多源流理論框架下公共輿論與戰時圖書雜志原稿審查政策修正

摘 要：1938年，國民黨為了抗戰需要，頒布了《戰時圖書雜志原稿審查辦法》，重新對圖書雜志進行原稿審查。因為利益和價值觀沖突，遭到武漢十五家出版社和以鄒韜奮為代表的大部分國民參政員反對。他們通過雜志、國民參政會等渠道，對該辦法中存在的缺點和不足提出針對性批評并主張撤銷該辦法，造成了很大公共輿論影響。筆者以多源流理論為分析框架，探討在抗戰這一軍事特殊時期，戰時圖書雜志原稿審查政策實施后反饋的問題引發的公共輿論如何影響戰時圖書雜志原稿審查政策修正議程及其影響因素。研究發現因為政治形勢，公共輿論雖然不能影響戰時圖書雜志原稿審查政策的撤廢，但可以影響戰時圖書雜志政策修正，影響的重要因素在于公共輿論體的資源分布。

關鍵詞：多源流理論框架；公共輿論；戰時圖書雜志原稿審查政策；修正

中圖分類號：G929 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）10 — ０153 — ０４

一、文獻綜述和問題提出

（一）文獻綜述

在當前網絡自媒體語境下，學者對公共輿論與政府政策議程之間關系的研究，很多采用美國政治學學者金登提出的問題、政策和政治等多源流理論，探討新媒體網絡輿論或網絡輿情對政策議程影響。陳貴梧、林曉虹（2021）為適應中國國情，對金登的輿論與政策議程多源流理論進行適當修正，提出“兩階段多源流理論”框架，在此修正理論基礎上，分析了順風車安全管理政策產生和演變。刁龍等（2021）基于多源流理論，利用網絡爬蟲等技術分析了我國課外補習治理的國家、專家和社會三種不同類型輿情構建情況。黃巨臣等（2024）對金登多源流理論原型進行調適，構建“一個中心·兩個階段·三源流”理論框架，以分析國家“雙減”政策議程為例，探討了網絡輿論對教育政策的影響。

（二）問題的提出

已有公共輿論與政策議程研究雖然取得一定成果，但仍需要繼續研究。一是當前研究主要是網絡輿論與政策議程之間的關系，但對抗戰時期公共輿論與政策議程之間關系的研究。二是較少對金登對輿論和政策議程之間關系進行文本闡釋。三是當前研究側重公共輿論的不同階段對政策議程的影響或不同類型公共輿論之間關系以及對政策議程影響，但較缺乏政策反饋形成問題引發公共輿論對政策議程影響研究。

筆者在金登多源流理論框架基礎上，結合其公共輿論與政策議程之間關系文本闡釋，分析抗戰時期《戰時圖書雜志原稿審查辦法》實施引發的公共輿論與《戰時圖書雜志原稿審查辦法》修正之間關系。以此個案為例，重點探討在抗戰這一特殊政治時期，公共輿論如何影響政策修正并且分析其影響因素。該研究對當前公共輿論與政策議程之間關系研究有一定借鑒和參考意義。

二、理論回kzo99l4lcVS0RG61WeTdMg==顧

為了更好理解公共輿論與政策議程之間關系，有必要結合問題、政策、政治多源流理論，對金登的公共輿論與政策議程之間關系理論進行回顧。

金登在西方選舉框架下，通過訪談和案例研究等方法路徑，并結合問題流、政治流、政策流探討媒體和公共輿論對政府政策議程影響。

（一）媒體議程對政策議程影響

由于公眾對政府問題的關注與媒體報道有著一定關系，因此媒體一定程度影響政府的政策議程。但由于媒體議程傾向于用很短時間而不是持續突出某一時期報道，因此，媒體對政策議程影響往往是始料不及的。而且新聞媒體喜歡關注那種最有新聞價值的事件的特性在一定程度上減少了對政府議程影響。

媒體影響政府政策主要有四種方式，一是作為政策共同體內部的溝通者，特別適用某一特定政策領域的專家學者。二是夸張性報道一些在其他地方業已開始的事件，而不是引發那些事件。三是媒體對公共輿論有間接影響。最后，由于參與者類型不同，媒體的重要性程度有所差異，不太容易接近重要政府決策者的外部人士比容易接近重要決策者或在政府中扮演關鍵決策者角色的內部人士更需要媒體的新聞報道。

（二）公共輿論對政策議程的影響

金登是在問題流、政策流、政治流多源流理論框架下闡釋公共輿論對政策議程的影響。從問題流來說，公共輿論影響政策議程的邏輯起點是問題，因此，首先要識別問題，也就是哪些問題引起的公共輿論能影響政策議程。金登把利益和價值觀作為問題識別的兩個重要因素。

專家學者對政策建議或備案影響較大，而公共輿論對政策議程的影響要甚于其對政策備選方案的影響。公共輿論對政策議程影響的途徑主要是通過其顯示的國民情緒進而政治家知覺進而影響政策議程。

并不是所有公共輿論都影響政策議程設置。如普通老百姓幾乎看不見的重要領域、具有強烈不同偏好的另一小部分人以及政府內部許多事態的發展可能并不依賴于大眾輿論。

三、多源流理論框架與政策之窗開啟

金登多源流理論分為問題流、政策流和政治流，當三流合流時，就打開了政策的窗口。

（一）多源流理論框架

1.問題流

問題流是政策議程的邏輯起點。問題既包括指標、具有普遍性的焦點事件也包含政策實施后的反饋以及預算等。問題首先需要識別，識別的標準是利益沖突與價值觀不同，由問題引發的公共輿論通過國民情緒方式對政治家施壓，進而與政策議程關聯。

2.政策流

政策流是包含專家學者的政策共同體為政策議程提供政策建議或備選方案的過程。有效的政策建議應該具有價值可接受性、未來約束條件的預期和技術可行性等特征。

3.政治流

政治流是政策議程的設置者，包括國民情緒變化、選舉結果、政府的變更、意識形態、政黨變化以及利益集團活動等元素。政治流根據公共輿論體現國民情緒、各種政治勢力博弈、政策建議的可行性等條件，決定政策建議是否納入決策議程。

（二）政策之窗開啟

當問題比較緊迫、政策建議相對可行，同時出現有利的政治力量或環境時，政策之窗就會開啟。

四、公共輿論與戰時圖書雜志審查政策第一次修正

（一）問題流、公共輿論、公共輿論體

1.問題流

1934至1935年，國民黨中央宣傳委員會曾在上海市實施過圖書雜志原稿審查，由于《新生》事件，試行過一年多后停止。

1938年，國民黨中央為“齊一國民思想”，強化抗戰力量，于 同年的7月21日通過了《戰時圖書雜志原稿審查辦法》和《修正抗戰期間圖書雜志審查標準》，建立了戰時圖書雜志原稿審查制度。同年底12月22日，國民黨中央對其進行了第一次修正。

戰時圖書雜志原稿審查政策實施引起當時出版、言論界的激烈爭議。由商務、中華、世界、開明、生活新知等十五家武漢出版機構以“八不可”為由 聯合呈文呼請國民黨政府要求撤銷。同年11月4日，鄒韜奮聯署七十四位參政員以原稿審查不能充分反映輿論為由，在國民參政會第一屆第二次大會上提出“撤銷圖書雜志原稿審查辦法，以充分反映輿論及保障出版自由”議案，議案以七十五票對五十五票通過。

由上可知，戰時圖書雜志原稿審查政策在實施過程中產生的問題引發了對原稿審查政策的公共輿論。原因在于圖書雜志出版利益集團利益受影響以及與堅持充分反映輿論與保障出版自由理念的專家學者價值沖突，并引發了要不要廢除戰時圖書審查政策公共輿論爭議。

2.公共輿論

以《戰時圖書雜志原稿審查辦法》頒布后和國民參政會提出撤銷圖書雜志原稿辦法提案為時間節點，出現了戰時圖書雜志是否需要原稿審查兩波輿論。同時因為公共輿論體因利益和價值觀不同，形成了不同公共輿論觀點。

出版界因為圖書雜志原稿審查利益受損，反應尤其強烈，主張撤銷圖書雜志原稿審查政策。以武漢十五家出版社為代表出版界在《國民公論（漢口）》雜志刊登“武漢出版界要求當局撤銷圖書雜志審查辦法呈文”，提出八不可的理由。認為圖書雜志原稿審查標準含混不清、審查機關苛刻、特別是原稿審查增加出版界紙張、印刷、運輸等成本。“細讀審查辦法，條文苛細。對于各種出版物如文學、哲學、宗教學、美術、經學、史學，均須以原稿付審查。戰時出版事業，因紙張材料之昂貴，運輸寄遞之困難，本已日漸衰退，因此更將受致命之打擊。”［１］

國民黨為了維護自己統治利益，則主張事先預防制，堅持戰時圖書雜志事前原稿審查。其理由歸納為：1.為了抗戰，言論出版自由暫時犧牲一點。2.原稿審查的好處是使得謬誤言論反動言論不得有發表的機會。3.原稿審查可以減少作者或出版者的損失。4.原稿審查能提高文化水平，促進文化進步。

以鄒韜奮為代表的大部分國民參政會參政員，認為圖書雜志原稿審查不能充分反映輿論和保障自由，主張撤銷圖書雜志原稿審查辦法。

以《時代批評》雜志為代表，首先抨擊國民黨黨政軍機關出版品免于原稿審查是待遇不平等，主張“言論自由不須審查，讓言論找他的自規的限制” 。［2］

左聯作家梅益原則上不反對戰時審查圖書雜志，一方面應該是保證“不違反三民主義最高原則下”的言論自由，和愛國輿論的發揚，另一方面，又應嚴禁一切取消抗戰、妨害民族利益的書本刊物的傳播；同時，這辦法應該簡便，而且有明確的準則，使之易行，使之不致為“別有用心者”所曲解所1ad278d733fb2eea12d9f7e823c2e899利用。但認為審查和標準有許多缺點，如條文苛細，手續繁重，使出版界耗力費時。希望國民黨當局“能把迅速缺點迅速予以改正”。［3］

（二）政策流

通過對以上的公共輿論分析可見，對圖書雜志原稿審查這個問題政策建議主要有三種，一是以出版界和國民參政會為代表，以不能充分反映輿論、增加印刷困難等為由，主張撤銷，二是以中央圖書雜志審查委員會為代表，以戰時需要為主要理由，堅持圖書雜志原稿審查。三是《譯報周刊》和梅益為代表的，原則上不反對圖書雜志原稿審查，但希望政府對圖書雜志原稿審查的缺點進行改正。

政策建議能否進入政策議程，一個重要方面在于是否具有可行性。在1938年全面抗戰政治環境下，撤銷圖書雜志原稿審查辦法不具有可行性。鄒韜奮議案雖在國民參政會上通過，但國民黨政府沒有采納也說明這點。面對圖書雜志原稿審查實施后出版界出現憤怒的國民情緒，完全堅持圖書雜志原稿審查的合理性的政策建議也不具有可行性。

相對而言，梅益提出對圖書雜志原稿審查的缺點進行改進的政策建議具有一定的可行性。

（三）政治流

戰時圖書雜志原稿審查制度頒布和施行，在于抗戰時期國內深刻政治形勢變化以及各種政治力量的博弈。

1.政治形勢變化

第一，軍事變化。1937年七七事變爆發，中國進入全面抗日戰爭時期。第二，國民黨言論出版政策變化。1938年3月，中國國民黨在武昌召開國民黨臨時全國代表大會。國民黨全國臨時代表大會對戰時言論出版自由，一方面通過《抗戰建國綱領》予以保障，并設立國民參政會作為戰時最高民意咨詢機構，另一方面卻在《國民黨臨時全國代表大會宣言》中予以限制。“在抗戰期間，政府對于人民之自由，必加以尊重，同時亦必加以約束，使得自由于一定限度之中。”［4］

2.各種有組織力量的博弈

為了集權和抗戰需要，國民黨的言論出版政策體現為言論出版自由予以限制，制定了《戰時圖書雜志原稿審查辦法》，主張對圖書雜志進行事前原稿審查。

作為有組織政治力量的圖書雜志出版界，由于原稿審查增加了人力物力，自己利益受損，為了自身利益，以《抗戰建國綱領》規定的言論出版自由為依據，反對圖書雜志原稿政策，希望撤銷《戰時圖書雜志原稿審查辦法》。

作為抗戰時期各黨派參政議政的最高咨詢機構國民參政會，其大部分參政員由于自身利益或價值觀不同，反對圖書雜志原稿審查。

（四）政策之窗開啟

雖然武漢十五家出版界和鄒韜奮為代表的國民參政會提出的撤銷圖書雜志原稿審查政策建議在當時全面抗戰大的政治環境下不具有可行性，但體現出了強烈的反對該辦法的國民情緒，讓國民黨政府感知到了圖書雜志原稿審查存在的諸多缺點和問題并且作了相應的回應。“自原稿審查工作開始后，根據數月來實際工作之經驗，深覺以前頒布之《戰時圖書雜志原稿審查辦法》，有酌予修改之必要。”［5］

要修改的問題主要體現在送審的范圍和手續上。對內容不涉及時事問題及政治社會思想者一般純粹學術著述，則不必原稿審查。對黨政軍機關出版品，除公報外，亦須送檢原稿，以示普遍。在手續上，以前原規定送審原稿者，必須檢送最后清樣三份，當此內地印刷十分困難之時，殊覺不便，不如即以手寫原稿，或清樣送審，審畢即以原稿或清樣加蓋審訖圖記，發還送審者，較為便利。

因此，1938年12月22日國民黨中常會對公共輿論反映的《圖書雜志原稿審查辦法》部分缺點進行第一次修正。修正內容主要涉及兩個方面，一是體現平等原則，原規定黨政軍機關出版品不需送審，修正為除公報外，也需原稿審查；二是便利減負原則。簡化送審手續，原規定檢送清樣三份簡化為檢送原稿或清樣兩份，內容不涉及時政的純學術著作無需原稿審查。

五、公共輿論影響政策議程因素探討

如上分析，《戰時圖書雜志原稿審查辦法》存在諸多缺點和不足，引起出版界和價值觀不同的人強烈輿論批評，出版界和國民參政會強烈要求撤銷該辦法。國民黨政府雖沒有撤銷，但對公共輿論批評的不平等以及檢查繁瑣和增加出版界負擔等問題作了回應，并對第一次修正案予以修正。筆者通過《戰時圖書雜志原稿審查辦法》個案，探討在全面抗戰特殊時期，公共輿論如何影響政策修正及其影響因素。

（一）公共輿論體自身資源

紙媒時代，由于沒有自媒體，在媒體上刊文發聲的一般不是平民，而是擁有一定社會資源和知名度的專業人士、團體和社會精英。而公共輿論能夠影響政策修正在于公共輿論體背后所擁有的資源。如前所述，武漢十五家出版社聯合呈文要求撤銷圖書雜志原稿審查辦法。而這十五家出版社包括商務印刷館、中華書局、開明書店、世界書局、生活書店、讀書生活社等出版社，這十五家出版社幾乎囊括了當時出版界主要資源，其產生的公共輿論影響自然很大。《時代批評》主編周鯨文，1936-1937年曾擔任過東北大學校長，屬于當時社會名流。他于1938年創辦的《時代批評》，發行甚廣，影響巨大，除國內各大書店出版發行外，還遠銷越南、泰國、菲律賓、新加坡、印度等國。鄒韜奮是當時著名記者和出版家，在雜志出版界影響很大。這些公共輿論體要么自身擁有出版界主要資源，要么其發聲的雜志發行量巨大，其公共輿論自然對國民黨政府政策議程有較大影響。《圖書雜志原稿審查辦法》在頒布后不到幾個月后，就針對輿論中反映的問題進行相da25457eca4cd6a30a38f93f603131dc69fef018cfc47d8505c8bdabebd5264c應修正就是明證。

（二）政治形勢變化

《戰時圖書雜志原稿審查辦法》是全面抗戰特殊政治時期的產物。因此，公共輿論只能影響該辦法修正，而不能改變其存撤。這點可以從國民黨中宣部對武漢十五家出版社呈文的批復中可以看出來，批復認為出版自由在不同時期，有一定限度，“在戰時，各國對于此項自由，自亦與人民其他自由一樣，常加以嚴格限制。”［６］并認為戰時圖書雜志原稿審查與國民黨臨時全國代表大會宣言中限制自由精神相符合，因此不同意撤銷《戰時圖書雜志原稿審查辦法》。

1934-1935年國民黨中宣會在上海試行《圖書雜志原稿審查辦法》停止原因在于國民黨為了避免《新生》事件引起的中日糾紛。

1944國民黨政府廢止了《戰時圖書雜志原稿審查辦法》原因在于抗戰形勢的好轉。

（三）公共輿論的表達渠道

《戰時圖書雜志原稿審查辦法》引發的公共輿論的表達渠道主要有武漢出版界呈文、國民參政會議案以及雜志發文等。呈文和參政會議案讓國民黨政府直接感知了出版界反對原稿審查國民情緒，而像《時代批評》這樣發行甚廣的雜志，更是間接表達了更普遍的國民情緒。

六、結語

一項政策實施后，不同個體和群體把某些損害其利益或與價值觀有沖突的具體政策措施識別為問題，并引發公共輿論。就《戰時圖書雜志原稿審查辦法》個案而言，公共輿論一定程度能夠影響戰時圖書雜志原稿審查政策修正，影響的主要因素有政治形勢、輿論體資源、表達渠道等。對戰時圖書雜志原稿審查政策來說，最重要的是當時抗戰大的政治環境。因為所謂抗戰需要，才促使圖書雜志原稿審查政策出臺，這是非常時期的特殊政策，也就是說政治形勢環境決定了圖書雜志原稿審查政策的存廢。這說明了雖然《戰時原稿審查辦法》的缺點被公共輿論猛烈抨擊，但要求其撤銷的政策建議沒有進入政策議程的原因。

國民黨政府雖沒有撤銷《戰時圖書雜志原稿審查辦法》，但通過修正方式部分回應了公共輿論反映的該辦法的缺點和不足。這說明公共輿論影響了國民黨政府政策議程，通過前面的分析，筆者認為，之所以能夠影響，其重要因素在于公共輿論體背后擁有資源大小。

〔參 考 文 獻〕

［1］ 武漢出版界要求當局撤銷圖書雜志審查辦法呈文［J］.國民公論（漢口），1938（01）：24.

［2］ 論審查原稿及圖書雜志［J］.時代批評，1938（05）：3.

［3］ 梅益.戰時圖書雜志的審查［J］.譯報周刊，1938（02）：4.

［4］ 中國國民黨臨時代表大會宣言［R］.廣東省政府公報，1938（399）：7.

［5］ 戰時圖書雜志原稿審查辦法中常會會議修正通過公布［J］.中華圖書館協會會報，1939（05）：16.

武漢市漢口各書店要求撤銷圖書雜志原稿審查辦法的呈文及宣傳部有關公函［Z］.中國歷史第二檔案館，全宗號五（2），案卷號507：3.

〔責任編輯：楊 赫〕