫛比。為規范文化企業、凈化市場秩序，文化市場積極推進企業機制改革。尤其是加入WTO后，文化企業進一步國際化，很多企業轉為股份制，增強了活力和競爭力，為建立現代企業制度提供了文化行業的企業模板。2008年，國務院辦公廳發布的 《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》為推動文化體制改革、[3]積極穩妥促進經營性文化事業單位轉制為企業做出了政策上的鼓勵。2009年，財政部、海關總署、國家稅務總局發布的 《關于支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知》中提到，為各類文化企業發展提供免收增值稅、營業稅，且出口文化產品的企業享有增值稅出口退稅政策等收受政策的傾斜和扶持。隨著網絡空間的發展，未成年人逐漸成為網絡游戲、網絡讀物、網絡動漫的重要用戶。2010年，文化部發布 《關于加大對網吧接納未成年人違法行為處罰力度的通知》說明此時文化市場對未成年人的保護主要集中在網絡文化市場，限制未成年人進入網吧等娛樂性場所，對血腥暴力等游戲進行規范和打擊，為維護未成年人的身心健康、樹立正確的三觀做出實質性的努力。

在各種文化政策的加持下，文化市場的基礎性構造已經平穩運行。此時，文化市場的整體性建設提上日程，相對于前期文化市場側重于治理違法犯罪和準入問題，這一階段更加注重文化市場的精神建設。2009-2011年，文化部發布了16件文化市場綜合執法規章，綜合執法已成為大勢所趨。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的 《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的意見》，[4]也表明文化綜合行政執法是2010-2020年這十年間的重點。文化市場對于知識產權的保護也在這一時期有所加強。自2012-2020年，國家版權局、公安部、工業和信息化部、國家互聯網信息辦公室每一年度都印發 《打擊網絡侵權盜版專項治理 “劍網行動”實施方案的通知》，[5]這標志著保護知識產權從傳統的打擊盜版印刷、盜版音像制品轉變為對網絡游戲平臺、短視頻平臺侵犯知識產權行為的監管。

2021年6月，國務院公布了 《國務院辦公廳關于文化市場綜合行政執法有關事項的通知》，文化市場監管的重要性不言而喻。5G技術的普及給執法方式帶來了技術上的革新，無論是監管方式還是懲罰手段，都可以使用大數據進行分析整合，監管變得更加高效便捷，處罰決定也更具有說服力。文化市場對于綜合執法權也做了進一步細致的規定，2021年，文化和旅游部印發的 《文化市場綜合執法行政處罰裁量權適用辦法》對綜合性執法人員的裁量權做了 “沒有授權不可為”“處罰與教育相結合”“違法情節與處罰強度相適應”等一系列原則性規定。本階段，綜合執法人員的執法行為有了較大限制，為進一步維護文化市場秩序、形成管理和守法的良性循環做出自我要求。2018年，國務院辦公廳發布 《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，全面推行 “三項制度”，對促進嚴格規范公正文明執法起到了基礎性、整體性、突破性作用，對切實保障人民群眾合法權益，維護政府公信力，營造更加公開透明、規范有序、公平高效的文化市場具有重要意義。

三、文化市場政策的制定方向

文化市場政策發布的數量偶然年份較少，總體生效文件穩步增加，且每個階段的特征都突出鮮明。根據近40年已經頒布的文化市場政策內容偏向，我們可以看出，文化市場政策具有階段性和持續性的特點。計劃經濟期間，文化市場政策的重點內容以由上而下統一調控支配文化事業單位為主，此時的文化市場內容簡單，形式單一。社會主義市場經濟體制確立后，文化市場政策以嚴厲掃黃打非、放寬市場準入、加強互聯網監管為核心。進入21世紀，企業改革、稅收政策傾斜、互聯網限制未成年準入門檻成為文化市場政策的關鍵詞，文化市場基礎性構造初具規模后，誠信建設、文化市場體系建設、綜合執法規范、未成年人保護、知識產權保護轉為文化市場政策的重點。從以上文化市場政策重點的傾斜可以看出，文化市場在近幾十年的發展區間內實現了由行政管理向公共管理的轉型，文化市場的經營范圍也由傳統的線下經營轉變為線上線下共同發展，此種模式為文化傳播提供了新的載體和傳播途徑，有利于釋放文化產品活力。以上規章和法規已形成較為豐富的文化市場政策體系，可為今后的文化政策發展方向提供以下幾點思考。

（一）市場監管法治化

雖然文化市場政策目前已然形成規模，具備了較為完整的體系，且與國家發展相適應，但在確定監管主體方面仍然缺少政策支持。我國現行有效的文化政策基本從減免稅收、放寬市場準入等方面擴大文化市場規模，釋放文化市場生命力。但文化市場若想實現可持續性發展，僅僅依賴增加市場主體的數量遠遠不夠，質量提升才是維護文化市場穩定秩序的必經之路。明晰文化市場的監管主體，劃分監管責任，以保證監管文化市場主體從準入到退出的全過程都符合法律規定，提高文化市場的整體質量，加強文化市場的體系建設，形成良好的經營氛圍。

（二）文化供給、需求同步發展

隨著經濟的發展和文化的國際化，人們的文化需求越來越多樣化，各種新興的文化產業漸漸取代傳統文化模式，成為年輕一代的文化追求。對此，我們應創新文化供給，賦能文化供給個性化，融合更多文化產品類型，求同存異。文化創始端應當擴展文化產品的呈現方式，豐富產品形式，利用大數據和文化結合，研發新型文化傳播渠道，使文化產品的獲取更加便捷。文化供給側和文化需求側應在動態變化中尋求穩定的和諧。針對文化市場的這一現實要求，中央應制定相應政策進行支持和引導，為地方創新文化產品、擴展文化產品載體提供理論支撐。

（三）建立以大數據為基礎的文化市場

5G時代悄然而至，大數據成為新時期各行業競爭的有力抓手，文化市場自然也應該順應時代需要，進行數據化改革。可將文化產品與大數據融合，形成數據文化市場，讓人們足不出戶即可通過互聯網實現 “云旅游”，既體驗風土人情又節省時間和金錢。文化演出可以通過網絡進行直播，創新演出方式。文化產品也可以通過直播進行銷售，買賣雙方可以及時有效地進行溝通和反饋。基層文化市場的綜合執法需要大量執法力量，執法力量不足是當下的普遍性問題。利用大數據改變此種境況是完善文化市場綜合執法的必要手段，從大數據中分析文化市場主體的違規違法行為，就可以精準地進行文化監管，節約執法力量和執法資源，對違法犯罪行為實行精準打擊。文化政策及時將大數據和文化市場連接起來，利用大數據創新文化產品，增添文化市場的經濟活力，活躍文化市場經營，利用文化產品的廣泛傳播為數字經濟發展提供載體。大數據和文化市場的有效結合，也能夠為實體經濟和數字經濟的融合發展架起新的橋梁。

（四）加強文化市場立法建設的頂層設計

當今社會形勢下，僅僅通過不斷更新政治主題和政治內容，已經難以滿足文化市場健全有序發展的需求，因此，需盡快利用立法手段完善文化市場的法治建設，推動文化市場的立法進程。首先，立法的目標和原則要進一步明確，這是引導文化市場法治建設的燈塔，我們必須始終堅持以文化市場立法的頂層設計為核心，以科學的態度進行文化立法，保證文化市場立法與國家戰略目標和文化發展大局的一致性；其次，針對文化市場的發展實際需求，不斷突出文化市場的規范性和現實性，以實踐需求為導向，切實挖掘文化市場發展中存在的問題，確保文化市場的相關政策符合發展的實際需求；最后，不斷完善文化市場的立法宣傳工作，通過各種途徑對相關法律法規進行宣傳，包括媒體、政府和各類社會組織等，讓文化市場政策深入人心。文化市場立法的不斷發展不僅是對我國法律法規政策體系的完善，更是指引文化市場高質量發展的重要旗幟。

四、結束語

文化市場政策的演變體現了國家對文化事業的期許，通過研究政策的變遷，可以總結出當前我國文化市場亟待解決的重點問題。無論是計劃經濟時代的單一形式還是市場經濟時代多元化的文化產品，文化市場政策與文化市場的實際發展情況總是保持一致的，文化市場的經濟基礎決定了政策的變化，政策的修廢又影響著文化市場的發展，二者相輔相成。我們應及時對實踐做出政策上的反映，同時引導實踐緊跟政策，讓二者相生相依，共同繪制文化市場和諧穩定的秩序，為社會主義市場經濟的發展貢獻力量。

參考文獻：

[1] 徐子超，燕昱，崔瀅珠.“一帶一路” 背景下甘肅文化產業 “走出去” 路徑研究[J].社科縱橫，2021，36（04）：52-57.

[2] 路玨，邰子學.機構、平臺和玩家：中國電子游戲發展的多維考察[J].新聞愛好者，2022（12）：104-106.

[3] 周紀昌.河南推動文化創意產業發展的瓶頸及對策[J].決策探索（下半月），2016（03）：25-26.

[4] 陳希顏，陳立旭.改革開放以來我國完善文化政策的實踐與歷程[J].觀察與思考，2021（08）：80-88.

[5] 彭學龍，張成.屏蔽網站禁令法理探究與規范建構[J].河南財經政法大學學報，2023，38（01）：60-70.