政府審計與司法機關的協同：現實基礎和優化路徑

【摘 要】 文章對審計機關與公安機關及人民法院的協同進行了闡述。審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件取得了一定效果，但整體狀況并不好，主要原因是審計案件移送標準不清晰、審計證據與刑事證據不銜接、有關制度規范的法律位階偏低。優化路徑包括明確審計案件移送標準和證據銜接要求，以及公安機關提前介入可能移送的審計案件。審計機關與人民法院協同主要有兩類關鍵事項，一是人民法院協助審計機關的行政強制，二是針對審計機關結果性文書的司法訴訟，這兩類關鍵事項各有其優化路徑。

【關鍵詞】 審計協同； 審計移送標準； 審計證據； 審計行政強制； 審計行政訴訟

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）22-0139-07

一、引言

政府審計作為一種專門的經濟監督，在以其固有功能履行法定職責時，特別關注審計客體是否存在違法違規的經濟行為，因此，有時可能發現一些涉嫌經濟犯罪的行為，而經濟犯罪的偵察和懲處是司法機關的法定職責，審計機關需要將發現的某些涉嫌經濟犯罪案件移送公安機關。同時，審計機關在履行法定職責時也需要與人民法院協同。審計實踐中，各級審計機關與公安機關和人民法院構建了協同制度規范，取得了一定效果，但整體來說，審計機關與公安機關及人民法院協同的效果還有很大改進空間，真正有效的協同機制有待建構。

審計機關與公安機關的協同，現有文獻對審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件的各個主要方面都有研究，但整體來說，對如何解決二者協同效果不好的問題并未提出系統性的對策。現有文獻對審計機關與人民法院的協同雖然有所涉及，但協同的關鍵事項并未厘清，也未形成針對性的工作機制，對審計機關的結果性文書在司法訴訟中的地位更缺乏學理性解釋。

本文聚焦審計機關與公安機關和人民法院的協同①，在梳理相關文獻的基礎上，從學理上分析審計機關與公安機關、人民法院協同的現狀及存在的問題，在此基礎上提出優化協同路徑，以深化人們對審計機關與公安機關、人民法院協同的認知，并為相關制度規范的完善提供理論參考。

二、文獻綜述

（一）審計機關與公安機關協同

審計機關與公安機關協同主要集中在審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件，涉及審計案件移送的意義、標準和證據銜接。

關于審計機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件的意義，現有文獻有兩個觀察角度。一些文獻認為，審計機關和公安機關都是國家機關，各有其法定職責。審計機關在審計過程中發現不屬于其法定職責且可能屬于公安機關法定職責的涉嫌犯罪案件移送公安機關，實現了資源整合、優勢互補，有助于提升國家治理的整體效能[ 1-4 ]，本文稱這種觀點為整體效能觀。另有一些文獻認為，打擊經濟犯罪是公安機關的法定職責，而國家審計是經濟監督，審計機關向公安機關移送涉嫌犯罪的經濟案件，有助于打擊經濟領域中的犯罪行為[ 5-7 ]，本文稱這種觀點為打擊經濟犯罪觀。

審計機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件的標準是指審計機關發現的涉嫌經濟犯罪案件，審計機關要將案件調查到什么程度后才合適移送公安機關。現有文獻涉及移送標準的意義、具OYTOv/vgZ0LRw1m6ZjRpsw==體移送標準的利弊。關于移送標準的意義，現有文獻認為，缺乏恰當的移送標準，可能導致審計機關將應該移送的沒有移送，致使一些經濟犯罪分子沒有得到應有的刑罰，也可能導致審計機關將一些不滿足立案標準的移送公安機關，導致移送數量過多、查處效率低下，浪費大量公安資源。所以恰當的移送標準可以避免上述兩方面問題，做到有的放矢，提高打擊經濟犯罪的效率效果[ 8-12 ]。關于具體移送標準，現有文獻形成了線索移送觀和案件移送觀。線索移送觀認為，審計機關只要發現涉嫌經濟犯罪的線索，推測可能存在經濟犯罪的行為，就可以將發現的涉嫌經濟犯罪線索移送公安機關；案件移送觀認為，審計機關發現涉嫌經濟犯罪的線索后要嚴格按照《刑事訴訟法》要求進行取證，達到“事實清楚、證據確鑿充分”后才能移送公安機關[ 13-15 ]。也有一些文獻分析了上述兩種觀點的利弊。認為線索移送觀可以提高審計移送的數量、加大了經濟犯罪打擊力度，但是，由于審計移送線索的證明力是有限的，雖然審計機關移送線索的數量較多，卻立案率低，起訴率更低；而案件移送觀要求“事實清楚、證據確鑿充分”后才能移送公安機關，審計機關的授權限制，許多案件很難做到“事實清楚、證據確鑿充分”，大多數案件達不到移送的標準，因而會降低審計打擊經濟犯罪的力度，事實上放縱了經濟犯罪嫌疑人[ 13-15 ]。

審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件時，審計證據并非當然成為刑事訴訟證據，許多情形下存在重復取證，因此，存在一個審計證據如何與刑事訴訟證據銜接的問題[ 16-18 ]。有些文獻分析了審計證據轉化為刑事訴訟證據的可能性和必要性，認為審計證據與刑事訴訟證據銜接，不僅可以降低司法成本，而且大大提高了司法效率[ 19-21 ]；還有一些文獻分析了審計證據和刑事訴訟證據的共性和差異，主要體現在取證的主體、程序、要求、目的及法律效力等方面[ 22-24 ]。有些文獻針對審計證據與刑事訴訟證據的銜接問題提出了一些具體建議，有些文獻提出將刑事訴訟證據的“最佳證據規則與補強證據規則落實到審計證據”[ 17-18 ]，有的文獻提出了直接轉化、間接轉化、授權委托三種銜接方式[ 19 ]，還有一些文獻從多種角度提出了改善兩類證據銜接的具體建議[ 20-22 ]。

此外，還有分部文獻涉及審計案件的移送原則[ 4 ]和移送程序[ 25 ]。

（二）審計機關與人民法院協同

人民法院是審判機關，審計發現涉嫌經濟犯罪并不直接移送人民法院，因此，相關研究較少，并且主要集中在以下兩個方面：一是申請法院執行審計強制措施和審計決定。一些文獻介紹了強制執行的案件[ 26-29 ]，還有一些文獻介紹了地方法院設立審計法庭的情況[ 30-31 ]。二是針對審計機關結果性文書的司法訴訟。有的文獻認為審計機關是國家機關，人民法院應該維護審計機關的結果性文書的權威[ 32-34 ]；有的文獻從公法與私法關系的角度分析了《審計法》與《合同法》的關系，認為審計機關結果性文書的決定如果與合同約定不同，則合同約定具有優先權[ 35-36 ]。

（三）簡要評述

現有文獻對審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件的各個主要方面都有研究，但整體來說，對如何解決二者協同效果不好的問題并未提出系統性的對策。現有文獻對審計機關與人民法院的協同雖然有所涉及，但整體來說，審計機關與人民法院的協同有一定的成效，協同的關鍵事項并未厘清，也未形成針對性的工作機制，對審計機關的結果性文書在司法訴訟中的地位更缺乏學理性解釋。

三、審計機關與公安機關的協同：現實基礎及優化路徑

審計機關與公安機關的協同雖然是雙向的，但其中最關鍵事項是審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件，本文主要關注此關鍵事項，梳理其現狀及原因，在此基礎上，提出優化二者協同的路徑。

（一）審計機關與公安機關協同的現狀及原因

審計署、公安部都很重視二者的協同，于2000年4月發布《審計署、公安部關于建立案件移送制度和加強工作協作配合的通知》（審法發〔2000〕42號），提出“建立健全案件移送制度”“加強辦案協調與配合”“突出重點，加強對大案要案的查處”“嚴格依法辦案”，為審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件建構了基本的制度框架。2006年，審計署又發布《關于進一步規范審計移送工作的意見》（審法發〔2006〕66號），進一步完善了審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件的相關制度。不少地方審計機關和公安機關也出臺了一些協同制度規范，表1列舉了部分制度規范，表中顯示，省市、地市和縣市區各級審計機關和公安機關都發布了協同的制度規范。

各級審計機關、公安機關都在推動二者的協同，那么，其效果如何呢？表2是2012年至2019年審計機關移送司法機關案件的處理結果②。表2顯示，審計機關移送司法機關的案件，從司法移送立案率來說，最高年度是0.6719，最低年度是0.2585，各年度有所波動，但是，整體來說，立案率并不高；從刑事責任追究率來說，最高年度是0.5968，最低年度是0.2255，各年度有所波動，但是，整體來說，刑事責任追究率并不高。同時，司法移送立案率和刑事責任追究率二者都未呈現升高的趨勢。所以，整體來說，審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件的處理效果并不好。

各級審計機關、公安機關都在建立實施二者協同的制度，而協同的效果并不好，其原因是什么呢？一些文獻認為主要有四方面原因：一是審計機關移送的審計證據的證明力不足，不符合司法機關的立案要求；二是司法機關為了“提高”刑事案件的破案率，不破案就不立案；三是缺乏完善的審計案件線索移送處理保障機制，審計證據與刑事證據的銜接不好；四是有關制度規范的法律效力位階偏低[ 37-39 ]。本文認為，上述原因歸納起來主要有三個方面，一是審計案件移送標準不清晰，二是審計證據與刑事證據不銜接，三是有關制度規范的法律位階偏低。因此，提升審計機關與公安機關的協同效果，需要從上述三方面著手。

（二）審計機關與公安機關協同的優化路徑

基于審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件處理效果不好的三方面原因，本文認為優化二者協同效果的路徑，一是明確審計案件移送標準，二是明確審計案件移送的證據銜接要求，三是公安機關提前介入可能移送的審計案件。下面分別進行闡釋。

1.明確審計案件移送標準

本文前面的文獻綜述指出，關于審計案件移送標準有兩種主要觀點，一是線索移送觀，二是案件移送觀，這兩種觀點各有利弊。線索移送觀過于寬松，最終立案率低、起訴率更低，而案件移送觀過于嚴格，審計機關的現有授權難以做到，最終導致放縱了經濟犯罪嫌疑人。因此，審計案件移送標準必須是線索移送觀和案件移送觀的中和，這就是立案標準觀。也就是說，審計機關對涉嫌犯罪的經濟行為調查所掌握的證據表明該涉嫌經濟犯罪行為已經基本成案，達到公安機關立案的要求，此時就可以移送了。這個要求高于案件線索，但并未做到“事實清楚、證據確鑿充分”。基本成案的判斷標準是達到公安機關的立案標準，根據《刑事訴訟法》及相關法律法規，公安機關立案標準有三個，一是有犯罪事實，二是需要追究刑事責任，三是屬于自己管轄。審計機關對發現的涉嫌經濟犯罪案件，如果已經有證據表明犯罪事實存在并且達到追究刑事責任的金額，凡是屬于公安機關管轄的案件，就可以移送公安機關了。需要注意的是，這里并未要求“事實清楚、證據確鑿充分”，審計機關只要掌握部分犯罪事實且達到追究刑事責任的金額要求，就可以移送了，并不要求查清楚全部犯罪事實，所以并未達到案件移送觀的要求。同時，審計機關已經掌握了部分經濟犯罪事實，并不只是涉嫌經濟犯罪的線索，所以已經超出了線索移送觀的要求。

那么，立案標準觀是否具有可行性呢？本文認為，審計案件移送標準要考慮兩方面的因素：一是審計機關的能力。如果對移送案件的要求超出審計機關的現有授權，則限制了審計機關的案件移送，該移送的案件沒有移送，事實上可能放縱了經濟犯罪嫌疑人，因此，要求“事實清楚、證據確鑿充分”的案件移送觀不可取。二是公安機關的能力。如果審計機關移送的只是案件線索，經過公安機關的偵察確定并未發現犯罪事實，則可能浪費了公安資源，如果大量的移送案件都是這種情形，可能導致公安機關對審計移送案件不信任，因此線索移送觀不可取。綜合考慮上述兩方面的因素，立案標準觀是可取的，因為根據審計機關的現有授權，雖然對經濟犯罪行為不能做到“事實清楚、證據確鑿充分”，但是，查清楚部分經濟犯罪事實則完全是有可能的。由于公安機關在立案前也未采用其特有的一些授權，只是通常的一些手段就能初步掌握一些犯罪事實，根據這些犯罪事實予以立案后才能使用其特殊手段，這些手段則是審計機關所不能使用的，但是公安機關在正式立案前采用的手段，審計機關都是可以使用的。所以，基于上述分析，本文認為，立案標準觀具有可行性。

如果認同立案標準觀，則需要在審計法或審計法實施條例中，按立案標準觀的實質對審計案件移送標準做出明文規定，以此為基礎，審計署還需要與公安部聯合發布審計案件移送的具體標準。

2.明確審計案件移送的證據銜接要求

明確審計案件移送標準為審計移送決策奠定了基礎，但是要提高審計移送案件的效率效果，還必須做好審計證據與刑事證據的銜接。本文認為，由于審計目標并不是經濟犯罪案件移送，從審計本身的效率效果出發，不可能根據刑事證據的要求來改造審計證據要求，因此，審計證據并不能、也無必要直接成為刑事證據。但是，當發現涉嫌經濟犯罪事項時，根據立案標準觀，必須基本查清楚部分犯罪事實，對于該犯罪事實相關的審計證據要改變其取證要求，將“最佳證據規則與補強證據規則落實到審計證據”。就最佳證據規則來說，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第五十三條，“收集、調取的書證應當是原件。只有在取得原件確有困難時，才可以是副本或復印件。收集、調取的物證應當是原物。只有在原物不便搬運、不易保存或者依法應當返還被害人時，才可以拍攝足以反映原物外形或內容的照片、錄像”。就補強證據規則來說，審計機關如果對特定的經濟犯罪事實不能按最佳證據規則獲得審計證據，或者獲取的審計證據存在某些瑕疵或弱點，不能單獨作為認定案件事實的依據時，就必須再獲取其他證據作為佐證，這些證據組合起來能夠證明案件事實。需要再次說明的是，上述“最佳證據規則與補強證據規則落實到審計證據”并不針對全部審計證據，只是針對審計機關需要證明的涉嫌經濟犯罪事實，根據是立案標準觀。

如果認同針對涉嫌經濟犯罪事實要將“最佳證據規則與補強證據規則落實到審計證據”，則需要在審計法或審計法實施條例中，按最佳證據規則與補強證據規則的要求對審計案件移送的審計證據做出明文規定，以此為基礎，審計署還需要與公安部聯合發布審計案件移送的證據標準。

3.公安機關提前介入可能移送的審計案件

明確審計案件移送的證據銜接要求有利于提高審計移送案件的效率效果，公安機關提前介入可能移送的審計案件也能提升審計移送案件的效率效果。一些審計移送案件的實踐也表明，在發現涉嫌經濟犯罪線索時，把公安人員提前“請進來”，開展“審公協作”，可以實現審計案件的“無縫移送”。具體好處有三個方面：一是公安機關可以對是否達到立案標準直接把關，進而提高案件移送的立案效率；二是公安機關長期從事經濟犯罪偵察，熟悉經濟犯罪的心理、特點和規律，有利于審計移送前對部分經濟犯罪事實的審計調查；三是公安人員可以直接對審計人員進行經濟犯罪偵察的專業指導，有助于培養審計人員的偵察思維。

如果認同公安機關提前介入可能移送的審計案件能夠提升審計移送案件的效率效果，則需要在審計法或審計法實施條例中做出明文規定，以此為基礎，審計署還需要與公安部聯合發布公安機關提前介入審計移送案件的具體辦法。

四、審計機關與人民法院的協同：現實基礎及優化路徑

目前，審計機關與人民法院協同主要有兩類關鍵事項，一是人民法院協助審計機關的行政強制，二是針對審計機關結果性文書的司法訴訟③，本文闡釋其現實基礎及優化路徑。

（一）人民法院協助審計機關行政強制的現實基礎及優化路徑

根據《中華人民共和國行政強制法》，行政強制包括行政強制措施和行政強制執行，前者是行政機關采取的限制性措施（有些限制性措施需要由人民法院來執行），后者是行政機關申請人民法院來強制執行其做出的行政決定。我國政府審計機關屬于本級政府組成部分，也適用《中華人民共和國行政強制法》，主要有兩種審計行政強制需要人民法院來協助：一是凍結存款。根據《中華人民共和國審計法》（2021）第三十八條規定，“經縣級以上人民政府審計機關負責人批準，有權封存有關資料和違反國家規定取得的資產；對其中在金融機構的有關存款需要予以凍結的，應當向人民法院提出申請”。二是強制執行審計決定，《中華人民共和國審計法實施條例》（2010年修訂）④第五十四條規定，“被審計單位不執行審計決定的，審計機關應當責令限期執行；逾期仍不執行的，審計機關可以申請人民法院強制執行，建議有關主管機關、單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分”。

審計實踐中，人民法院協助審計機關的行政強制確實已經發生，有些地方法院還設立了專門的審計法庭。但是，出臺的相關制度規范很少，審計署僅僅對江蘇省審計廳“關于申請人民法院強制執行審計決定有關問題的請示”有一個批復（審辦法發〔2001〕16號），未出臺與人民法院協同的制度規范。各級地方審計機關也很少出臺相關規定制度規范，僅查到黑龍江省高級人民法院、審計廳（2003）聯合發布的《關于人民法院受理審計機關申請強制執行審計決定有關問題的通知》，新鄉市審計局和新鄉市中級人民法院（2022）聯合印發的《加強審計與審判工作協作配合辦法（試行）》。由于出臺的制度規范很少，因此，進一步完善的路徑主要是以出臺人民法院協助審計機關行政強制的制度規范。首先，應該在審計法實施條例中做出明文規定；其次，要區分凍結存款和強制執行審計決定這兩類行政強制事項，由審計署和最高人民法院聯合發布具體的操作性制度規范，明確審計機關和人民法院各自的具體責任部門及操作流程，做到職責清晰，流程易行、合法。

（二）針對審計機關結果性文書的司法訴訟的現實基礎及優化路徑

針對審計機關結果性文書的司法訴訟有兩種情形：一是根據《中華人民共和國審計法》（2021）第五十三條規定，“被審計單位對審計機關作出的有關財務收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”，本文簡稱行政訴訟；二是工程項目結算中，建設單位要求按審計機關認定的工程造價結算，而施工單位則根據合同約定另有主張，從而訴諸法庭，本文簡稱工程結算訴訟。這兩種訴訟的現實基礎及優化路徑不同。

從行政訴訟來說，人民法院將審計機關與其他行政機關一樣同等看待。根據《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《中華人民共和國行政訴訟法》及其實施條例和司法解釋予以審判，多數情形下，都能維護審計機關做出的審計決定。但是，如果《中華人民共和國審計法》及其實施條例本身的法條不清晰，甚至是審計機關本身的行為就存在問題，則人民法院也會秉公裁定，審計機關可能敗訴。因此，優化審計機關行政訴訟的主要路徑有兩個：一是完善《中華人民共和國審計法》及其實施條例，從法條上做到完備、清晰；二是建立審計行政訴訟隊伍，培養一些既精通《中華人民共和國審計法》及其實施條例，又懂行政訴訟法的訴訟隊伍。

從工程結算訴訟來說，審計機關敗訴的案例較多。2017年，全國人大常委會法工委印發《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》，在全國范圍內開展清理糾正法規規章制度中直接或變相規定“以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據”。針對審計結果在工程結算中沒有得到人民法院的支持，有的文獻分析了《審計法》與《合同法》的關系，認為審計機關的結果性文書的決定如果與合同約定不同，則合同約定具有優先權[ 35-36 ]。

本文認為，審計結果只是針對建設單位的，對施工單位無效。因為審計是所有權監督，政府審計也是如此，在工程審計中，只有建設單位是審計機關的審計客體，施工單位并不是其審計客體，所以審計機關的審計結果是對建設單位有效，對施工單位無效。既然如此，當然也不能要求施工單位執行審計決定了，如果施工單位和建設單位已經約定了工程結算方式，則當然要按合同約定付款了。優化路徑有兩條：第一，如果建設單位擬按審計結果作為結算依據，則必須事先在與施工單位的合同中約定此項，其性質是自愿行為，各級地方政府都不能出臺制度規范來強制要求按審計結果結算，因為這種制度規范沒有上位法依據，如果中央政府明文做出此種規定，則屬于合法行為；第二，如果審計機關的審計結果表明施工單位在工程價款方面存在弄虛作假，則建設單位可以將施工單位的此行為作為合同欺詐和損害國家利益的行為予以訴訟，訴訟結果也能基本體現審計結果的要求。

五、結論和啟示

審計監督和司法監督都是黨和國家監督體系的重要成員，因此需要貫通協同。本文聚焦審計機關與公安機關及人民法院的協同進行闡述。

審計署、公安部都很重視兩者的協同，出臺了一些協同制度規范，不少地方審計機關和公安機關也出臺了一些協同制度規范，但是整體來說，審計機關向公安機關移送涉嫌經濟犯罪案件的處理效果并不好。主要原因有三個方面，一是審計案件移送標準不清晰，二是審計證據與刑事證據不銜接，三是有關制度規范的法律位階偏低。優化路徑有三條，一是明確審計案件移送標準，二是明確審計案件移送的證據銜接要求，三是公安機關提前介入可能移送的審計案件。

審計機關與人民法院協同主要有兩類關鍵事項，一是人民法院協助審計機關的行政強制，二是針對審計機關結果性文書的司法訴訟。人民法院協助審計機關行政強制主要有凍結存款和強制執行審計決定，優化路徑是審計署和最高人民法院需要出臺相關制度規范，做到職責清晰、流程易行且合法。針對審計機關結果性文書的司法訴訟，主要有行政訴訟和工程結算訴訟。審計機關應對行政訴訟的優化路徑是完善《中華人民共和國審計法》及其實施條例；應對工程結算訴訟的優化路徑有兩條，一是建設單位與施工單位在合同中自愿約定，二是建設單位將工程價款虛假作為合同欺詐和損害國家利益的行為予以訴訟。

研究啟示：審計機關與公安機關和人民法院的協同各有其自身的理論框架，協同實踐中，如果能夠遵循這些理論邏輯，則二者協同的效率效果就有了基礎。從審計實踐來看，雖然出臺了不少制度規范來推進審計機關與公安機關和人民法院的協同，但是整體來說效果并不好，原因較多，其中一個重要方面是未能按這些理論框架來建立相關的制度規范。因此本文的研究再次告訴我們，理論自信是制度自信的基礎。

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［34］ 佚名.浙江省：首例因被審計單位拒絕提供財務資料而提起的審計行政處罰訴訟案件獲終審判決［J］.審計月刊，2007（3）：59-59.

［35］ 佚名.如何正確處理基本建設項目的竣工決算審計決定與人民法院基建工程合同判決的關系？［J］.河北審計，2000（10）：37-37.

［36］ 江金滿，周榮青.司法審判權與審計監督權關系之厘定及立法完善建議［J］.審計月刊，2005（2）：7-8.

［37］ 吳承虎，張效玲.案件移送存在許多問題［J］.中國審計，2002（4）：50-51.

［38］ 劉良辰.對審計案件線索移送的思考［J］.審計月刊，2017（5）：27-28.

［39］ 張存省.審計案件移送問題研究［J］.審計月刊，2018（8）：19-20.