政策學習視角下產業政策創新發展

摘要：近年來，國際貿易環境日趨復雜，特別是以中美貿易戰為典型的國際貿易摩擦，對全球產業鏈造成了嚴重沖擊。外部環境的不確定性，使得中國開始重新審視和調整自身的產業鏈布局，以應對潛在的供應鏈風險，產業鏈的不斷完善及升級成為必然趨勢。在這一背景下，產業鏈 “鏈長制”應運而生，成為新時代產業政策微觀化的重要探索。這一制度強調以產業鏈為核心，通過整合各類資源，打造優勢產業集群，推動產業鏈的協同發展。這種轉變不僅有助于提升政府的管理效能，也有助于更好地適應當前復雜多變的全球產業鏈分工體系。本文嘗試從政策學習的視角出發，通過對 “鏈長制”創新發展的全過程和政策演變規律進行深入分析，以期更好地把握其內在邏輯和發展趨勢，為推動產業經濟的持續健康發展提供有力的理論借鑒。

關鍵詞：政策學習；政策創新；“鏈長制”；產業政策

2021年農業農村部發布的 《農業農村部關于加快農業全產業鏈培育發展的指導意見》提出：“開展農業全產業鏈‘鏈長’制試點，支持農業產業化龍頭企業擔任‘鏈主’。”“鏈長制”作為一種嶄新的產業鏈治理策略，其核心理念在于地方政府高級官員以 “鏈長”的身份積極介入產業鏈的管理流程。通過扮演 “鏈長”角色，地方政府得以更深入地洞察產業鏈的實際運作情況，及時發現并妥善解決存在的問題，進而推動產業鏈的持續改進和升級。此外，“鏈主”企業的積極參與還有效保障了市場機制的正常運作，使產業鏈的發展更契合市場需求和產業發展規律。自2018年以來，浙江、湖南、江西等多個省份積極響應并制定了相關政策與規劃，旨在省內全面推行 “鏈長制”。地方政府通過提供有力的政策扶持和不斷優化營商環境，為產業鏈的發展奠定了堅實基礎；企業則通過持續的技術創新和市場拓展，有效推動了產業鏈的升級和整體競爭力的提升。然而，“鏈長制”的推行也面臨著一些挑戰和問題。例如，如何切實發揮產業鏈 “鏈長制”對產業生態良性發展和產業鏈優化提升的推動作用、如何推動 “鏈長制”從制度設計實現實踐應用、如何確保 “鏈長”和 “鏈主”之間的有效溝通和協作，都需要在實踐中不斷探索和完善。[1]未來，“鏈長制”的進一步發展需要更加注重制度建設和機制創新，以確保其能在推動地方經濟發展中發揮更大的作用。故本文從政策學習視角出發，以 “鏈長制”為例，從工具學習和社會學習兩個方面探究政策創新發展的內在機理，并深入挖掘 “鏈長制”下地方政府和企業所發揮的作用，為提升地方政府治理現代化水平，推動區域產業集群現代化發展的政策研究提供新的啟示。

一、文獻綜述

政策學習 （Policy Learning）是以對政策議題、政策范圍和政策目標進行社會建構為核心，經過協商審議漸進達成一致性知識的過程。[2]赫克洛屬于傳統理論派，他認為，“政策學習是由外在刺激引起的政策行為的相對持久的變化，是決策者對外部環境變化作出的反應”。自20世紀70年代以來，學者對于政策學習的探索從未停止，政策學習是政府回應社會發展以及民眾訴求的重要手段，與政策變遷、政策創新、政策擴散等息息相關，且持續存在于政府治理的全過程，目前，學界對政策學習的研究主要包括 “兩個視角”“三個層次”“四個階段”。“兩個視角”即 “工具學習”和 “社會學習”。時至今日，大部分研究都是基于 “工具學習—社會學習”的分析框架之中的。顧名思義，工具強調的是內部影響，根據以往的政策制定結果，總結經驗，吸取教訓，具有漸進應對的特點，呈現出 “吸納—教訓”的特點，最終使政策在此前基礎上發生改變，完成一次政策的創新；后者強調根據外部世界的變化調整政策議題或方案，其目標是新政策知識的生成。“三個層次”即政策學習的路徑、政策學習的類型和政策學習內部機制三個層次。“四個階段”即政治學習階段、政府學習階段、政策導向的學習階段、經驗汲取階段。

政策學習作為舶來理論，在國內學術界的應用與發展主要依賴于對國際經驗的借鑒與本土實踐的深度融合。國內學者在探究中國獨特的政策變遷過程時，既注重理論的引進與消化，更致力于將其扎根于本土實踐之中。在借鑒國際經驗的基礎上，有學者以豪利特和拉米什的政策學習機制模型為藍本，結合中國實際，構建了具有中國特色的政策學習機制模型。該模型進一步指出，一個有效的政策學習機制應當具備對所在政策環境的高度適應性。通過對社會現象的深入觀察與分析，該機制的提出適應中國獨特的政策環境和實踐需求，能夠為政策制定者提供更為前瞻性和創新性的政策建議，引領政策變革的方向。通過借鑒國際經驗與扎根本土實踐相結合的方式，不僅能夠豐富政策學習理論的內涵與應用場景，更為國內產業政策創新提供了有力的學術支撐。

二、工具學習：“鏈長制”發展的驅動因素

工具學習是一種內生式學習過程，它基于對先前工作成果的積累與沉淀，旨在優化和完善既有政策。在公共管理領域，政策制定者需應對復雜多變的挑戰，并不斷探索解決路徑。當問題疊加或新挑戰出現時，制定者就需要在現有政策框架上進行反思與調整。這種學習強調對政策工具的深入分析，評估其在不同情境下的適用性和效果，從而提升政策的方向性、目標性和可持續性，主要體現在以下三個方面。

（一）省際相互學習

2017年，湖南省長沙市在全市產業鏈工作部署會上首次正式提出 “鏈長制”。隨后，各省紛紛開始探索和實踐這一制度。2019年，浙江省率先在全省范圍內推廣 “鏈長制”，重點關注開發區產業鏈的發展，以此推動本省區域特色產業的塊狀發展。江西省緊隨其后，在全省范圍內實施 “鏈長制”，其重點在于確保產業鏈的穩步發展。作為國內重點工業大省，山東省面臨經濟發展模式傳統和創新動力不足的問題，“鏈長制”為其提供了新的解決路徑，有助于加強當地產業鏈合作并改善營商環境。盡管各省面臨的具體問題不盡相同，但在同一政策環境下，地方政府都能根據自身需求進行政策學習和探索，既體現了對國家布置的深刻理解，又扎根于各自面臨的現實問題。雖然各地的現實問題不一樣，但省際學習是在同一個政策環境背景下，地方政府根據自身需求的不同展開政策學習和政策探索，聚焦于國情，扎根于現實問題，主動跳出行政僵化格局，有目標、有計劃、有步驟地積極學習借鑒其他地方政府的成功經驗。

（二）自下而上的政策學習

“鏈長制”是推動產業鏈現代化升級的重要路徑，通過政府的主導和推動以及社會各界的積極參與和協同合作，將不斷提升我國產業鏈供應鏈的現代化水平，為構建新發展格局、推動經濟高質量發展提供堅實支撐。[3]在這一背景下，國家層面對于 “鏈長制”的探索與實踐顯得尤為重要。2021年6月，農業農村部審時度勢，前瞻性地提出開展農業全產業鏈 “鏈長制”試點，將農業產業化龍頭企業定位為 “鏈主”，旨在通過其引領作用，推動農業產業鏈的現代化升級。在此之前，浙江、江西、山東等省市已率先實行 “鏈長制”，通過大力發展區域經濟，積累了豐富的實踐經驗。這些省市的實踐探索，為農業農村部提出農業產業鏈 “鏈長制”提供了寶貴的借鑒和參考。可以說，農業農村部的這一政策舉措，是一個典型的 “經驗吸納”和自下而上的政策學習過程。

（三）政企間相互合作學習

目前，提升產業鏈供應鏈現代化水平已上升為國家核心發展戰略，對于增強國家經濟實力和國際競爭力具有重要意義。[4]在這一背景下，國家層面對于 “鏈長制”的探索與實踐顯得尤為重要，它不僅關乎產業鏈的升級與發展，更關乎國家經濟的未來走向。“鏈長制”起源于地方政府自下而上的政策創新，在這個政策學習的過程中，無論省際、府際還是政企之間都呈現出良好的互動。“鏈長制”是由地方政府高級官員牽頭，在一定程度上發揮著帶頭示范的作用，地方企業擔任 “鏈主”與地方政府擔任 “鏈長”在一條產業鏈上的融合共生，是提升 “鏈長制”比較優勢的新實踐。以此為契機，統籌各地區各部門合作共治，可以在一定程度上打破以往大家各自為政的局面，促進產業鏈與區域經濟融合發展。

三、社會學習：“鏈長制”發展的關鍵因素

“鏈長制”的精髓在于因鏈施策、精準發力。當政策環境發生顯著變化時，傾向于社會學習的政策學習機制能夠更敏銳地捕捉到社會理念和社會問題的轉變，從而更容易推動政策子系統的大規模變革。同時，“鏈長制”的實施還有效地補充了市場機制，二者共同作用于經濟發展。政策的制定針對具體問題，而問題又內嵌于社會基本結構中，并受到社會環境的影響。[5]社會學習作為一個綜合系統，包括信息收集、處理及應用三個環節。政策制定者需在信息收集階段廣泛獲取相關信息，在處理階段對信息進行細致的篩選與分析，最終在應用階段將這些知識轉化為實際的政策建議，以指導政策的制定和有效執行。

（一）信息收集階段

在信息收集階段，地方政府的政策學習為中央政府提供了關鍵信息。同時，社會學習作為外部動力，也會對政策學習產生深遠影響。當前，在全球產業鏈加速重組的背景下，美國的貿易戰和關稅壁壘對國內產業造成了顯著沖擊，同時，國內產業鏈和供應鏈也存在諸多斷點、堵點和痛點。因此，提升產業鏈的穩定性、靈活性和競爭力成為當務之急。一些地方探索實施 “鏈長制”，與市場機制互為補充，有助于推進我國產業鏈的縱深拓展和升級再造，夯實雙循環發展的產業基礎。通過信息收集，發現 “鏈長制”的重點在于發掘并壯大地方核心、特色和優勢產業，實現產業鏈與創新鏈協同發展。根據本地產業發展實際，加強產業統籌協調，繪制產業鏈地圖，建立全國范圍內產業鏈企業分布、精準招商，克服市場資源配置的自發性、盲目性和滯后性問題。

（二）信息處理階段

在信息處理階段，中央政府和地方政府出于不同考量，可能存在不同的詮釋，地方政府在政策創新的過程中主要依據當地的經濟發展，傳統的地方經濟發展模式強調粗放式招商引資，有些地方盲目追隨當地經濟發展，不惜將本地賴以生存的生態環境作為發展經濟的代價。中央政府所考慮的是出于一種大局觀念，統籌全國各地的情況，所以，“鏈長制”在各省市的具體運用模式并非如出一轍。長期以來，地方產業集群發展存在缺乏負責人，無法跨企業、跨行業、跨區域、跨行政部門進行資源調動等問題。基于這一現實問題，“鏈長制”把焦點放在 “產業鏈”的 “鏈”上，將產業鏈每個環節進行細分，切實把責任落實到人。以鏈長為代表的各級政府被定位為產業鏈的制度供給者、管理者和服務者，通過規劃制定、制度構建、政策引導、環境打造、資源整合等方式，構建起更為完善、反映各方訴求的產業鏈管理體系。

（三）信息運用階段

在信息運用階段，在自下而上的政策學習之后，中央政HjyuGh+9v+iwdajNge4Anw==府會進一步采納 “試點—推廣”的方式。在這一政策學習過程中，中央政府會篩選地方政策創新的成功實踐，提煉其精華，同時摒棄不合適的部分。為了維護全球供應鏈的穩定與發展，后疫情時代，國內各省市紛紛加快了以產業鏈為核心的復工復產步伐，這也為 “鏈長制”在全國范圍內的迅速推廣提供了契機。各省市結合本地發展特色，制定了與本地產業鏈相契合的工作規劃，以推動地方產業經濟的復蘇與增長。以浙江省的實踐為例，“鏈長制”拓展了產業鏈聯動發展的時空范圍，不僅加快了產業鏈的現代化進程，還加強了產業間的精準合作，為融入新發展格局注入了動力。在這一階段，企業的發展不僅依賴于自身實力，還深受上下游產業鏈的影響。從 “鏈長制”的廣泛運用可以看出，“鏈長”主動發揮政府積極作用，協調解決發展中的困難，精準幫扶產業鏈協同發展。當政策環境發生變動時，單單依靠政府或市場力量無法面對經濟全球化的浪潮，唯有 “鏈長”與 “鏈主”緊密合作，才能實現產業鏈上下游的高效配合與協調發展。

四、結束語

中國漸進式改革取得巨大成功，其基本邏輯就是通過有效的學習，成功適應復雜多變的外在環境以及有效回應快速發展中人民不斷增長的需求。

主要有兩點討論：其一，不能僅從單一層面闡釋一項政策的創新，應從多維度對比，學界闡釋該政策學習、創新、發展的全過程；其二，“鏈長制”的推進除了需要在理論框架中分析其內生機理，在政策擴散過程也要精準施策，制訂詳細的工作計劃與方案，做到理論與現實對話。

綜上所述，我國產業鏈 “鏈長制”的探索是在政策學習的推動中不斷摸索和完善的創新過程，該政策起源于地方政府，吸納經驗后在經濟發達地區全省內推廣試點。除此之外，各地地方政府也相繼根據本地的產業集群特性和區域產業結構，因地制宜地大力發展本地產業鏈。“鏈長制”不僅是我國產業政策的創新發展，也是政策學習過程中的一個新的機制創新。基于 “鏈長制”衍生出來的各種模式也在積極轉化為實際運用的具有中國特色的政策方案。在這個過程中，大家互相借鑒、密集學習、隨時調整、靈活運用，不斷在地方政府和企業之間搭建起良性互動的橋梁，各司其職地推動區域經濟向前發展。

參考文獻：

[1] 鄭茜，王臻，蔣玉濤.產業鏈 “鏈長制” 的理論內涵與實施路徑：基于扎根理論的多案例實證研究[J].科技管理研究，2022， 42（23）：209-215.

[2] 王程韡.政策學習與全球化時代的話語權力：從政策知識到 “合法性” 的尋求[J].科學學研究，2011，29（03）：321-326.

[3] 林淑君，倪紅福.中國式產業鏈鏈長制：理論內涵與實踐意義[J].云南社會科學，2022（04）：90-101.

[4] 陳套.企業成為創新主體的邏輯發凡和實踐路徑[J].科學管理研究，2022，40（02）：88-95.

[5] 丁建彪.政策學習視角下農村扶貧政策演變的內在機理研究[J].理論探討，2021（01）：146-152.