人民政協協商民主：功能優勢、現實挑戰與實踐進路

摘 要：作為專門協商機構，人民政協具有發揮協商民主功能的天然優勢，對其它渠道協商民主具有示范帶動效應，能夠最大限度凝聚共識，可以有效調和協商與民主之間的二元悖論，促進黨的群眾路線和民主集中制的有效運行。進入新時代隨著社會主要矛盾的變化，人民政協協商民主在發揮作用的同時也顯現出科學化不足、基層驅動有限及碎片化的困境，阻礙了人民政協協商民主優勢的發揮。基于此，通過運用協商民主系統理論的方法，以系統思維從主體、客體、途徑及制度四方面同時著力提高委員履職能力、培育公共精神和公民參與、優化政協遠程協商、促進政協協商民主向基層延伸的制度發展，不斷促進人民政協協商民主功能的優化，實現社會主義協商民主體系和社會主義民主政治建設的日趨完善。

關鍵詞：人民政協；協商民主；系統理論；協商優勢

中圖分類號：Ｄ２６１ 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）10 — ０11１ — ０5

黨的二十大報告指出“全面發展協商民主”，作為專門協商機構，人民政協是實踐協商民主的重要平臺和機構。依據其自身性質和職能，圍繞兩大主題，它在發揮我國新型政黨制度的優勢、促進全過程人民民主發展起到極為關鍵的作用。然而，縱觀當前知識界現有研究，明顯存在理論滯后于現實發展的不足的現象。很多人民政協獨特的優勢并沒有得到理論層面的深入闡釋和分析。從學界已有研究來看，大量文獻集中于政協職能的研究，但對人民政協協商民主功能的關注則較少。但“通常情況下，民主不僅僅是解決問題，其功能的發揮可能同樣重要。”［1］尤其是從最新理論視角分析的則更少，基于此本文在闡明新時代人民政協協商民主功能優勢的前提下，深入剖析影響政協協商民主優勢發揮的制約因素，重點運用最新協商系統理論探究提升人民政協協商民主的優化路徑。

一、理論維度：協商民主的系統轉向

協商民主理論從最初基于對自由民主不足的批判興起，經過不斷的理論與實踐深化，已經發展到第四代，協商民主發生了系統性轉向，即學界所說的協商民主系統理論。

曼斯布里奇最先提出協商系統的概念，協商系統論是協商民主理論的自我調整和完善，代表人物哈貝馬斯、曼斯布里奇、德雷澤克。協商民主理論從最初對自由民主理論的批判到關注自身理論的發展。第四代協商民主系統理論綜合了前三代協商民主理論的不足與優勢，將其整合進協商系統之中，與第三代協商民主理論相比，它不再過于關注細節處必須遵循協商理念，如微型公眾協商、協商民意調查所要求的參與主體的平等、公開理性討論，而是實現整體系統的協商性（可能在系統內部會存在個別之處違背協商的做法，但是經過整個系統的平衡，dISytM3rwqBM4F/B6yCD2uNVWK1C/NGeGqheIPhpCsk=并不影響整體的協商性）這樣有助于協商民主理論的推廣性和適應性，適用于更廣闊的領域，國家層面甚或國際層面。正如錢伯斯所言：“只有一種廣泛的協商民主的系統路徑才能夠在大眾民主的規模范圍內運行”，［2］單個的協商論壇無論設計多完美、程序多優化，它形成的討論結果的影響是非常有限的，不利于影響整個國家決策。在協商系統理論家看來，協商系統可以將不同領域協商的作用囊括進一個體系之中，有助于增強協商合力，提升協商質量。例如，哈貝馬斯提出的“雙軌”協商民主模式（非正式公共領域和正式國家領域）以及曼斯布里奇提出的四種協商情境。

協商系統理論強調包容性、去中心，認為觀點的流動可影響決策，進而構成協商系統。它關注整個系統整體的協商性，不在意每個協商過程是否都做到充分理性，并認為人的理性是有限的，不同分支協商過程也會存在差異，注重對整體協商效果的助力。協商系統理論由于關注整個系統的協商性，極大擴展了協商的適用范圍，使協商民主運行的場域不再僅局限于小規模，進而應用于現代多元社會中。該理論能夠有效解決協商民主理論中“民主”與“民主”二者間的張力問題，不再過度關注某個具體協商實踐活動“協商”或“民主”殊多殊少，而是從整體系統思維出發，把控協商系統整體的協商性。既實現民主的包容性，又強調協商的回應性，實現二者的協調共存。

二、協商民主的顯著中國優勢：人民政協協商民主

（一）人民政協協商民主：特色與功能定位

準確理解人民政協協商民主的特色和功能定位，需將其置于社會主義協商民主體系、實踐全過程人民民主和實現國家治理體系現代化的高度來認識和把握。

一是社會主義協商民主體系的重要組成。政治協商是政協的首要職能，民主是政協運行的主題之一，也即政協具備開展協商的天然優勢。可以說“人民政協就是為協商而生的，沒有協商就沒有政協”。［3］ 是政協協商與其他渠道協商相區別的根本特征。2015年中辦印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》中明確了政協協商的內容和形式，并指出加強人民政協制度建設，提高政協協商能力。黨的十九大指出在政治體制改革中加入社會主義協商民主的任務，這是黨首次將社會主義協商民主置于前所未有高度。黨的二十大進一步提出完善協商民主體系，政協協商民主的制度化能夠為六大渠道協商提供示范，且帶動和促進基層協商民主的發展。

二是實踐全過程人民民主的重要形式之一。“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。”［4］協商強調主體的參與、討論過程，政協協商具有制度化參與渠道和規范化協商流程，在商討過程中將全過程人民民主理念落實到現實協商實踐中。不同于西式選舉民主的“多數決定”原則，以少數服從多數忽略了少數的聲音，而且很有可能這些少數人的主張是代表正義的一方。協商民主能夠規避選舉民主忽視少數人利益的弊病，為實現公共利益的共同目標廣泛聽取民意，既尊重多數也兼顧少數人的利益。人民當家作主是我國民主政治追求的價值目標，是將人民意志落地實踐的過程，但人民意志并不是一個個分散民意聚集起來的眾意，而是由眾意經辯論、協商提升為公意。由零散的眾意上升為人民意志的過程必然不可或缺協商這一重要環節，離不開協商民主實踐的運行。協商作為政協的主要功能貫穿政協履職的全過程，政協能夠針對各界別群眾關心的實際問題開展專題協商，有效規避泛化協商、應景式協商的不足，聚焦專題使得協商建議更具有針對性，能夠切實解決實際問題。以協商的形式不斷促進全過程人民民主的實踐。

三是推動國家治理現代化的重要力量。《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”，這一界定將人民政協提升至國家治理的高度，明確了政協協商民主在整個國家治理結構中的功能和定位。我國是協商建國，人民政協始終伴隨新中國的國家建設、改革、治理發展歷程。新時代實現國家治理現代化，完成社會主義現代化強國的建設目標，就不能忽視人民政協協商民主的作用，人民政協協商民主是一個完整有機的自我調節運行系統。治理內含民主的需要，治理意味著主體的多元化，多元必然意味著參與、協商，實現國家治理能力現代化離不開協商民主的助推。2018年修訂的政協章程進一步豐富和擴展了政協的性質，從國家治理的角度予以明確。福山在《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》中指出，除了關注民主和法治的發展外，還需要關注國家能力的問題。許多國家在進行民主轉型之后，由于國家能力不足，而導致政治衰敗。我國社會主義協商民主制度的安排則有效規避了該問題，特別是政協協商民主能夠通過協商的方式有效處理國家現代化發展過程中遇到的各種矛盾，維護社會穩定。同時將協商貫穿決策前和決策實施過程中，為提高國家治理現代化建言獻策，貢獻智慧力量。

（二）人民政協協商民主：作用與成效

政協協商民主具有帶動示范、凝聚共識、調和民主與協商、促進運行的顯著優勢。在國外，進行協商民主需召開專門的市民論壇等，既費時又耗費大量資金。在我國，作為專門協商機構，人民政協具備開展協商的成熟制度體系和專業委員。

一是帶動示范：推動協商系統整體的合力效應。政協協商民主較之人民團體協商、社會組織協商等具有更規范程序，制度化水平更高，協商專業性更強，能夠對我國其它渠道協商產生示范效應。帶動其它渠道協商規范操作流程、優化協商程序、提高協商效果，實現整個協商體系的常態化。同時政協協商民主更能夠推動完善我國協商民主體系，促進各協商渠道的協同發展。“協同性的最大功能就是各要素之間協調與合作所產生的合力效應”，［5］以政協協商帶動不同協商子系統間溝通協作，通過協作實現多層次、制度化發展，進而推動整個協商系統的整體效應，產生1+1>2的合力效應。

二是凝聚共識：避免有限理性，最大限度凝聚共識。凝聚共識的前提是做到公正，“協商將會在許多不同的方面促進公正。”［6］政協委員在開展協商前，會廣泛聽取各界別群眾的意見建議，在匯總形成提案的過程中會剔除個別私利、不合理訴求等；在開展協商過程中，各方就協商議題在遵循公共利益的前提下開展公平、平等的商討、辯論，最終形成兼顧各參與方利益的方案；在政策落實環節，各級政協及政協委員會積極將方針政策宣貫至各界別群眾，在宣貫過程中答疑釋惑，減少政策落實的偏差，起到凝聚共識的作用。

三是調和悖論：有效化解協商與民主間的張力。在協商民主發展初期伴隨著協商與民主孰優孰劣的爭論，認為如果過多關注協商則會影響民主的因子，而反過來如果過于注重民主則又會削弱協商的作用。在國外協商民主實踐中一直未找到調和二者悖論的有效破解之道，所進行的市民論壇等探索本質上并未突破選舉民主的窠臼。在我國，由專門協商機構開展協商民主實現了二元張力的消解。政協開展協商不受地域限制，由不同界別組成，含括政黨類，工青婦、青聯、科協等人民團體類，經濟、科技、社科、教育、體育等社會類三大類別，貫通各個領域、由不同層次專業人士組成，具有廣泛的代表性。代表的廣泛性可以規避開展協商過程中對民主成分的壓制，同時政協委員往往具備較強的參政議政和協商能力，協商的專業性又可以避免因過多關注民主的因素而造成對協商忽視的現象。為此，政協協商通過協商實踐達到了民主與協商的有機融合，有效破解了二者間的張力問題。

四是促進運行：促進群眾路線和民主集中制的運行。要使得政協協商民主在社會治理結構中的功能發揮到最大效果，需厘清協商民主、群眾路線和民主集中制之間的關系。協商民主是群眾路線在國家政治建設中的實踐探索，也是民主集中制在國家治理當中的體現。民主集中制是黨領導國家的組織原則，這一原則需要通過協商民主的機理實現制度化、實踐化。民主集中制原先只是原則，那么由最初的原則變成制度的關鍵在于靠協商民主。將群眾路線運用于黨的生活，這種精神實質是我們構建制度的基本原則，協商民主是將黨的群眾路線和民主集中制在國家政治運行中予以實踐。黨的十九大報告中完善黨的領導方式部分，講到民主集中制和協商民主，指出社會主義協商民主不僅是國家層面的，也是黨的層面的，民主集中制內部也有協商民主，群眾路線、民主集中制和協商民主是彼此交叉。在黨內，民主集中制是群眾路線的運用，蘊含協商民主的實踐。在國家層面，協商民主是黨的民主集中制在國家政治生活當中的制度化、具體化，也是群眾路線的具體化。那么，人民政協自然而然就是扮演踐行民主集中制和群眾路線的角色，是黨領導人民政協，遵守民主集中制最基本的原理；是堅持黨的群眾路線，把群眾路線的要求在政協當中體現。中國新型政黨制度，通過協商達到最大公約數，這個功能最先是通過人民政協實現的。

三、現實挑戰：制約人民政協協商民主優勢的因素

黨的十八屆三中全會明確將協商民主提升到制度高度后，人民政協協商民主如何更好的發揮協商民主功能就至關重要。但在現實實踐運行過程中，由于存在科學化不足、碎片化困境、基層驅動不足等影響因素，制約了政協協商系統整體的民主功能效果。

（一）科學化不足：人民政協協商民主自身的困境

人民政協協商民主自身存在議題設置科學性、提案程序性、聯絡委員機制，通過怎樣的機制設置更好的聯絡組織委員，人民政協黨組織如何在政協中更好發揮作用，這些都是人民政協自身需解決好的問題。有學者分析指出我國社會主義協商民主存在“內生性科學化不足的困境”，［7］該問題同樣存在于人民政協協商民主中。如政協委員由各界別推薦產生，具有不受地域和人口比例限制優選人才的優勢，但卻導致各界別政協委員在橫向協商對話的限制。另人民政協已具備協商民主的制度、機制、規范、程序等，但人民政協協商民主各環節銜接性不足，在整體性和系統性、科學性運作方面還有瑕疵。正如有學者指出：“理論上的人民政協協商民主是建構出來的民主，而實踐發展中的人民政協協商民主是現實成長的民主”，［8］那么，如何跨越建構和現實的鴻溝，將是實現人民政協協商民主科學化發展的關鍵。

（二）碎片化困境：人民政協協商民主與其它渠道協商民主的關系問題

在政黨、人大、政府、人民團體、基層和社會組織協商中，存在封閉協商，關起門來自己協商的現象。這就會造成同一個協商議題被反復協商的問題，針對同一個重要社會公共問題，封閉協商的后果極有可能出現該議題既在政黨內部協商，又在人大內部進行協商，也在政協進行過協商。此外，不同渠道協商間還存在交叉協商的問題，造成協商議題的片面化。綜上碎片化的協商必然造成不同協商渠道你協商你的，我協商我的，不僅浪費協商資源，且影響整體協商效果，陷入“盲人摸象”的困境。應該以系統化思維把幾類協商的關系打通，明確政協協商在政黨協商、政府協商、人大協商等協商渠道中扮演去碎片化角色，實現整個社會主義協商民主整體化、體系化、系統化。人民政協與其它六種協商方式的比較優勢，共存于社會主義協商民主系統之中。“協商系統的建構應該致力于促進跨層次、跨類型的制度間的政治互動”［9］，而不應該是關起門來自己搞協商。

（三）基層驅動不足：人民政協協商民主的延伸性問題

目前人民政協內部的專題協商、對口協商、界別協商和提案辦理協商較為健全完善，但是卻存在基層延伸的有限性和未適應信息技術發展管理要求的協商途徑問題。目前我國人民政協的組織最低一級設置在縣或區，全國各鄉鎮各個街道并沒有人民政協組織，這無疑造成政協委員與群眾直接聯系的脫鉤，也造成基層群眾的一些協商解決公共事務的創新性做法無法及時被政協吸收。我國最重要的問題在基層，各項制度落實的好壞也是在基層實現。如果人民政協協商民主只是高高在上的、各委員精英之間的會議室內協商，未能將人民政協協商延伸至基層，未充分收集各界別代表所代表的本界別群眾的意見建4yY9uJ30KKqMwl4J3u+EeQ==議及利益訴求，這樣的政協協商民主是有違社會主義協商民主的初衷和人民民主真諦的要求。

四、實踐進路：以協商系統理論優化政協協商民主

路徑解決的是如何實施如何落地的問題，從路徑依賴理論看，適應性的自我強化造成路徑依賴，形成制度慣性。為適應新時代對政協工作的新要求，破除路徑依賴，人民政協協商民主需要展現新氣象，擔當新使命。習近平總書記指出：“從制度上保障協商成果落地”。［10］為此需要超越以往固化、不合理的路徑依賴，突破執行困境，使得人民政協協商民主真正運轉起來。以協商系統理論為切入，筆者認為應運用全面的、綜合的、整體的系統思維從以下四方面著力提升新時代人民政協協商民主優勢。

（一）完善制度機制：探索與其它協商渠道的銜接機制，促進政協協商民主向基層延伸

民主一旦溢出制度和法治的邊界，就會失控，轉而變成暴民政治。俞可平教授說民主是個好東西，馬克思主義唯物辯證法告訴我們世界上不存在絕對好的東西，任何好的事物一旦超過邊界就會向其對立面發展，也即我國古代哲學所說的過猶不及。為此，完善人民政協協商民主的制度化至關重要。人民政協需在原有的制度框架基礎上，積極探索與政黨、人大、政府和人民團體協商之間的有機銜接機制。上海、廣東、浙江等已經在探索各個協商渠道之間的聯接機制，需不斷在實踐探索過程中進行提煉完善，在推廣中使其制度化。

戴維·赫爾德把西方民主理論概括為“發展型”和“保護型”兩種民主模式，第一種民主模式強調參與內在價值，認為政治參與有利于強化決策，促進公民發展；第二種民主模式更注重參與的工具性價值，認為政治參與可以保護公民利益。［11］我國人民政協協商民主既具有“發展型”民主的優勢，又兼具“保護型”民主模式的特點。不僅注重協商參與對科學、民主決策的意義，且強調協商對少數人權利保護的價值。目前政協協商民主優勢的延展度不夠，為此需要創新制度形式，探索政協協商民主向基層延伸的制度化途徑。國外的協商民主制度化探索包括微型公眾協商、協商民意調查、市民論壇、協商日等，但這些實踐探索都均未突破選舉民主的框架，只是為克服代議制缺陷所進行的補充性改進。我國有學者建議“可以嘗試采用主席約談會的形式”［12］，當然制度的創新并不能盲目進行，為求創新而創新。談火生教授分析了人民政協從“雙周座談會”到“雙周協商座談會”轉變，實現了從“非制度化”到“制度化”變遷的制度優勢 ［13］，推進政協協商民主制度化、常態化發展。我國各地根據實際情況探索出一些政協協商向基層延伸的成功做法，可以通過經驗總結將共通點提煉上升到制度層面。

（二）加強隱性支撐：培育政協協商文化

協商系統穩定運行不僅需要實體結構部件，也離不開隱性結構的支撐。民主的持續健康運行離不開文化的內在支撐，“如果公民不能創造、維持一種有利的政治文化，民主就不可能維持”。［14］同樣，協商民主的有效運行也離不開協商文化的支撐。協商的首要前提是參與，“參與意味著平等地參與決策過程，而政治平等意味著擁有平等的權力來決定決策的結果。”［15］這也意味著民主參與不再是象征性的，而是實質性參與到決策實踐過程。為此，要增強參與意識，培育主人翁精神，正如習近平總書記所指出：“擴大人民有序政治參與，保障人民依法實行民主選舉、協商、決策、管理和監督。”［16］增強人民群眾的參與感，讓參與所提意見建議切實落實到國家事務和社會公共事務中。同時，提升法治精神。民主與法治二者是相輔相成的關系，離開法治的民主有可能演變為暴民政治，離開民主的法治則會造成盲目。為此要在全面依法治國背景下，加強社會主義法治文化建設。為協商提供優質的法治環境，促進協商實踐運行。培養富有理性、正義的守法公民，讓協商成果落實落地。

（三）拓展協商途徑：優化政協遠程協商

協商形式的創新關乎協商效果的質量。近年來政協除專題協商、對口協商外，在定期舉行的人民政協雙周協商座談會基礎上又增加了遠程網絡議政的形式。遠程協商實現政協委員的廣泛參政議政，使得參政議政不再受場域、距離等限制，最大限度調動每位委員的主體性、積極性和責任性。遠程協商能夠確保協商參與方不受地域限制，實現各相關利益主體的有序參與，切實做到決策前必協商。

在人工智能迅猛發展的當下，人民政協應與時俱進，將大數據、人工智能等有效嵌入委員履職活動中，拓展協商途徑，使信息技術為政協協商服務。“科學技術的嵌入與政治參與的發展有著不可割裂的緊密聯系”，［17］信息技術的加持使得委員對信息的獲取更加便捷、多元，分析提煉出大數據背后蘊含的社情民意訴求，及時就界別群眾關心的問題開展協商，提高協商效率。

（四）建立履職檔案：提高履職能力現代化水平

人民政協協商民主較之其它渠道協商民主的顯著優勢就是政協委員的作用，但如果政協委員未能負責任履職，顯然這一制度優勢是無法充分發揮，甚至有可能造成負面影響，起到負向作用。為此，需加強政協委員管理，扭轉以往人們對政協委員較為松散自由的刻板印象。加強界別與委員、委員與委員、委員與界別群眾的聯絡，強化委員履職，在履行職能過程中以系統思維開展跨領域協商，以協商促合作群策群力。建立委員履職檔案，加強委員問責力度，從被動協商變為主動協商。

提高政協協商民主能力，國家有國家能力建設，同樣政協也有協商能力建設問題。政協協商能力的提高必須與國家現代化建設的要求相匹配，政協協商能力的提高重點在于委員履職能力提高。委員履職能力的提高取決于履職實踐成效，各級政協委員真正將協商落實到解決界別群眾的難題，切實當好推動國家治理現代化的參與者、實踐者、推動者。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶海，周浩〕