鹽城市社會組織參與基層社會治理的實踐

摘要：社會組織是各地政府探索 “以社治社”，創(chuàng)新社會治理的重要載體，在創(chuàng)新社會治理體制、改進社區(qū)治理方式、提供社會公共服務(wù)和滿足基層群眾需求等方面發(fā)揮著不可替代的作用。地域性社會組織由于發(fā)展相對遲滯，公益資源匱乏，專業(yè)服務(wù)能力有限，在參與基層社會治理中普遍存在參與渠道不暢、參與方式單一、參與范圍狹窄、參與能力不足和參與實效不明顯等諸多問題。通過加大政府財政支持，立足自身建設(shè)，規(guī)范管理，不斷提升參與和服務(wù)能力，積極對接政府和群眾對社會組織的發(fā)展要求和期待，方能實現(xiàn)共建共治共享的社會治理目標。

關(guān)鍵詞：鹽城市；社會組織；基層社會治理；社區(qū)服務(wù)

近年來，黨中央連續(xù)提出 “發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，建立 “共建共治共享的社會治理格局，推進社會治理現(xiàn)代化”。社會組織是地方政府探索 “以社治社”，創(chuàng)新社會治理的重要載體。[1]從近年來各地的實踐來看，社會組織參與基層社會治理的前景良好，但草根社會組織參與基層社會治理普遍存在參與渠道不暢、參與方式單一、參與范圍狹窄、參與能力不足和參與實效不顯等諸多問題。如何扶弱補差，查漏補缺，提高社會組織參與基層社會治理能力，是構(gòu)建社會治理新格局的應(yīng)有之義和重要挑戰(zhàn)。

一、鹽城市社會組織參與基層社區(qū)治理的實證分析

（一）社會組織的界定

社會組織又稱民間組織、非營利組織，國外一般稱為非政府組織，在我國是指政黨和政府之外的各類民間性組織，包括社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位，指為了實現(xiàn)特定的管理目標，按照一定的宗旨和系統(tǒng)建立、組合起來，依照各自的章程開展活動的組織。社會組織具有明確的非營利性、非政府性、公益性或互益性特征。

（二）鹽城市社會組織發(fā)展的基本情況

截至2023年底，鹽城全市轄3個區(qū)、5個縣，代管1個縣級市，總面積16 931平方千米，常住人口668.97萬人。“十三五”期間，全市共登記社會組織 9 226個，居江蘇省第二位，較 “十二五”期間增加1 239個，增長率為15.51%。其中，社會團體4 189個，民辦非企業(yè)單位5 026個，基金會11個，涉及民政、衛(wèi)生、科技、勞動、環(huán)境等多個領(lǐng)域，包括文體、社會服務(wù)、科技、權(quán)jL8lDJiHcF2OybGttL5S/A==益維護、公益慈善等諸多服務(wù)項目和內(nèi)容。

（三）鹽城市推動社會組織參與基層社會治理的舉措及成效

1.黨建引領(lǐng) “五社聯(lián)動”，社會組織持續(xù)發(fā)展

近年來，鹽城市認真落實江蘇省民政廳關(guān)于社工站建設(shè)及五社聯(lián)動文件精神，以制度建設(shè)打好基礎(chǔ)、以資金支持砌牢保障、以專業(yè)服務(wù)突出實效，搭建起區(qū)、街道、社區(qū)三級社區(qū)工作站服務(wù)體系。持續(xù)加大購買社會組織服務(wù)力度，累計投入市級福彩公益金900余萬元，支持社會組織開展170余項公益活動。建成市區(qū)、街道三級社會組織孵化基地，大力支持、鼓勵和培育社會組織發(fā)展，夯實社會力量參與基層社會治理的基礎(chǔ)。

2.創(chuàng)新社會管理機制，城鄉(xiāng)社會治理全面深化

根據(jù)民政部相關(guān)培育社會組織的意見，鹽城市發(fā)揮社會組織自身優(yōu)勢，積極號召社區(qū)群眾通過加入和組織各類社會組織擴大社會參與。“十三五”期間，市級財政累計投入1.5億元，重點升級改造了150個社區(qū)服務(wù)陣地，基本實現(xiàn)了民政工作陣地、資金、人員 “三落實、三到位”。[2]通過社會孵化基地建設(shè)、公益創(chuàng)投項目實施、公益服務(wù)采購等方式，積極引導(dǎo)各類社會組織參與基層社會治理，提供智力支持和人才保障，不斷創(chuàng)新實踐社會工作和社會服務(wù)新模式，城鄉(xiāng)社會治理全面深化。

3.壯大社工人才隊伍，慈善社工事業(yè)不斷壯大

通過市、區(qū)、街道三級社會組織孵化基地，支持培育社區(qū)社會組織，不斷吸納壯大專業(yè)社工人才隊伍，提供更專業(yè)的服務(wù)。部分社區(qū)率先開展 “全科社工”新型社區(qū)治理服務(wù)模式，建立了以 “三崗十八級”薪酬體系為核心的社區(qū)工作者職業(yè)體系和 “一崗多職、一專多能、全科服務(wù)”的社區(qū)工作者隊伍體系。多措并舉發(fā)展社工人才，截至 “十三五”期末，全市擁有持證社會工作專業(yè)人才3 375人。

4.扎根基層服務(wù)社會，社會組織價值不斷提升

社會組織積極參與社會治理，通過引導(dǎo)公眾參與，培養(yǎng)公民意識，促進了社會的和諧穩(wěn)定。社會組織扎根基層，服務(wù)社會，不斷展現(xiàn)著自身的獨特價值和重要作用，以其靈活性和專業(yè)性，深入社區(qū)，貼近民生，了解群眾需求。在教育、醫(yī)療、環(huán)保、文化、娛樂等領(lǐng)域，或是提供專業(yè)服務(wù)，或是搭建溝通橋梁，有效地補充了政府公共服務(wù)的不足。

二、鹽城市社會組織參與基層社會治理存在的問題

（一）社會組織參與基層社會治理的渠道不夠暢通

社會群眾對社會組織參與基層社會治理往往區(qū)別對待，對他們的動機、服務(wù)能力持懷疑態(tài)度。[3]質(zhì)疑和排斥情緒導(dǎo)致社會組織參與基層社區(qū)管理的渠道并不順暢。社會組織負責(zé)人和工作人員在基層社區(qū)提供服務(wù)過程中，經(jīng)常會遇到不理解、不配合、不支持的情形，這些冷遇一方面與村居工作人員的政策水平和工作態(tài)度有關(guān)；另一方面更源于社會組織缺乏制度化和非制度化參與基層社會治理的渠道。

（二）社會組織參與基層社會治理的方式相對單一

社會組織參與基層社會治理，主要是借助政府購買的方式。在政府購買的方式下，政府與社會組織的關(guān)系更傾向于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，政府主導(dǎo)社會組織配合開展工作，兩者之間難以形成較為平等的主體關(guān)系。在這樣的生態(tài)關(guān)系下，社會組織的運作便處于較為被動的狀態(tài)，容易滋生出對政府的過度依賴，而忽視自身能力建設(shè)，進而影響其持續(xù)發(fā)展，一旦離開政府的扶持便無法正常開展工作。

（三）社會組織參與基層社會治理的能力較為低下

前面已經(jīng)提到，無論是政府主導(dǎo)的還是自發(fā)的社會組織都存在依賴政府、缺乏自主性的情況。[4]得益于政府支持，各類社會組織在快速發(fā)展的同時，其自身存在的很多問題被遮蓋了—社會組織普遍存在自身造血能力較弱、資金獲取渠道單一、對政府依賴過重、創(chuàng)新和服務(wù)能力不足等問題，往往會策劃實施一些脫離實際的項目。一旦離開政府的呵護，自身造血能力不強，就會因失血而亡。

（四）社會組織參與基層社會治理的效果不夠明顯

部分社會組織存在一定的功利性，承接了基層政府的項目委托，在開展實際幫扶活動中卻流于形式、走過場，更強調(diào)宣傳報道，而不是真正為服務(wù)對象考慮，也不關(guān)心服務(wù)的實際效果。還有的社會組織專業(yè)服務(wù)能力低下，滿足于提供一些簡單的社會服務(wù)項目，而對于一些工作難度大、專業(yè)性要求高 （如維權(quán)、戒毒、社區(qū)矯正、殘疾人康復(fù)）的服務(wù)則無力提供，導(dǎo)致社會組織參與基層社會治理的實際效果不明顯。

三、鹽城市社會組織參與基層社會治理存在問題的原因

（一）社會組織缺乏相關(guān)政策支持，缺少制度化的參與途徑

大多數(shù)社會組織自身力量都比較薄弱，在參與基層社會治理中也會能力不足，需要政府的幫助以及政策的扶持才能更好地發(fā)揮作用。但是，政府扶持社會組織的政策力度并不夠。[5]一是對社會組織的發(fā)展前景不看好，認為其難以被社會公眾看到，其自身發(fā)展也不夠好，政府對扶持其發(fā)展缺乏信心。二是缺乏推進社會組織向前發(fā)展的相關(guān)政策，阻礙了社會組織的進一步發(fā)展。并沒有明文規(guī)定政府有義務(wù)需要幫扶社會組織，責(zé)任沒有落實到具體部門，各部門之間相互推諉責(zé)任，使得政府對社會組織的幫扶不夠。

（二）社會組織自身參與能力不足，缺乏與項目服務(wù)相匹配的創(chuàng)新力

地方財政大都向行政系統(tǒng)傾斜，社會組織獲得的公益資源和財政支持有限，通過購買服務(wù)獲取的資金普遍存在 “僧多粥少”的局面。加之非營利性的組織特征，決定了社會組織很難吸引并留住高素質(zhì)的專業(yè)社會工作人才，只能依靠發(fā)起人、少量初級社工和不專業(yè)的志愿者來提供日常服務(wù)，服務(wù)項目往往內(nèi)容簡單，形式單一，群眾參與性不足。

（三）社會組織社區(qū)治理定位不清，無法滿足社區(qū)群眾多元文化需求

政府、居民，包括社會組織本身不是很了解社會組織存在的意義以及能夠發(fā)揮的作用，對其定位不清，認為社會組織的存在純屬浪費社會資源，社會組織也沒有正事可干，對其參與社會治理存在誤區(qū)和偏見，從而使得社會組織在進行基層社會治理的過程當中能夠參與的范圍十分狹窄。[6]有些居民甚至?xí)巡糠稚鐣M織舉辦的活動當作商業(yè)性的活動，認為社會組織舉辦活動的目的就是為了賺錢，抵觸排斥情緒明顯。

（四）社會組織參與導(dǎo)向偏于功利，無法彰顯社會組織的使命和宗旨

部分社會組織在參與基層社會治理的過程中帶有十分濃厚的功利色彩。部分社會組織的成員以個人利益或社會組織利益為依據(jù)進行權(quán)衡利弊和選擇，以此來決定是否參與某項活動，在進行基層社會治理時亦會根據(jù)個人利益和組織利益進行選擇。資料顯示，部分公民加入社會組織的目的并不單純，有的是為了獲得一定頭銜，有的是想謀取一些利益，參與效果自然大打折扣。

四、進一步推進鹽城市社會組織參與基層社會治理的建議

（一）加強政策制度保障，明確政府與社會組織的關(guān)系

黨中央提出 “加強社會組織立法、規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”，指明了建立關(guān)于社會組織的政策制度對于其自身的發(fā)展有重大意義，為社會組織發(fā)展提供了政策制度保障。[7]另外，行政相關(guān)部門一方面應(yīng)理性認識到社會組織的重要性，有較為合理的社會組織發(fā)展計劃；另一方面也應(yīng)明確政府部門和社會組織的關(guān)系，在兩者之間進行權(quán)力與責(zé)任的明確劃分，政府部門不去參與管理社會組織應(yīng)該獨自處理的事務(wù)，兩者明確各自管理范圍，不互相推諉、扯皮。

（二）加強社會組織專業(yè)人才隊伍建設(shè)，健全自身治理結(jié)構(gòu)

想要更好地進行基層社會治理，促進社會健全自身治理結(jié)構(gòu)，離不開受過專業(yè)教育的高素質(zhì)人才的支撐。加強社會組織專業(yè)人才隊伍建設(shè)，可以采取以下手段：第一，黨和政府要加大對社會組織人才隊伍建設(shè)的重視，建立健全以公共財政投入為主，社會眾籌為輔的社會組織專業(yè)人才隊伍建設(shè)資金保障體系；第二，做好專業(yè)人才的激勵與保障工作，建立全方位的保障制度，調(diào)動專業(yè)人才的積極性；第三，健全社會組織的崗位設(shè)置，通過各種方式吸引專業(yè)人才的加入，向社會公開崗位的設(shè)置及實際要求；第四，擴大社會各方力量對社會組織的認同感，做好社會組織的宣傳，加大宣傳力度。對專業(yè)人才進行更好的訓(xùn)練，進一步提升其專業(yè)水平。

（三）準確定位社會組織參與基層治理中的角色，增強其參與能力

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會組織在參與基層社會治理中得天獨厚的優(yōu)勢得以發(fā)揮出來。政府和社會組織應(yīng)在基層社會治理中互相補充，一是在不違反法律的情況下進行；二是社會組織不應(yīng)該帶有政治意味，應(yīng)忠于事實，切實反饋公民權(quán)益；三是社會組織應(yīng)以政府獨立的合作者而不是附帶品的身份參與基層社會治理，主動參與而不是被動執(zhí)行，在一些新的領(lǐng)域積極發(fā)揮自身作用，與政府合作并形成良性循環(huán)，發(fā)揮最大效益。另外，社會組織也要重視自身能力的發(fā)展和專業(yè)化發(fā)展，培養(yǎng)大批優(yōu)秀人才，在社會大課堂中提升自身能力，以便更好地參與基層社會治理。

（四）構(gòu)建社會組織正確的參與治理價值導(dǎo)向，自覺接受公眾監(jiān)督

當前，部分社會組織對于自身存在的意義和價值理解不清，具有很濃的功利主義色彩，背離了建立的初衷。社會組織要想更好地參與基層社會治理，必須建立正確的參與治理價值導(dǎo)向，為社會大眾提供作為補充的社會公共服務(wù)，滿足公眾需求。社會組織需要有適合自身發(fā)展的可行性目標，并在正確價值觀的指引下推動促進社會組織的發(fā)展，使其在基層社會治理中貢獻自身力量。社會組織想要擁有更好的社會公信力就需要有明確的宗旨以及使命。換言之，社會組織要為社會公眾服務(wù)，奉獻于社會，與此同時，社會組織也應(yīng)自覺接受社會公眾等多方主體的監(jiān)督，完善自身廉潔建設(shè)，提升社會組織的社會公信力，更好地參與到基層社會治理中。

五、結(jié)束語

培育和發(fā)展社會組織是構(gòu)建社會治理新格局的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)善政良治、建設(shè)和諧社會的重要保證，是建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化的有益嘗試和實踐。當下，社會組織在參與基層社會治理的實踐中仍存在一些問題，展望未來，社會組織需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗、規(guī)范管理，完善自我，實現(xiàn)共建共享共治的社會治理目標；不斷創(chuàng)新，響應(yīng)號召，彰顯自身特色和價值，更好地促進社區(qū)建設(shè)。

參考文獻：

[1] 王名，等.中國社團改革[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001.

[2] 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見[EB/OL].[2021-07-11].https：//www.gov.cn/zhengce/ 2021-07/11/content_5624201.htm.

[3] 財政部，民政部.關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見[EB/OL].[2016-12-30].https：//www.gov.cn/xinwen/ 2016-12/30/content_5154719.htm.

[4] 鹽城市民政局、鹽城市發(fā)展和改革委員會.鹽城市民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃[EB/OL].[2017-06-06].http：//www.yancheng.gov.cn/art/2017/6/6/art_3075_2996691.html.

[5] 鹽城市民政局，鹽城市民政事業(yè)發(fā)展第十四個五年規(guī)劃[EB/OL].[2022-12-07].http：//www.yancheng.gov.cn/art/2022/ 11/17/art_3075_3937632.html.

[6] 胡杰成.社會組織參與社會治理：進展、問題與對策[J].中國經(jīng)濟導(dǎo)刊，2014（10）：35-40.

[7] 郭廣雷.上海市社會組織參與社區(qū)治理研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2009.