制度環境、風險規避與地方立法的行政邏輯

摘 要：地方立法在法治國家建設中具有舉足輕重的地位。既有關于地方立法的研究主要集中于其與法治國家、民主社會、區域經濟社會發展之間的辯證關系，鮮有研究關注地方立法中的立法動機以及地方立法中地方政府行政邏輯對促進地方立法進程的作用。本文構建了一個制度環境與風險規避下的LGR框架，并以南方沿海Z市一個準條例的制定為考察對象，從內部視角分析了地方政府的立法行為。本文發現，上位法規范缺席下的合法性機制、強烈社會民意下的治理回應機制、組織-社會雙重風險的規避機制共同形塑了地方立法行為。本文還討論了這三種機制與立法動力延續以及與法學舊傳統-部門立法模式以及法律工具主義之間的影響關系。

關鍵詞：地方立法；地方政府；合法性；風險規避；治理回應

一、引言

地方立法是相當于中央立法而言的立法，同時也是構成國家整個立法的一個重要方面[1]。當代中國經過七十余年的立法實踐已然形成了“一元兩級多層次”的立法格局，其中“兩級”是指立法權分為中央和地方兩級，“一元”則要求中央與地方兩級立法權都以憲法為權力行使依據，統一于憲法的規定[2]。地方立法作為國家立法格局的重要組成部分，既是執政黨實現法治國家建設，也是促進地方經濟社會發展的重要手段，并且將會也必然會在推動“中國式現代化”的進程中發揮不可忽略的關鍵作用。從當前地方立法現狀來看，無論是立法主體、立法數量，抑或是調整內容和制定權等方面，都呈膨脹趨勢發展[3]。這種現象所帶來的結果是地方性法規數量的迅速增加，然而質量卻不盡人意，法規良莠不齊，權限濫用、立法重復、相互抄襲、與上位法抵觸等一系列問題，“質量分離”在某種程度上是片面追求量所帶來的結果。

在當代中國歷史的不同時期，地方立法權曾經歷了數次下放，每次下放都是在特定的社會歷史背景下進行，帶有明顯的階段性特征。而最近的一次下放還要得益于2015年的《立法法》重大修改。在此次修改之后，我國地方立法主體庫迎來了全面擴容，至2018年，我國地方立法主體增加到354個，地域范圍涵括31個省區市、289個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市。在此背景下，地方立法及其功能成了學界關注的焦點對象。在目前有關地方立法功能的研究中，有兩支主要方向，一支圍繞地方立法與國家法治、民主社會之間的辯證關系展開，認為地方立法能夠依法明晰法治國家建設中的地方含義[4]、彌補中央立法不足、為中央立法提供制度創新與實驗場域、實現地方治理的局部改善[5]，以及促使中國社會由人治向法治轉變[6]。另一支則強調地方立法與經濟社會發展之間的聯系，一方面，認為地方立法具備的地方性知識能夠嵌入社會治理，實現社會控制 [7]，地方立法營造的法治環境對社會經濟的發展也具有重要影響[8]。更進一步講，中央主導的自上而下的立法活動具有一定的局限性，即中央立法雖然有助于在全國范圍內建立統一法律秩序，但是難以契合各地差異化需求，需要地方立法在彌合宏觀立法與微觀需求之間作出一定努力，并且在某些情況下還需要地方立法充當“試驗田”的角色。另一方面，地方立法并不是懸浮于地方之上，而是深深扎根地方，其受到區域經濟社會的影響，并且反作用于地方經濟社會發展。也就是說，地方立法本身具備滿足自上而下的中央需求、回應本區域內經濟社會發展的多重功能，在一定程度上塑造著地方立法意愿的產生。

從當前研究可以窺見，學者們的注意力始終聚焦在地方立法功能之上，但是對于地方立法權下放所帶來的法規數量快速增長背后的原因卻鮮有關注，換句話說，對地方立法之動機關注的較少，李紅軍的研究在這方面作出了一定努力，其試圖利用社會經濟條件對立法沖動進行解釋[9]。但這是一種來自外部視角的討論，缺少從地方立法主體內部視角進行的考察，而這恰是本文研究的出發點之一。為了更契合本文討論，我們將目光投在了地方政府身上。現行立法體制之下，地方政府普遍掌握地方性法規的法案起草權，在法規起草階段，政府部門扮演著主要參與者的角色[10]。因此在探尋地方立法動機時，十分有必要將研究的目光聚集到地方政府，關注與其在立法過程中有關的行為和事件。從組織學視角出發，本文認為地方政府所處的制度環境、社會情境與風險壓力在某種程度上塑造并強化了地方政府的立法動機。

因此，本文以南方沿海一個地級市的準地方性條例制定作為分析對象。之所以是準條例，是因為本文在調研時，該條例實際并未出臺，盡管如此，我們仍然認為該案例具有一定的學術價值和討論意義。本文的討論安排如下：首先，我們將對地方立法權的數次下放背景進行一個簡要的回顧；其次，本文將引入一個發生在南方沿海Z市的準地方性條例的制定過程為案例對象，分析該案例中地方政府存在的立法動機；再者，基于經驗案例，我們將構建一個制度環境與壓力型體制下的LGR框架合法性機制（Legitimacy mechanism）、治理回應機制（Governance response）、風險規避機制（Risk aversion mechanism）作為分析思路，進一步剖析地方立法行為的多重邏輯；最后，討論地方立法中地方政府的邏輯與兩種法學舊傳統—部門立法模式以及法律工具主義之間的關系。

二、案例與困惑

（一）案例描述

近年來，Z市餐飲業迅速發展，早在2018年，Z市的餐飲服務企業就已超過了2.8萬家，其中個體經營戶的餐飲企業超過2.6萬家，占比已經超過90%。并且根據Z市相關部門統計，截至2020年8月，Z市內已依法取得《食品藥品經營許可證》且經營范圍含“熱食類食品制售”的單位為3.8萬余家①。可以看到，Z市餐飲業呈現出“大而散”的特點，“大”是指經營主體存量龐大，“散”是指其中絕大部分屬于個體經營戶。“大而散”的行業背景下，政府的監管難度直線上升，再加之缺乏專門針對餐飲業油煙污染的法律規范，導致餐飲油煙亂排放現象十分普遍，社會矛盾比較突出，餐飲油煙信訪案件連續兩年呈上升趨勢，信訪投訴量長期居高不下，僅在 2019年，Z市相關部門接收的餐飲油煙信訪案件達2452宗，到了2020年就已增加到了2902宗。為解決餐飲業油煙污染治理難點痛點，緩和社會矛盾，Z市生態環境局啟動了《餐飲業油煙污染防治條例》（下稱《條例》）立法程序。

《條例》的制定經歷了三個階段。一是摸底調研階段。為全面摸清Z市餐飲業油煙排放和油煙污染現狀，以及餐飲業油煙污染存在的主要問題，從2021年5月起，Z市生態環境局委托專業機構牽頭開展餐飲業油煙污染防治調研，通過實地調研和召開調研工作會議，并借鑒國內相關城市的經驗做法，多次召開相關會議進行研究。二是文件起草階段。起草部門根據前期摸底調研工作，形成了《條例（草案初稿）》。三是內部討論修改階段。起草部門將《條例（草案初稿）》發送各鎮政府、街道辦事處、市直各相關單位、全市生態環境系統征求意見，根據各單位反饋意見，起草部門經內部討論后，對《條例》進行了修改完善，最終形成了《條例（草案）》。

（二）經驗困惑

在制定立法規劃前，Z市曾就全市市民的立法需求進行了大規模調研，從結果來看，餐飲業油煙污染防治問題方面的立法呼聲反映較為強烈。但是在隨后Z市人大公布的2022年度立法規劃正式項目中并未出現此項立法。盡管立法規劃并無明確指示，但Z市生態環境局還是采取了一系列立法預備行動。首先，組建條例草案起草團隊，委托地方院校作為起草主體；其次，以座談會等形式開展多次調研；再者，主持召開多部門協商會議，討論修改并形成條例草案；最后，報上級部門審議。而本文的困惑是，地方政府作出一系列行動的動機來自哪里？基于此，本文提出一個制度環境與風險規避下的“合法—回應—規避”（簡稱LGR）框架，試圖回答上述問題。

三、制度環境與風險規避下的LGR框架：一個分析思路

LGR框架由合法性機制（Legitimacy mechanism）、治理回應機制（Governance response）、風險規避機制（Risk aversion mechanism）三個要素組成。地方政府作為中國行政體系有機組成部分，已經深深嵌入到整個行政體制之中。第一，作為一個公共組織，地方政府不僅是治理技術需要的產物，更是制度環境的產物，其作為制度化的組織，制度環境要求地方政府尋求“合法性機制”。第二，地方政府主動對公眾訴求作出回應，這既是契合組織目標，也是實現組織宗旨的必然選擇。第三，考核壓力與社會壓力構成了地方政府的雙重風險來源，規避風險成為地方政府的行為邏輯。下面本文將基于此分析框架進一步展開討論。

（一）合法性機制（Legitimacy mechanism）

現代社會生活中最常見的組織形式就是科層制，這是韋伯提出的一種組織運作的理想類型，科層制組織內的成員需要嚴格履行職務、遵守嚴密的職務等級、服從統一的工作紀律和監督等。這類組織最為顯著的特征就是理性。但是塞爾茲尼克對田納西水利大壩工程的研究指出，組織并非完全按照理性模式運行，而是會受到外在環境的影響[11]。

在對科層制的反思大潮下，邁耶的新制度主義理論應運而生。邁耶認為，我們必須從組織和環境的關系去認識組織現象，因為任何一個組織必須適應環境才能生存[12]。在制度學派看來，組織要面臨的制度環境將組織制度化了。塞爾尼茲克將制度化定義為“超過了組織具體任務或者技術需要的價值判斷滲透、滲入進組織內部的進程”[13]。也就是說，組織會持續不斷地受到來自外界價值觀念、思想制度的影響，要求其服從所謂的“合法性機制”。周雪光將“合法性機制”定義為那些能夠誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結構和行為的觀念力量[14]。至今我們可以得出的結論是，組織并非與外界保持孤立關系，它無法擺脫外界影響而憑借自身固有邏輯進行運作，尤其是“合法性機制”會使組織有所為而有所不為。基此，本文嘗試將“合法性機制”引入地方立法問題的討論，用以解釋地方立法動機之生存。具體來看，近年來國家領域中“依法行政”“權力清單”等口號的提出表明，明確政府權責，規范執法行為已成為未來政府改革之共識，社會輿論對政府行為也日益展現出強大的監督力。

（二）治理回應機制（Governance response）

20世紀80年代初，一股關于政府治理的改革思潮在全球范圍內彌漫開來，這股思潮被稱為新公共管理運動，新公共管理運動的重要特征強調公共部門，特別是政府組織應該為社會公眾提供更多回應性服務[15]。政府回應，就是政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程[16]。從工具視角上看，政府應該積極回應公眾的利益需求，并采取相應措施予以實現和滿足，能夠提高政府公共決策的民主性和科學性[17]。從價值視角上看，政府回應作為公共行政的一種機制性安排和現代民主價值理性的必然要求，通過政府回應，也有利于推動民主品質的提升[18]。因此，本文也將政府回應視角引入到本文的分析框架。

（三）風險規避機制（Risk aversion mechanism）

自進入現代社會以來，人類就處在一種充滿現代性的風險之中，烏爾里希·貝克將當今人類所處的時代描述為“風險社會” [19]。隨著中國現代國家的建立和發展，以強制性為調整的國家/政府力量慢慢滲透并掌控以自由契約為基礎的市民社會，可以說，國家力量已經滲透到現實生活各個領域，表現出強國家弱社會、政府逐步從有限責任主體轉向為無限責任主體等典型特征。在風險加大、責任疊加的雙重壓力之下，政府要時刻警惕政治風險、社會風險產生與蔓延，對它們的預防和控制也促成了政府行為的變化，比如從邀功到避責[20]。現實中，晉升錦標賽下的晉升機制所帶來的出局風險、公共權利意識覺醒所帶來的上防、游行等群體性行為，共同構成了地方政府治理的風險源，并誘發了不同的政府行為[21]。這意味著地方政府必須對上述變化作出應對，應對過程中也誕生了許多有意思的現象：比如基層政府間的共謀、鄉鎮政府形式主義，以及環保領域中的軍令狀[22～24]。

總的來說，地方政府面臨著橫縱雙向壓力。縱向上，財權事權倒掛，中央對地方政府有著涵蓋各個方面的考核要求；橫向上，地方政府間處于晉升錦標賽中，落后者將被淘汰，失去更多政治機會，這就形成了自上而下的組織風險來源。面向社會，公眾需求復雜而又多元，需要地方政府做出更多而又及時的回應，回應公眾需求、維持良好的社會秩序，成為了政府社會壓力的來源。可以說，組織壓力和社會壓力共同構成了地方政府的風險來源。

綜上所述，本文將嘗試圍繞制度環境與風險規避，構建一個用于分析地方政府立法行為邏輯的框架（如圖1所示）。合法性機制、治理回應機制、風險規避機制共同形塑了地方政府的立法行為。具體地講，首先，為了應對執法過程中出現的合法性危機，地方政府通過制度創新——創設地方性法規的方式以尋求“合法性機制”；其次，面對強烈的社會訴求，加之回應型政府的建設要求，地方政府主動采取立法行為對社會公眾的利益訴求加以回應；最后，運用創設地方性法規的方式規避因考核制度與社會所帶來的組織-社會的雙重風險。

四、LGR框架下的地方政府立法行為邏輯

（一）尋求合法性機制

由上級政府或國家機關制定并推行的上位法體系在地方的運行過程中具有一定的局限性，這種局限性表現為已有上位法體系體現在無法滿足合法性機制對政府行為的要求。如前文所述，“合法性機制”指的是法律、文化、觀念等一系列正式或非正式制度成為被人們廣泛接受的事實，即建立制度確信，這一機制不僅對組織的行為具有強大的約束力，同時也規范著組織的行為。政府部門要服從“合法性機制”，其目的是讓行政權力的行使具有法律依據，否則將會導致地方政府在一線執法中產生合法性危機，陷入進退兩難的尷尬境地。

具體到本文案例，在餐飲業防治領域，雖然國家在餐飲業環境污染防治方面制定了相關法律條文予以規制，例如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》等，廣東省于2019年也頒布了《大氣污染防治條例》，該條例第六章第二節“餐飲污染及其他污染防治”中對餐飲業造成的大氣污染問題進行了規定，但是“一個城市餐飲業怎么規劃，怎么布局，還有就是餐飲業預防的措施，怎么來安排，像這些問題，他（上位法）都是比較宏觀的”（訪談資料FT01-2022-10-28）。由于上位法所涉及的相關條文過于寬泛、不夠具體，其在把幫助解決Z市的餐飲業油煙污染問題時表現出制度無力狀態，這也導致Z市生態環境局在餐飲業油煙污染防治領域的監督管理過程中出現了一系列合法性危機。

這一系列合法性危機具體表現在：第一，無權進行事前商事登記審查。近年來，國家不斷深化“放管服”改革，大力倡導簡政放權，在此背景下，各地政府在行政業務領域逐漸減少審批事項、簡化流程、簡化材料、壓縮時限，這就導致了Z市在不能擅自增設前置許可條件、不斷減少材料要求、不斷壓縮辦理時限的情況下，相關部門就沒有權限在商事登記環節對餐飲場所是否符合《大氣污染防治法》有關要求進行審查。第二，難以處置項目違規選址。《大氣污染防治法》中第八十一條規定，將餐飲服務項目禁設區域界定為“居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層”之間的范圍。但在現實中，Z市餐飲服務項目禁設區域制度落實情況卻不盡人意。因為，在沒有明顯的禁設區域告知和裝修備案制度下，相關選址禁止性要求形同虛設，大量餐飲企業主出于人流量等考慮而將選址定在禁設區域內，那么此時監管部門將難以干預，餐飲企業的損失已經造成，后續的處理也會十分困難。第三，“一刀切”的粗暴處理方式不符合社會期待。根據《大氣污染防治法》第一百一十八條，對拒不改正的餐飲企業直接予以關閉的措施過于僵硬，在實際中，Z市的小微餐飲多為業主全部收入來源，如果盲目對其 “一刀切”，將導致大量餐企面臨關閉，如何謀生對這些商販來說成為首要問題，屆時極有可能會造成社會不穩定。

簡而言之，當前Z市生態環境局在餐飲業油煙污染防治領域的真實寫照是缺乏具體的、可直接援引的法律作為一線執法依據，導致其難以負荷對數量龐大的餐飲企業油煙污染治理的任務，整體的環保效果并不理想。產生上述“合法性危機”的很大部分原因在于相關上位法體系的不足，譬如缺乏對Z市相關部門事前商事登記審批權限的賦予、沒有規定禁設區域和裝修備案制度、排斥除了“一刀切”之外的其他處置措施。正如該條例起草團隊成員所說：“上位法銜接的地方有些模糊，也沒有一些比較硬性的規定，所以就導致在基層的執法是比較困難的”（訪談資料FT02-2022-11-17）。餐飲業運營規范與大氣污染防治等上位法體系在實踐中暴露出無法有效指導執法的短板，而由餐飲業油煙污染問題引發的社會矛盾又日益加劇的情形之下，Z市生態環境局亟需一部更為貼近現實執法情形，精準對接治理需求的法律作為執法依據。

（二）回應強烈的民意

在《條例》還未起草之時，Z市相關部門曾組織過一次針對全體市民的立法需求的網上調研。“當時有一個立法規劃……我們列了很多（立法項目），幾十個項目，那么其中就是這個餐飲業油煙污染大概是排在前三，就是屬于市民反應比較強烈的一個立法項目”（訪談資料FT01-2022-10-28）。此外，Z市2019-2020兩年間的信訪量之和為5354宗，數量尤為龐大。立法需求排名前列與信訪量規模龐大既反映了社會公眾深受餐飲業油煙污染問題的持續困擾，也說明Z市市民對于政府部門能夠重視和解決這一問題的訴求。Z市生態環境部門要做的就是及時采取一系列措施，對市民這一迫切的訴求進行回應。此時，以解決餐飲業油煙污染問題為目的，以回應市民需求為導向的立法活動自然而然就進入了決策視野，Z市生態環境局先行主動開展Z市餐飲業環境污染防治立法調研，委托專業立法機構起草條例草案，并申報納入Z市2022年地方性法規立法審議項目。政府部門的回應內容不只體現在從《條例》草案相關立法活動的啟動上，還體現在Z市生態環境局會根據餐飲業油煙污染信訪中涉及的老百姓反應的焦點問題通過條款的設計加以針對解決，“信訪本身對完善這個草案是有作用的，作用就是要聽老百姓的呼聲，回應民眾的訴求，有關的條款的設計，包括怎么去解決問題”（訪談資料FT01-2022-10-28）。

（三）規避組織-社會雙重風險

Z市生態環境局面臨著來自科層制組織和社會的雙重風險。第一，組織風險。Z市生態環境局在餐飲業油煙污染防治領域承載著巨大的考核壓力。2018年，Z市為了建立適應綠色發展的黨政領導干部考核評價機制，起草了《Z市環境保護責任考核辦法》，并以市委、市政府的名義印發。按照《辦法》規定，Z市將定期通報年度環境保護暨污染防治攻堅戰考核結果，Z市餐飲業油煙污染信訪與環保部門的考核成績之間形成了利益捆綁關系，這意味著Z市生態環境局在餐飲業油煙污染防治領域的責任得到了強化，其在該領域的工作成效直接影響到部門整體績效。隨后，Z市生態環境局將餐飲業油煙問題列為該市生態環境領域社會矛盾化解的“老大難”問題，成立了由部門一把手為組長的信訪問題工作小組，將環境信訪事項辦理情況納入了Z市環境保護責任暨污染防治攻堅戰考核內容，并創新設置“提速減量”和“類案化解”加分指標②。在這個過程中，因治污不力而遭受問責的組織風險不斷催生并在一系列動作中得到持續強化。第二，社會風險。由于受到合法性機制的約束，加之餐飲業行業商事主體數量多、變化快的特點，Z市生態環境部門在餐飲業油煙污染防治問題上始終舉步維艱，“（餐飲業油煙污染防治）工作的難點就在于第一是餐飲企業數量非常多餐飲企業的數量非常龐大，第二就是這個變化非常快，每天都有新辦的企業餐飲企業，也有這個注銷的餐飲企業，僅靠生態環境局的一部分力量是很難完全的去應對”（訪談資料FT02-2022-11-17），后果是社會矛盾不斷激化。據Z市相關部門統計，2019年，接收的餐飲油煙信訪案件達2452宗，到2020年已增加至2902宗，信訪投訴量長期居高不下。如不及時加以應對，則有可能導致社會矛盾持續發酵、惡化，形成潛在的、更大的社會風險，最終釀成群體性事件。

面對組織-社會雙重風險，Z市生態環境部門通過一系列行政手段對其進行規避，譬如事前告知法律要求、向餐飲業從業主派發《餐飲業從業涉及法律法規摘錄》。事實也證明這些措施頗為有效，Z市2021年的餐飲油煙信訪數量呈持續下降趨勢，與2020年同期對比已下降超過10%③。與此同時，前期的普法手段在降低環境信訪量方面的顯著作用也為后期Z市生態環境局的立法行為奠定了事實基礎和方向指引。可以看到，盡管Z市在治理前后期表現出來的應對風險的方式和手段存在差異，但風險規避的邏輯始終貫穿其中。

五、結論與討論

既有研究大量集中于地方立法功能的探討，而缺少對立法動機之關注，地方立法動機與地方政府自身邏輯密切相關。為挖掘地方政府立法行為的多重邏輯，本文以南方沿海一個地級市準條例的制定為經驗對象，從制度環境與風險規避的角度進行了探討。研究發現，地方政府的立法動機主要是受到三種機制的影響，分別是制度環境中“合法性機制”、回應型政府下的治理回應機制以及對組織-社會雙重風險的規避機制，三個機制共同塑造了地方政府立法行為，在客觀上推進了地方的立法進程。從這一分析角度上看，有幾個問題值得討論。

第一，這種立法動力是否具有延續性？成文法的存在讓政府部門在執法過程中“躲事”“打太極”“一拖再拖”等想法的實現變得愈發不可能，但這也意味著政府需要承擔因履行法定職責而帶來的一系列人力、財政等負擔。在此基礎上，制度環境與組織—社會雙重風險所帶來的影響雖然能一定程度上激發地方政府在立法階段的較強積極性，但這種積極性能否保持下去，從暫時的、策略性的立法行為向持續的、常規的執法動力轉化，避免立法積極，執法消極現象的出現，仍然有待進一步觀察。也就是說，在立法后如何延續地方政府在立法階段時的“積極有為”角色形象就顯得至關重要，而這需要一個時刻保持運轉、不受時間影響的動力機制，即這個動力機制不僅存在于立法階段，還要在執法階段一如當初的繼續發揮作用。

第二，地方政府自身的多重邏輯為地方立法蒙上了濃厚的行政色彩，并且行政邏輯主導下的立法行為與部門立法模式以及法律工具主義之間的關系不得不引起重視。由政府部門主導法律起草的立法模式在理論上被稱為部門立法模式。普遍認為這種模式導致了部門利益法制化，損害了法治建設，主張對這種模式進行約束[25～26]。但這并非易事，地方政府所處的制度環境與風險規避本能為部門立法模式的穩定存在提供了合法化基礎：第一，政府及其行為都必須建立在合法性基礎之上，接受“合法性機制”的制約；第二，_{7zG8uckTSWd/+8zX/SLSfA==}回應治理過程中強烈的社會訴求是現代服務型政府履行職能與實現宗旨的應有之義；第三，大量經驗證明考核制度是行政體制實現組織目標——維穩的強有力手段。簡而言之，部門立法之下三者既是目標也是手段，容易導致目標置換現象，即“部門立法”模式產出的法律被它的制定者用以證明自身行動的合法性以及規避運作過程中的多重風險。就如同周雪光描述基層政府間的共謀現象所言：“它已發展成一種制度化了的非正式行為，因而有著廣泛深厚的合法化基礎和制度邏輯。”[27]

注 釋：

① 資料來自《Z市餐飲業環境污染防治管理條例》（內部資料）立法論證報告，2021年。

② 參見“把脈開方治未病，用心用情解民憂，創新舉措推動餐飲油煙問題源頭化解”，zsepb.zs.gov.cn/xxml/xwzx/sjdt/content/post_2036310.html。

③ 資料來自《Z市餐飲業油煙污染防治條例（草案）》起草說明，2021年。

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基金項目：廣東省普通高校特色創新類項目（哲學社會科學）“黨建引領鄉村振興的機制創新和實踐路徑研究”（2022WTSCX169）；廣東省大學生科技創新培育專項資金資助項目“地方如何精準識別立法切口，實現小快靈”（PDJH2022b0704）

作者簡介：程宇（1982— ），女，四川樂山人，電子科技大學中山學院副教授，管理學博士，研究方向為基層治理；鄭志康（2001— ），男，廣東汕頭人，電子科技大學中山學院學生，研究方向為地方立法。