“五治融合”中國式鄉村治理體系構建探析

摘 要：“五治融合”中國式鄉村治理體系是指政治、自治、法治、德治、智治五種治理方式和手段的綜合運用，是具有中國特色的鄉村治理制度安排。“五治”是方法，“融合”是內容，有機整合，相輔相成。目前，這一治理體系的構建面臨著部分基層黨組織引領力不足、自治主體缺位、法治建設相對滯后、德治氛圍欠佳、技術治理嵌入不足等困境，需要通過加強黨建的核心引領作用、夯實鄉村自治根基、優化法治保障體系、營造良好德治氛圍、完善治理的科技支撐來實現“五治”良性互動，從而提升中國式鄉村治理效能。

關鍵詞：“五治融合”；中國式鄉村治理體系；鄉村振興

黨的二十大中強調要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1]，同時為實現鄉村振興總要求中“治理有效”這一目標，鄉村治理實踐在自治、法治、德治“三治”的基礎上，引入“政治”和“智治”，形成了“五治融合”的中國式鄉村治理新模式，這既是對鄉村治理新情況、新問題的積極回應，也是提升中國式鄉村治理效能的創新范式，構建現代化鄉村治理體系的新探索。

一、“五治融合”中國式鄉村治理體系構建的邏輯闡釋

“五治融合”中國式鄉村治理體系是指“政治、自治、法治、德治、智治”五種治理方式和手段的綜合運用，是具有中國特色的鄉村治理制度安排。“五治”是方法，“融合”是內容，政治是引領、自治是基礎、法治是保障、德治是靈魂、智治是支撐，有機整合，相輔相成，功能互補，實現內部協調統一，將治理效能發揮到最大，推進鄉村治理現代化的實現。

（一）“五治融合”中國式鄉村治理體系構建的邏輯起點

2013年，浙江省桐鄉市開始自主推行“三治融合”的鄉村治理模式，即自治、法治、德治相結合，取得了顯著成效，很快引起中央相關部門重視，經過反復考察論證，這一鄉村治理范式被寫入黨的十九大報告。報告中指出，“實施鄉村振興戰略要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[2]，并推廣為全國實踐，形成“三治融合”鄉村治理體系。

“五治融合”是從“三治融合”鄉村治理體系中衍生出來的，是對“三治融合”的系統性完善與創新，是在大量鄉村治理實踐中形成的，符合當今鄉村發展實際情況的新模式。法治從法律制度方面為其他治理劃清行為邊界，治理工作開展必須在一定的法律制度框架內進行；德治指在治理過程中發揮鄉村文化特有的感召力，借助文化和道德的柔性力量，提升村民參與治理的道德自覺性；自治是中國式鄉村治理的基石，是人民當家作主最普遍與最有效的實現途徑，要保障人們切實參與到村莊事務治理中去，充分發揮其主體作用。而新加入的政治與智治則為其他治理的正常運行提供引領和支撐，保障中國式鄉村治理體系的有效運作。

（二）“五治融合”中國式鄉村治理體系的構建邏輯

“五治”在“三治”基礎上引入了政治和智治，即通過黨建引領和科技支撐進一步提升其他治理的效能，實現治理的系統性和協調性。

一是“政治”，即以黨的領導保障其他治理手段功能的充分發揮。中國共產黨在中國式鄉村治理中發揮著統籌和組織的主導作用，有效打破鄉村多元治理主體各行其是、缺乏有效融合的局面，發揮多元主體的比較優勢，從而實現鄉村善治。二是“智治”，即科技賦能鄉村治理實踐，運用大數據、云計算、物聯網、人工智能等信息技術改進現有的治理手段，改變了主體間的互動關系和互動模式。利用信息技術最新成果助力社會治理，包括數字化、網絡化和智能化三部分。一方面，大數據平臺加快了信息流通的速度，打破了傳統管理過程的信息壁壘，為提升科學決策能力提供了信息和數據支撐。另一方面，“大數據技術對累積的數據資料進行信息挖掘和深度分析”[3]，提高了鄉村服務精準性和科學性，是實現鄉村治理現代化的重要支撐。

二、“五治融合”中國式鄉村治理體系構建的困境分析

在鄉村治理的實踐中部分示范村積累了一定經驗，但絕大多數村落仍面臨著政治引領力不足、自治主體缺位、法治建設相對滯后、德治氛圍欠佳、智治嵌入不足等多個維度的實踐治理難題，阻礙了“五治融合”中國式鄉村治理體系的完善和發展。

（一）政治引領力不足

面對農業基礎薄弱、鄉村治理問題突出、農民老齡化等現實問題，要實現鄉村善治，黨的農村基層組織面臨著艱巨和繁重的任務，需要應對錯綜復雜的風險和挑戰。基層黨組織是鄉村“政治”的主要承擔者，但目前存在部分鄉村基層黨組織引領力不足的問題。

一方面，基層黨組織管理方面，存在管理方式缺乏創新、內容虛化等問題。部分村的黨組織生活形同虛設，缺少資金支持和新穎的活動形式，無法有效發揮教育和管理黨員、團結與服務群眾、凝聚力量的戰斗堡壘作用。黨支部對流動黨員的思想動態掌握較少，對他們的教育和管理重視不夠，導致黨員的歸屬感不強，不能有效為鄉村建設出謀劃策、貢獻力量。

另一方面，政策執行不到位，在貫徹黨中央政策上存在偏差。部分黨員干部能力水平不高，存在年齡偏大、文化程度不高、缺乏工作熱情等問題，導致理論學習不到位，執行力差，有關鄉村治理的政策不能得到很好的落實。部分黨員理想信念不堅定，存在脫離群眾和“微腐敗”現象。有些農村基層黨員干部不能嚴格落實“八項規定”，缺少使命感和責任心，個人中心主義滋長。

（二）自治主體缺位

自治是民主的基礎，沒有自治，民主無從談起。隨著工業化、城市化的快速推進，大量人口外出務工給村民自治帶來了較大影響。鄉村自治的主體缺位較為嚴重，國家統計局發布的《2022年農民工監測調查報告》數據顯示，“80后”“90后”新生代農民工已成為農民工主體，占全國農民工總量的一半以上[4]。農村的空心化日益嚴重，“空巢老人”和“留守兒童”數量不斷增加。另外，受現代功利主義的影響，人們的集體主義意識與奉獻意識不斷弱化，村民存在“等、靠、要”的思想，對鄉村公共事務的關注度和參與度較低，對自身的社會責任與政治責任認識不到位，難以達到自治的要求。

村民委員會承擔著承上啟下的行政事務，對農村公共事業和公共事務進行管理。但在資源下鄉的過程中，村干部的工作重心越來越集中在行政工作而非處理村莊內部事務上，村干部角色沖突、權威下降，干群關系緊張。同時，鄉鎮政府過度介入鄉村治理，村民自治的空間被擠壓，缺少發揮自身作用的平臺。鄉村干部儲備不足，缺少專業化的管理者，鎮村干部在落實中央政策時，只是在臺上講政策、讀文件，未采取群眾喜聞樂見的方式來宣傳村民的權利和義務，導致村民對自身權責不明確、自治功能懸浮。

（三）法治建設相對滯后

習近平總書記強調，“將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層”[5]，這需要法律來保障實現。農村事務千頭萬緒，一些長期積累的問題逐漸顯現，現有的法律法規不能涵蓋當今鄉村建設和發展的全過程，出現了某些規定不具體或操作難度大的問題。

治理主體法治素養較低，鄉村缺乏良好的法律實施環境。一方面，基層干部的法治意識淡薄。一是少數基層干部對自身責任權限不夠清晰，存在以權代法、以權謀私的現象。二是由于農村地區往往都是人際關系較為緊密的熟人社會[6]，村干部處理問題時容易陷入“情法兩難、有法不依”的法治困境。另一方面，村民的法律知識和運用法律武器的能力不足，仍有許多村民不信任司法，迷信權力。法律內容相對比較高深和復雜，普通村民難以短時間掌握和領會，加上傳統“無訟”觀念的影響，當發生口角、打架等情況時，人們很少考慮通過法律途徑解決。農村現有司法資源、法律援助較少，基層法治隊伍力量薄弱，專業法治人才匱乏。村民遇到與其生產、生活密切相關的法律問題時，缺少專業法律人員的指導和獲得幫助的便捷途徑。

（四）德治氛圍欠佳

“德治”與“法治”的力量相比，較為柔性，主要靠道德教化作用來維護鄉村秩序。從精神層面激發治理內生動力，有助于提升村民參與治理的主動性和自覺性，輔助其他治理手段發揮作用。

與城市相比，農村的思想道德建設和科學文化建設相對落后，在鄉村發揮德治作用面臨著社會文化環境欠佳的問題。一是文化基礎設施較為缺乏，村民的休閑娛樂活動較少。他們受教育程度低，精神生活相較豐富的物質生活來說比較貧瘠，部分村民未形成正確的價值觀和信仰，信神、信佛等現象盛行，社會主義核心價值觀的融入存在一定的困難。二是陳規陋習盛行。受現代社會功利主義和拜金主義影響，農村在殯葬、婚禮、建房等方面存在消費攀比的不良風氣，天價彩禮、婚喪事大操大辦導致資源浪費嚴重。三是鄉村道德建設較落后，一些農村優秀的鄉土文化、習俗呈現明顯的衰落趨勢，再加上灰色城市文化的強烈沖擊，加劇了鄉土文化的荒漠化和功利化，加速了鄉土文化的衰落，導致農村社會公序良俗式微、輿論環境惡化，造成鄉村社會發展的“精神危機”。

（五）智治嵌入不足

智治要以信息科學技術為支撐，需要投入不少硬件及軟件設備，而且技術更迭速度快，定期維護需要專業的人員和較高的費用。但由于歷史、人口、地理環境等因素，農村與城市相比經濟發展水平低，人口流失導致缺少核心技術人員，財力、物力等其他資源也較為匱乏。一是鄉村地區信息技術產業發展相對滯后，對于鄉村現代化治理所產生的輻射效果嚴重不足，缺少統一的信息資源管理平臺，數據的利用率較低，數據共享和信息互聯互通的進程發展緩慢。二是互聯網是把雙刃劍，數據管理的難度較大，存在信息泄露的風險。三是現代化信息科學技術在民生領域的應用不夠廣泛，與其他治理手段的結合也不夠深入。同時，村民知識儲備不足，數字素養較低，不能很好地理解和掌握智能治理手段。大部分人僅把智能手機當作娛樂設備，無法高效利用智能硬件和軟件參與治理實踐；部分村民甚至還沒有熟練掌握網絡聊天、網絡購物及網上支付等技能；還有些人信息保護意識較為薄弱，容易受到不良信息的誤導，發生上當受騙、財物受損的問題。

三、“五治融合”中國式鄉村治理體系構建的路徑探尋

為解決鄉村治理困境，要堅持群眾導向，強化黨建的核心引領作用、夯實鄉村自治根基、優化法治保障體系、營造良好德治氛圍、完善治理科技支撐，促進“五治”協同發力與協調互補，提高鄉村治理效果，增強人民生活的幸福感。

（一）強化黨建核心引領

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢[1]。第一，要確保鄉村基層黨組織領導作用的發揮，引領鄉鎮政府、村級組織、社會組織等共同參與基層鄉村事務管理，始終保持黨的先進性，夯實政治領導的權威性。通過對基層社會治理主體的組織覆蓋和有效凝聚，實現社會群體和公共服務資源的有效整合，形成推動基層治理的強大合力。但也要明確黨建引領的范圍，不能包攬一切、事無巨細，應給予其他治理主體一定的治理自主性和空間。第二，提高黨員政治素養、專業治理能力等方面的綜合素質。定期組織“四史教育”“法律講堂”“智慧治理手段應用”等各種類型學習活動，采用培訓課堂、網絡課堂、實踐課堂相結合的方式，根據農村的實際情況對黨員進行教育培訓，并要求黨員在實踐中運用。第三，開展鄉村振興領域的微腐敗和作風問題專項治理活動，強化對村干部全方位管理和經常性監督。進一步明確基層黨組織的治理任務清單，將基層黨建與鄉村治理結合起來，把主要精力放在為群眾干實事上，將服務群眾作為工作導向，精準對接群眾需求。

（二）夯實鄉村自治根基

自治是“五治”的基礎，要夯實鄉村的自治根基，進一步探索村民自治的有效形式。第一，大力發展集體經濟和鄉村特色產業。集體收入增加，使村兩委有更多財力發展公共事業，加強和改進村中基礎設施建設，通過改善民生來進一步凝聚民心，調動他們建設美好鄉村的積極性和力量。第二，拓寬村民參與渠道，暢通民意表達渠道，從“小院議事廳”到“板凳民主”，從線下“圓桌會”到線上“議事群”[7]，村民可以自由地發表意見，合理表達自身需求，參與村干部選舉、村居環境改造等事項的討論，并通過完善利益協調與權益保障機制來實現村民的訴求。第三，推動農民各項民主權利落實。各村應立足當地實際，依法訂立鄉規民約，規范權力運行，推進信息公開，加強村務監督委員會建設，讓村民的監督權利真正得以落實，從而激發他們的政治參與意識，切實增強村民的參與感、成就感、公平感。第四，減輕村民委員會的行政工作負擔，優化村干部隊伍結構，引導鼓勵高校畢業生、退伍軍人、返鄉農民工和縣鄉機關干部進入村干部隊伍，讓他們充分發揮各自優勢，有效地組織和服務群眾，增強村民委員會的活力和工作能力。

（三）優化法治保障體系

要實現鄉村法治，必須夯實鄉村治理法理基礎，加強法律服務和鄉村法治教育。第一，加快完善涉農治理法律法規建設，為鄉村社會治理提供更加完善的法律依據。根據農村實際情況強化鄉村法律資源保障，積極推進《鄉村振興促進法》《農村集體經濟組織法》《農村土地承包法》等法律法規的制定和修訂工作。第二，要健全鄉村執法監督機制，糾正執法不嚴、違法不究的現象。各級干部管理村中事務應做到賞罰分明，實施嚴格的問責機制和嚴密的監督制度，督促各層級機構將執法工作落到實處，持續跟蹤問效，切實做到依法辦事、依法用權。第三，加強普法教育，加強法治文化建設，讓更多村民知法、懂法、守法，在遇到問題時第一時間想到用法律武器來定分止爭，從而將法律制度轉換為人們的自覺行動，在面臨問題時用法治思維、法治理念、法治話語去解決。真正實現矛盾不上交，平安不出事。第四，積極開展鄉村法律援助，推動法律服務人員下沉至基層。設置免費法律顧問，由民警、法官、律師等專業人士深入一線為群眾答疑解惑，提供公益的法律咨詢。完善辦公設備和便民設施，建立健全鄉村公共法律服務中心，真正實現服務不缺位。

（四）營造良好德治氛圍

德治作為一種道德約束和教化手段，是自治和法治的補充，“國無德不興，人無德不立。”[8]利用德治的柔性引導和教化作用，能及時有效地化解矛盾糾紛，維護鄉村社會的和諧有序，彰顯中國式鄉村治理的溫度。

“鄉村振興既要塑形，又要鑄魂。”[9]第一，營造良好的文化環境，利用鄉村優秀傳統文化增強廣大村民之間的凝聚力。具體做法包括立足鄉村獨特的文化資源稟賦，營造濃厚的鄉村傳統文化氛圍，編撰新時代村規民約，使隱性道德要求顯性化，逐步培養村民形成良好的個人品德、家庭美德、社會公德。第二，黨員和干部帶頭示范，推動各地因地制宜推進移風易俗、整治陳規陋習的工作。大力推行文明積分活動，用“愛心”換積分，用積分換獎品，實現“小積分”換“大文明”。開展“星級文明戶”“最美家庭”等評選活動，選樹一批群眾身邊的模范典型，激發他們積極向上的價值追求，持續提升道德素養。第三，加強文化基礎設施建設，把社會主義核心價值觀融入鄉村治理并內化為村民的自覺行動，組織以“記得住的鄉愁”為核心的豐收節、村落歷史展等各種文化藝術活動，充分利用“兩微一端”等新媒體，集體學習鄉村地方性道德知識。

（五）完善治理科技支撐

要完善農村的智能化基礎設施建設，優化數字治理體系，完善數據共享機制，更好發揮“智治”作用，促進與政治、自治、法治、德治之間的互動。第一，利用“智慧黨建”的資源及優勢，進行鄉村社區網格化治理。網格長和網格員具體實施采集信息、便民服務、政策宣傳等日常工作，對村情民意實時跟進，并及時報送綜合服務與治理平臺，從而為鄉村社區居民提供多樣化的服務。第二，采取“數字化+自治”模式，村民可以通過網絡傳遞信息，解決“不在場”困境。在互聯網平臺上獲得海量信息，打破“信息孤島”，彌補過去鄉村治理觀念落后封閉的短板[10]，隨時隨地表達意見和訴求，還可以更便捷地監督政府和村兩委的工作，讓自治更加高效和規范。第三，推進“互聯網＋法律顧問”建設，整合優化公共法律服務資源，通過微信群、法律服務APP或自助機終端設備推送法律知識，為群眾提供業務咨詢、在線法律援助等服務。第四，為鄉村德治插上“技術之翼”，通過現代化信息技術和智能手段建立起良好的傳播和推廣機制。例如，利用數字智能技術打造鄉村優秀傳統文化線上研學平臺，具象地呈現我國優秀傳統鄉土文化之美。第五，提升治理主體的數字應用能力和知識素養，應注重對農民開展系統培訓。通過開設培訓班、專家講座、線上課程以及干部結對幫帶等多種形式來培育農民各方面的數字素養，尤其是對于各類電子平臺的使用。

鄉村是社會和諧穩定的基礎，實現鄉村善治是整個社會治理的基礎和重要組成部分，要加強對多元治理主體協同治理意識和能力的培育，促進“五治”共同發力，以期實現鄉村善治，推動鄉村全面振興。

參考文獻：

[1] 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2022-10-26（001）.

[2] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：32.

[3] 陳桂生，岳喜優.鄉村數字治理效能何以提升？——基于數據、技術、平臺的分析框架[J].電子政務，2024（1）：90-101.

[4] 2022年農民工監測調查報告[N/OL].http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304 /t20230427_1939124.html.

[5] 十九大以來重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，2021：667.

[6] 徐勇.國家化、農民性與鄉村整合[M].江蘇：江蘇人民出版社，2019：254.

[7] 樊凡，趙浴卉.中國式鄉村社會治理共同體建設的道路探索與經驗分析[J].中國農村觀察，2023（4）：2-29.

[8] 習近平.在紀念五四運動100周年大會上的講話[N].人民日報，2019-05-01（02）.

[9]習近平.論“三農”工作[M].北京：中央文獻出版社，2022：231.

[10]王麗，滕慧君.數字經濟賦能鄉村振興的傳導機制與實踐路徑[J].農業經濟，2023（8）：61-62.

基金項目：國家社會科學基金青年項目“改革開放以來中國社會治理創新的發展歷程和基本經驗研究”（19CKS050）；遼寧省教育廳基本科研項目“數智時代中國式社會治理智能化研究”（JYTMS20231236）

作者簡介：高健（1984— ），女，遼寧沈陽人，沈陽工業大學馬克思主義學院副教授，法學博士，碩士生導師，遼寧省文化名家暨“四個一批”人才，研究方向為中國式社會治理現代化；通訊作者李倩（1999— ），山東臨沂人，沈陽工業大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為中國式鄉村治理共同體。