象征性政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換研究

摘要：本文運(yùn)用馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型，探討象征性政策執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)換路徑。“高模糊—高沖突”政策由于沒有聯(lián)盟力量的推動導(dǎo)致執(zhí)行阻滯，而高位推動可以打破政策執(zhí)行阻礙，降低政策目標(biāo)和手段的模糊程度，解決政策細(xì)則實(shí)施沖突的問題，使 “高模糊—高沖突”型政策轉(zhuǎn)換為 “中模糊—中沖突”型政策，達(dá)到懸浮性執(zhí)行的目的。提出促進(jìn)目標(biāo)群體廣泛參與，使懸浮性執(zhí)行政策轉(zhuǎn)化為 “低模糊—低沖突”的行政性執(zhí)行政策，從而促進(jìn)政策真正實(shí)施落地。

關(guān)鍵詞：“高模糊—高沖突政策”；象征性執(zhí)行；政策執(zhí)行模式；懸浮性執(zhí)行

模糊性不僅是公共政策的一般特征，還是政策執(zhí)行中不可忽視的變量。在中國，政府提出的政策法案具有模糊性是因?yàn)閲鴥?nèi)不同地區(qū)之間的差異導(dǎo)致中央政策需要站在宏觀性和原則性的角度進(jìn)行表述，從而順應(yīng)各個地區(qū)的形勢。此外，政策實(shí)施過程中總會遇到不同程度的沖突，其原因就在于國內(nèi)政策制定者和執(zhí)行者以及執(zhí)行者內(nèi)部存在各種各樣的矛盾，導(dǎo)致政策執(zhí)行難度加大或?qū)嵤┬Ч霈F(xiàn)偏差。同時，一些政策所具有的再分配性、政令矛盾等因素，也會導(dǎo)致我國存在 “高模糊—高沖突”政策。

1995年，美國學(xué)者查理德·馬特蘭德提出 “高模糊—高沖突”政策的執(zhí)行是 “象征性執(zhí)行”，支配性要素為 “聯(lián)盟力量”，地方層面的聯(lián)盟力量決定執(zhí)行結(jié)果。本研究重點(diǎn)關(guān)注Z市生活垃圾分類政策的 “高模糊—高沖突”型政策實(shí)施問題，在此基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建一個更符合Z市實(shí)際情況的象征性政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換的解釋框架。

一、文獻(xiàn)回顧

查理德·馬特蘭德根據(jù)資源、權(quán)力、情境、聯(lián)盟力量四個變量構(gòu)建了 “模糊—沖突”模型，認(rèn)為雖然所有政策的實(shí)施都具備模糊性和沖突性，但是，不同政策模糊和沖突的程度也不同，并由此建立了四類政策執(zhí)行的 “模糊—沖突”模型 （詳見表1）。第一類 “低模糊—低沖突”型政策執(zhí)行是 “行政性執(zhí)行”，支配性要素為 “資源”，執(zhí)行效果由 “資源”的供給水平?jīng)Q定。第二類 “低模糊—高沖突”型政策執(zhí)行是 “政治性執(zhí)行”，支配性要素為 “權(quán)力”，當(dāng)有強(qiáng)大的權(quán)力強(qiáng)制政策參與者服從，則有益于政策執(zhí)行取得良好效果。第三類 “高模糊—低沖突”型政策執(zhí)行是 “試驗(yàn)性執(zhí)行”，支配性要素為 “情境”，受政策參與者積極性等 “情境”要素影響。第四類 “高模糊—高沖突”型政策執(zhí)行是 “象征性執(zhí)行”，支配性要素為 “聯(lián)盟力量”，執(zhí)行結(jié)果由地方層面的聯(lián)盟力量決定。

國內(nèi)學(xué)者通過對馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型執(zhí)行方式展開大量研究，發(fā)現(xiàn)了化解 “高模糊—高沖突”型政策執(zhí)行困境的四個有效路徑。

第一，由 “高模糊—高沖突”型政策轉(zhuǎn)換為 “低模糊—高沖突”型政策，重點(diǎn)要降低政策的模糊性。袁方成、范靜惠 （2022）認(rèn)為，政策執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)換是政策過程的重要組成部分，可以通過政策學(xué)習(xí)來降低政策執(zhí)行的模糊程度。[1]王法碩、王如一 （2021）以 “模糊—沖突”模型為基礎(chǔ)，引入金登的多源流分析框架，站在動態(tài)視角修正了模型，提出政策執(zhí)行者制定執(zhí)行細(xì)則來降低政策模糊性。[2]

第二，由 “高模糊—高沖突”型政策轉(zhuǎn)換為 “高模糊—低沖突”型政策，重點(diǎn)是降低政策的沖突性。白桂花、朱旭峰 （2020）提出，當(dāng)內(nèi)部和外部監(jiān)督結(jié)合時，監(jiān)督有利于基層政府的政策執(zhí)行和創(chuàng)新，從而降低政策執(zhí)行的沖突性。[3]

第三，“高模糊—高沖突”型政策在執(zhí)行中存在兩類 “變通”現(xiàn)象。第一類是 “被動變通性執(zhí)行”。張翔、陳婧 （2021）提出，政策變通是地方政府平衡壓力有效性與組織穩(wěn)定性的一種制度結(jié)果，政策執(zhí)行者對政策內(nèi)容進(jìn)行取舍，a50c4c1a0d2246e96dff75bfc515364d只執(zhí)行對自身有利的內(nèi)容。[4]第二類是主動變通性執(zhí)行。王叢虎、侯寶柱、祁凡驊 （2023）針對 “高模糊—高沖突”型政策提出主動變通性執(zhí)行路徑，即政策執(zhí)行者根據(jù)所在地的實(shí)際情況對政策進(jìn)行變通，尋找降低政策的模糊性和沖突性程度的創(chuàng)新機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。[5]

第四，“高模糊—高沖突”型政策轉(zhuǎn)化為 “中模糊—中沖突”型政策，最終轉(zhuǎn)化為 “低模糊—低沖突”型政策。石天瓊、徐曉新 （2024）提出高位推動利于打破政策執(zhí)行阻滯，降低政策執(zhí)行者之間的沖突和政策目標(biāo)與工具的模糊性，使象征性執(zhí)行政策轉(zhuǎn)化為懸浮性執(zhí)行政策，再通過目標(biāo)群體的廣泛參與，降低內(nèi)部沖突，使懸浮性執(zhí)行轉(zhuǎn)換為行政性執(zhí)行。[6]

二、分析框架

馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型雖然強(qiáng)調(diào)不同類型的政策和執(zhí)行模式，但是沒有研究單一政策的實(shí)施和執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換過程。在我國，象征性執(zhí)行政策由于政策自身缺陷、政策資源不足、信息溝通不暢等，容易遭受執(zhí)行阻滯。[7]高位推動有益于打破政策執(zhí)行阻礙，降低政策目標(biāo)和手段的模糊程度，解決政策實(shí)施沖突的問題，使 “高模糊—高沖突”型政策轉(zhuǎn)換為 “中模糊—中沖突”型政策。本文將 “中模糊—中沖突”型政策的執(zhí)行模式稱為 “懸浮性執(zhí)行”。雖然政策執(zhí)行阻滯被打破，但是政策沒有完全實(shí)施落地，建議通過促進(jìn)目標(biāo)群體廣泛參與來降低目標(biāo)群體知識的模糊性，解決政策與目標(biāo)群體之間目標(biāo)和習(xí)慣的沖突問題，由懸浮性執(zhí)行政策轉(zhuǎn)化為 “低模糊—低沖突”型的行政性執(zhí)行政策。

本文分析框架以 “模糊—沖突”模型為政策屬性區(qū)分工具，將政策執(zhí)行分為四種模式，然后以象征性政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換為分析目標(biāo)，引入Z市生活垃圾分類政策案例作為分析單元，目的是提升Z市生活垃圾分類政策的執(zhí)行效果。通過結(jié)合動態(tài)分析和 “模糊—沖突”型政策的調(diào)整，提出象征性執(zhí)行模式和行政性執(zhí)行模式之間的轉(zhuǎn)化路徑。建議象征性執(zhí)行模式，通過高位推動打破政策執(zhí)行阻滯，將象征性執(zhí)行模式轉(zhuǎn)化為懸浮性執(zhí)行模式，然后促進(jìn)目標(biāo)群體廣泛參與，轉(zhuǎn)換為行政性執(zhí)行 （詳見圖1）。

三、案例選擇與研究方法

（一）案例選擇

本文選取Z市生活垃圾分類政策實(shí)施為案例，主要原因如下：一是Z市生活垃圾分類政策具有高模糊性。2019年，Z市人民政府發(fā)布的 《Z市城市生活垃圾分類管理辦法》 （以下簡稱 《辦法》）政策目標(biāo)缺失量化指標(biāo)，執(zhí)行方式?jīng)]有清晰制定益于執(zhí)行主體的可實(shí)施性技術(shù)指導(dǎo)；二是Z市具有典型性。Z市是 《促進(jìn)中部地區(qū)崛起 “十三五”規(guī)劃》明確支持建設(shè)的國家中心城市。據(jù)悉，2001年Z市生活垃圾年產(chǎn)量為81萬噸，2016年Z市生活垃圾年產(chǎn)量為183.9萬噸，2021年Z市生活垃圾年產(chǎn)量為271萬噸，2023年Z市全年分類收集、轉(zhuǎn)運(yùn)各類生活垃圾500多萬噸，人均日產(chǎn)垃圾約1.07公斤。Z市作為人口密集地，生活垃圾產(chǎn)量逐年劇增，對于研究生活垃圾分類政策的實(shí)施具有較強(qiáng)的典型性。

（二）研究方法

1.文獻(xiàn)分析法

筆者從中國知網(wǎng)搜索查閱垃圾分類和 “模糊—沖突”模型相關(guān)的國內(nèi)外文獻(xiàn)資料，同時，在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站、Z市人民政府官網(wǎng)查找相關(guān)資料，并整理分析有關(guān)城市生活垃圾分類的政策文件、通知、新聞等，為研究提供有力依據(jù)和可靠支撐。

2.問卷調(diào)查法

筆者根據(jù) “模糊—沖突”模型設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，通過隨機(jī)抽樣調(diào)查，采取匿名方式確保調(diào)查問卷的真實(shí)性，向Z市居民發(fā)放了400份問卷，實(shí)際回收354份問卷，其中有效問卷326份，有效率為92.1%，問卷樣本基本信息如表2所示。

四、案例分析

（一）Z市垃圾分類政策的模糊性

Z市垃圾分類政策的模糊性主要表現(xiàn)在三個方面：一是政策目標(biāo)的模糊性。Z市人民政府發(fā)布的 《辦法》將目標(biāo)籠統(tǒng)表述為：“為了加強(qiáng)生活垃圾分類管理，提升生活垃圾減量化、資源化、無害化水平，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。”只有定性目標(biāo)，沒有設(shè)置定量目標(biāo)；二是政策手段的模糊性?！掇k法》指出 “市住房保障和房地產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照責(zé)任分工做好生活垃圾分類相關(guān)工作”，并沒有明確表明責(zé)任主體如何衡量和監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)的工作標(biāo)準(zhǔn)，也沒有設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督與懲罰機(jī)制；三是目標(biāo)群體生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)知識的模糊性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Z市居民在生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)知識情況的題目中，只有 33.44%的參與者表示可以準(zhǔn)確區(qū)分四類生活垃圾，兩道垃圾分類知識題目正確率分別只有67.79%和 69.63%，生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)知識的模糊性阻礙了Z市居民有效參與生活垃圾分類，甚至放棄垃圾分類。

表2 問卷樣本基本信息

（二）Z市垃圾分類政策的沖突性

Z市垃圾分類政策的沖突性主要表現(xiàn)在三個方面：一是政策制定者與目標(biāo)群體之間目標(biāo)的沖突性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Z市居民在生活垃圾分類意愿的調(diào)查題目中，20.55%的參與者選擇 “不支持，垃圾分類浪費(fèi)時間精力且效益低”，41.72%的參與者認(rèn)為 “無所謂，但周圍人進(jìn)行垃圾分類會帶動我的分類”，只有37.73%的參與者支持垃圾分類投放，這顯示了垃圾分類投放政策和目標(biāo)群體之間目標(biāo)的沖突性；二是政策與目標(biāo)群體習(xí)慣的沖突性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Z市居民在生活垃圾分類行為的調(diào)查題目中，58.59%的參與者在日常生活中習(xí)慣采用 “單獨(dú)處理可變賣廢品垃圾 （如廢舊報(bào)紙、易拉罐等），其余混合投放丟棄”，只有8.82%的參與者會 “嚴(yán)格按照可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四類進(jìn)行分類投放丟棄”，表現(xiàn)出 《辦法》的垃圾分類投放和目標(biāo)群體混合投放生活習(xí)慣的沖突性；三是終端焚燒處理與前端垃圾分類產(chǎn)生沖突。據(jù)Z市城市管理局提供的信息，2024年3月22日，Z市生活垃圾處理實(shí)現(xiàn)了 “零填埋、全焚燒”的歷史性轉(zhuǎn)折。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，8.82%7d85e623a3575f5ac12d01ac05e7ca72的Z市居民生活中嚴(yán)格進(jìn)行垃圾分類，但在終端垃圾焚燒處理時，沒有嚴(yán)格遵守垃圾焚燒分類標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致 “前分后混”問題出現(xiàn)，降低了居民垃圾分類的積極性，不利于解決 “垃圾圍城”難題。

（三）Z市垃圾分類政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變的建議

Z市實(shí)行的 《辦法》是象征性執(zhí)行的政策，按照 “模糊—沖突”模型屬于象征性執(zhí)行模式，若沒有掌握資源的聯(lián)盟力量推動，象征性執(zhí)行政策易出現(xiàn)執(zhí)行阻滯。根據(jù)Z市的社會和經(jīng)濟(jì)狀況，為打破垃圾分類政策執(zhí)行阻滯，建議通過高位推動形成優(yōu)勢聯(lián)盟力量，具體而言，Z市政府部門需要量化垃圾分類目標(biāo)、明確責(zé)任主體職責(zé)、科學(xué)完善垃圾終端處理政策條例，從而降低政策目標(biāo)和手段的模糊性，化解政策 “前分后混”的沖突，由象征性執(zhí)行政策轉(zhuǎn)換為 “中模糊—中沖突”型的懸浮性執(zhí)行政策；然后，加強(qiáng)垃圾分類知識宣傳力度，提升Z市居民的環(huán)境保護(hù)認(rèn)知，促進(jìn)居民養(yǎng)成垃圾分類的良好習(xí)慣，通過促進(jìn)目標(biāo)群體的廣泛參與，降低目標(biāo)群體生活垃圾分類知識的模糊性，化解政策與目標(biāo)群體之間目標(biāo)和習(xí)慣的沖突，由懸浮性執(zhí)行政策轉(zhuǎn)化為 “低模糊—低沖突”型的行政性執(zhí)行政策。由此形成更符合Z市實(shí)際情況的 “高模糊—高沖突”型生活垃圾分類政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換，通過Z市垃圾分類政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換，解決目標(biāo)群體面臨的實(shí)際困難，使政策實(shí)施落地。

五、結(jié)束語

本文運(yùn)用馬特蘭德的 “模糊—沖突”模型，以象征性政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換為目標(biāo)，分析了Z市生活垃圾分類政策執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)換路徑，根據(jù)Z市的社會和經(jīng)濟(jì)狀況，建議通過高位推動解決政策執(zhí)行阻礙的問題，將象征性執(zhí)行模式轉(zhuǎn)化為懸浮性執(zhí)行模式，然后通過鼓勵政策目標(biāo)群體廣泛參與，轉(zhuǎn)換為行政性執(zhí)行，從而解決Z市生活垃圾分類政策的 “高模糊—高沖突”型政策實(shí)施問題，并在此基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建更符合Z市實(shí)際情況的象征性政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換解釋框架，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。本次研究存在以下幾個局限：一是分析框架是圍繞單個案例構(gòu)建，政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換過程缺少多個案例的檢驗(yàn)；二是案例只圍繞象征性政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換，缺少多種類型的案例進(jìn)行分析檢驗(yàn)。

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