老齡化背景下政府治理路徑探析

摘 要：2024年全國民政工作會議明確提出，提升應對人口老齡化的社會治理能力至關重要。在推進中國特色現代化道路的過程中，人口老齡化已成為我們不得不正視的重要挑戰。我國目前已步入老齡社會，養老問題的有效治理與社會穩定、和諧發展息息相關。隨著人口老齡化加劇，養老服務的需求不斷上升，供需矛盾日益突出，這給政府老年服務行業的治理帶來了前所未有的壓力。因此，政府需優化治理職能，推動傳統家庭養老模式向以政府主導、家庭與社會組織、養老機構等多方參與的社會化養老模式轉變。借助現代化養老手段，實現老年服務行業的有效管理。本文旨在審視當前政府治理現狀，針對現有治理手段的不足，提出了一系列針對性的改進措施，以提升老年服務行業中的政府治理效能。

關鍵詞：老齡化時代；政府；治理

中圖分類號：D669.6;C924.24 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）10 — ０1１６ — ０４

一、老齡社會背景下政府治理現狀

（一）智慧養老的初步探索

在信息化的浪潮推動下，智慧養老的概念逐漸萌芽，為我國養老服務事業的發展開辟了新的方向和途徑。觀察我國智慧養老領域的現狀，我們可以看到智能家居、智能醫療器械以及遠程健康監控系統均取得了顯著成效。新興的智慧養老技術以其獨特的優勢，為政府治理工作提供了更多渠道和解決方案。然而，由于智慧養老模式尚處于起步階段，仍存在一些明顯的不足，具體體現在以下幾個方面：

首先，成本問題突出。智慧養老技術的研發成本相對較高，引入這些技術需要大量的資金和資源投入。此外，日常運營和維護也需要一定的成本。

其次，操作難度成障礙。對于一些老年人而言，接受新技術存在難度，他們很難熟練掌握智慧養老設備的操作方法。即便理解了設備的工作原理，實際操作時也可能會遇到各種困難和挑戰。

最后，信息安全問題不容忽視。智慧養老技術在運行過程中收集和接收的信息大多涉及老年人的隱私。在信息傳輸和交互過程中，一旦出現安全漏洞，可能導致信息泄露或丟失，從而對老年人的日常生活造成負面影響。

（二）養老服務事業的快速發展

展望未來，我國人口老齡化的兩個峰值預計將與黨的二十大提出的“兩步走”戰略目標的時間節點高度契合。根據國家統計局最新數據，截至2023年，我國60歲及以上人口已達2.9億，占全國人口的21.1%，其中65歲及以上人口達到2.1億，占比15.4%。預計到2035年，我國將步入重度老齡化階段；而到2050年，老年撫養比將達到新的高峰。因此，我們必須積極接受、適應并擁抱老齡社會，加快提升人口老齡化社會治理水平，以現代化的社會治理手段支撐和服務于中國式現代化。

在人口老齡化加速的背景下，我國養老服務事業既面臨巨大機遇，也伴隨嚴峻挑戰。一方面，市場需求規模龐大。目前，我國養老服務市場的整體規模已超過5萬億元，預計到2025年底，市場規模將進一步擴大至10-12萬億元。市場需求的持續增長，為我國養老服務事業提供了快速發展的動力。另一方面，養老服務業態已由單一服務模式向多元化服務模式轉變，新型服務模式不斷涌現。以社區養老為例，它為老年人提供了更多的選擇空間，使老年人能夠根據個人需求選擇合適的服務內容，增強了他們的選擇權和自主性，從而提高了養老服務的滿意度。然而，養老服務事業的發展也對我國政府的治理能力提出了更高的要求。綜合分析我國養老服務的現狀，發現存在以下主要問題：

首先，行業門檻較低。隨著養老服務市場規模的擴大，越來越多的民營企業進入該領域。由于準入門檻低，導致服務質量參差不齊，供需矛盾日益突出。這不僅帶來了服務效率低下、質量不佳、居住條件差等問題，還無形中制約了養老服務事業的進一步發展。

其次，缺乏高素質服務人才。當前，我國養老行業面臨的主要問題是高水平服務人才的短缺。受薪資水平、政策機制等多方面因素的影響，從事養老護工行業的人員相對較少。許多養老機構不得不依賴非正規人員或社會志愿者提供養老服務，這種運營模式缺乏穩定性，難以確保服務的質量和效率。

（三）養老保險制度的持續優化與完善

我國養老保險制度自建立以來，經過數十年的發展，其基本框架日臻完善，覆蓋范圍逐步拓寬，參保人數不斷攀升，這一切都得益于政府部門的長期努力。在養老保險制度的演進與完善過程中，取得了顯著成就，主要體現在以下幾個方面：

首先，現行的多層次養老保險體系契合我國國情。傳統的養老保險模式主要依靠國家承擔費用，這種模式給政府財政帶來較大壓力。隨著養老保險制度的逐步完善，費用承擔機制已轉變為國家、企業與職工共同參與的多主體模式，這不僅減輕了政府與企業的負擔，還增強了職工的自我保障意識，使其更加重視投保的重要性。

其次，社會統籌與個人賬戶的有效銜接。養老基金的統籌管理體現了“大數原則”，既實現了社會互濟，又有效分散了風險，實現了負擔的均衡。個人賬戶則體現了效率原則，通過將養老基金與職工的貢獻掛鉤，確保了公平與效率的統一。社會統籌與個人賬戶的結合，既保障了勞動者的基本生活權益，又彰顯了養老保險制度的社會公平性。

最后，推動了養老保險格局的良性發展。我國養老保險制度的優化和完善，緊密依托社會經濟發展水平，構建了層次分明的養老保險格局。目前，我國主要提供基本養老保險、個人儲蓄型養老保險以及企業補充養老保險三大類別，這一制度設計既承擔有限責任，又有效避免了“高福利”陷阱的出現。

二、老齡社會背景下政府治理面臨的挑戰

（一）社會“恐老”情緒普遍存在

面對全球性的老齡化問題，各國均不可避免地步入老齡化時代。這是一個客觀現象，符合自然規律。然而，鑒于我國龐大的人口基數，老齡化問題顯得尤為嚴峻，社會“恐老”情緒亦較為顯著。

首先，在國家層面，隨著醫療衛生條件的改善，人均壽命不斷延長，老年人口比例逐年上升，導致醫療和養老服務需求激增。這些服務的提供離不開政府財政的支持，而老年人普遍消費水平較低，這無疑增加了國家財政的負擔。

其次，在社會層面，養老服務對社會資源的需求日益增長，但我國許多地區養老設施尚不完善，養老機構數量有限，供需矛盾突出。隨著老齡化程度的加深，這一矛盾將愈發尖銳，對社會資源的壓力也將持續增加，進而加劇社會組織的經濟負擔。

最后，在家庭層面，獨生子女家庭在贍養老人方面面臨巨大壓力。現代生活節奏加快，年輕人不僅要應對高昂的房價，還要承受工作和生活的雙重壓力，這些壓力的累積導致年輕一代及老年人群體普遍存在“恐老”情緒。

（二）治理主體職責模糊與城鄉養老差距問題

在我國，城鄉養老服務的差距顯著，這源于城鄉經濟發展水平的不均衡和居民收入的較大差異。隨著城市化步伐的加快，大量農村勞動力遷入城市，導致城市家庭需要贍養的老人數量增加，而農村地區則面臨勞動力流失的挑戰，進一步加劇了城鄉養老壓力的不平衡。此外，城鄉在養老觀念上也存在顯著差異：城市居民更傾向于依賴養老金及社會福利，而農村居民則主要依靠子女贍養。

在應對人口老齡化的治理過程中，涉及的參與主體眾多，包括老年人自身、政府、家庭、市場以及社會組織等。這些主體在老齡社會治理體系中的責任和義務各不相同。然而，目前存在的一個主要問題是治理主體間的職責劃分不明確，彼此之間的聯系不夠緊密，缺乏有效的合作機制，導致治理合力不足，進而影響治理的質量和效率。政府部門作為核心參與主體，應當發揮引導和扶持作用。但在許多地區，對老齡社會治理問題的重視程度仍需提高，政府部門未能充分認識到自身的主體地位，實際治理過程中的投入不足，使得治理效果不盡如人意。

（三）老齡政策與法律的完善勢在必行

老齡政策與法律是維護老年人合法權益的重要保障。構建一套全面、成熟的老齡政策與法律體系，不僅需要涵蓋老年人的日常生活、工作、娛樂和醫療等多個方面，而且在當前背景下，我國的相關政策法規仍需進一步優化和完善。

首先，隨著社會經濟的快速發展，我國老齡化問題的現狀已發生顯著變化，然而，《老年人權益保障法》未能及時跟進，缺乏必要的更新與完善，導致其在先進性和前瞻性方面存在不足。

其次，現行的老齡政策與法律規章制度尚顯不夠具體和細致。目前，針對我國養老事業的專門立法僅有《老年人權益保障法》一部。盡管國務院及地方政府也出臺了相應的行政規章和地方性法規，但分析現有老齡政策和法規可知，這些文件在針對性方面存在缺失，未能對老年人的醫療保障、生活保障和社會福利等關鍵問題做出明確而具體的規定。此外，許多地區未能根據實際情況制定《老年人權益保障法》的實施細則，導致現行法律的可操作性不足。

最后，盡管近年來我國對養老服務的支持力度有所增強，但政策制約問題依然突出。以養老服務補貼為例，現行政策存在明顯的地區局限性，補貼僅限于服務地點本地使用，無法跨區域應用，這在很大程度上限制了養老服務的靈活性和老年人的自主選擇權。

（四）協同共治機制尚待完善

老齡社會的治理迫切需要構建一個涉及全域各部門的協同共治機制。目前，盡管部分地區在老齡化問bdb294526de6f478bdc3c5d955429884dc6b6cf3bb61fb77d4ce55cb3feb6878題的治理上取得了一定成效，但整體來看，域內各部門之間的協作仍然不夠緊密，溝通與交流存在明顯不足，導致信息孤島現象嚴重，各部門往往各自為政。為了有效應對老齡化時代所帶來的諸多挑戰，亟需全縣區乃至全市相關部門實現有效聯動，共同推進協同共治。然而bdb294526de6f478bdc3c5d955429884dc6b6cf3bb61fb77d4ce55cb3feb6878，現實中許多地區的養老服務理念仍然滯后，未能充分認識到全域管理對于老齡社會治理的重要性。在具體治理過程中，與其他部門的交流與合作不夠深入，導致治理模式單一、片面。這種孤島式的治理方式，是我國養老問題日益嚴峻的關鍵原因之一。

三、老齡社會背景下政府治理對策

（一）全面加強社會對老齡化的科學認知

面對日益凸顯的“養老焦慮”問題，相關部門需加大對養老服務宣傳的力度，轉變公眾對老齡化的傳統認知，提升全社會對老齡化現象的客觀與科學理解。在宣傳工作中，應充分利用信息化技術和新媒體手段，實現線上線下相結合，以拓寬宣傳的覆蓋面。宣傳內容的規劃設計應聚焦以下幾個關鍵方面：

首先，強化形勢政策教育。詳細介紹我國人口老齡化的現狀、發展趨勢、正面效應與潛在挑戰，增強公眾對我國基本國情的科學認識，并激發其社會責任感與使命感。在老齡政策宣傳中，應突出《老年人權益保障法》的核心內容，提煉并針對不同地區實際情況進行細化調整，以便更深入地普及老齡政策，為政策的有效實施奠定基礎。

其次，構建完善的溝通渠道。公眾對老齡化問題的認知偏差，很大程度上源于信息獲取渠道的缺失。因此，養老機構和社區等關鍵場所應承擔起宣傳職責，通過多種平臺擴大宣傳的輻射范圍，確保公眾能夠全面了解養老服務政策及法律法規。

第三，弘揚敬老文化。作為中華民族優秀傳統文化的核心組成部分，敬老文化值得大力傳承和弘揚。政府部門應積極推動養老愛老的傳統美德，提高公眾參與度，營造尊老敬老的社會氛圍。具體而言，可以通過舉辦敬老節、養老服務宣傳周等活動，增強公眾對敬老文化重要性的認識，并通過媒體和公益廣告等途徑，傳播敬老愛老的理念，引導社會樹立正確的價值觀。

最后，大力發展職業教育。目前，我國養老服務行業專業人才短缺，供需矛盾突出。因此，必須重視職業能力的培養，向潛在從業者介紹養老服務行業的現狀、薪酬待遇及補貼政策，激發其從事養老服務業的積極性，為我國養老事業和產業的發展儲備高素質人才。

（二） 明確政府職能部門的職責

在養老服務治理中，政府部門肩負著關鍵責任與使命，涵蓋決策、調控、組織與監管等多個方面。為確保這些職能的有效執行，必須構建一套責任機制，通過量化職責，提升政府部門的執政效能。

1.決策職能。在履行決策職能時，政府部門應積極傾聽老年人的意見和建議，綜合考量各利益相關方的真實需求，保持客觀立場，科學制定決策，以增強決策的合理性與科學性。為此，應設立專門的利益訴求表達渠道，允許老年人和其他治理主體在法律允許的范圍內，參與養老服務政策的優化與完善，從而最大限度地降低決策失誤的風險。

2.調控職能。政府職能部門在養老服務中發揮主導作用，需基于養老服務業的現狀，運用調控職能，確立全面的發展理念、方向和方針。制定科學合理的指導性建議，確立中長期戰略目標，強化養老服務的頂層設計。通過統籌規劃服務模式，攻克我國養老服務的難題，精確解決痛點和難點。

3.組織職能。政府部門在實施組織職能時，應從以下兩個方面著手：一是引導和規范社會組織參與養老服務，依據《社會組織法》對養老服務機構進行監管，明確其在養老服務行業中的法律地位、權利與義務以及稅費優惠政策，為社會組織和市場組織的長期健康發展打下堅實基礎。二是制定激勵政策，激發社會組織參與養老服務的積極性，適當降低部分養老服務機構和社會組織的準入門檻，緩解養老服務設施和人員的短缺問題。

4.監管職能。政府職能部門之間需形成合力，構建適用于全國各地的養老服務業管理標準體系。在此體系下，對各類養老服務組織進行有效監管，一旦發現存在虛假養老、虐待老人等不良行為，應加大處罰力度。同時，完善和優化養老服務的準入與退出機制，制定統一的服務標準、費用和考核標準，嚴厲打擊養老服務行業的不規范行為，推動行業的健康發展。

（三）完善老年人權益保障立法體系

完善成熟的法律制度是政府部門有效開展老齡社會治理工作的基礎，為老齡社會提供堅實的制度支撐。然而，我國當前的老齡政策與法律體系仍需進一步細化和完善。以下是構建健全老年人權益保障立法體系的幾個關鍵步驟。

首先，細化老年人合法權益保障的具體細則，提升法律法規的可操作性，確保政府部門在治理老齡社會時有明確的法律依據和操作指南。老年人權益保障立法的初衷和核心在于維護老年人的合法權益。隨著人口結構的變化，老齡化問題呈現新的特征，法律法規也需與時俱進，以適應老齡化時代的需求，為老齡社會治理提供科學指導。因此，各地政府部門應依據《老年人權益保障法》，結合本地區老齡問題的具體情況，細化老年人權益保障的細節，通過量化的法律規范，為老齡社會治理工作的高效實施指明方向。

其次，增強老年人權益保障的專項立法力度。盡管我國現有的法律體系在宏觀層面較為完善，涵蓋了社會服務、家庭贍養和法律責任等多個方面，但在實際執行中仍存在落實不力、流于形式的問題。司法資源的介入還需加強。為了確保老年人的合法權益得到堅實保障，維護社會公正與公平，立法工作應更具針對性，摒棄傳統的分散性立法模式，轉向專門性、針對性的立法，提升老齡政策文件的法律效力。例如，針對失能、半失能老人的長期照料難題，政府應從法律層面為照料人員提供必要的資金支持，可以借鑒國外的《長期護理保險法》和《殘障者自立支援法》，為失能老人的護理提供可靠的法治保障。

（四）調動多方治理主體積極參與構建社會化養老服務模式

社會化的養老服務模式要求政府、家庭、個人、市場及社會組織等多方主體共同參與，以形成協同共治的新局面。這一模式旨在突破傳統政府單一供給養老服務模式的局限，實現責任共擔，并推動養老服務的對象、方式、經濟等多方面的社會化。為此，政府部門需在政策引導的支持下，積極調動各治理主體的積極性和主觀能動性，既減輕政府的經濟壓力，又緩解供需矛盾。以下策略可供參考：

1.政府部門發揮引領與保障作用。為確保養老服務供給的良性循環，政府應充分發揮其引領和保障職能。首先，優化現行養老服務政策，為各方治理主體提供堅實的政策支持，鼓勵他們積極參與養老服務。其次，利用監管職能對養老服務的質量和效果進行客觀評估，并根據評估結果調整治理手段，確保其實施的可行性。最后，在經濟層面提供支持，設立專項資金用于養老服務補貼，并承擔社會性養老機構的公共責任險及意外險。

2.發揮市場組織的獨特優勢。市場組織在養老服務供給中具有獨特優勢，專業機構和服務供應商能夠提供多樣化、個性化的服務，滿足不同收入水平老年人的需求，緩解供需矛盾。此外，市場組織還能拓寬資金來源，推動行業良性競爭，提升服務質量。

3.推進社區型養老服務模式。社區型養老服務通過整合社區內部資源，為老年人提供優質服務。在整合過程中，應重點關注閑置資源，如社區設施和志愿者，同時增設養老驛站等居家養老服務內容，使老年人在享受集中化服務的同時擁有活動空間。

4.借力社會公益力量提供基礎養老服務。社會公益力量在基礎養老服務中發揮著關鍵作用，如定期進行心理慰藉和生活照料。鼓勵社會公益力量參與養老服務，有助于實現服務的良性供給。

5.構建完善的多元合作機制。為促進各治理主體間的合作，政府需構建多元協調體系，為家庭、社會和市場主體的協作提供制度保障。在信息化時代，可利用現代科技建設信息化合作平臺，實現信息數據的實時共享，打破信息壁壘，提升管理水平，并搭建多方主體溝通的橋梁。

〔參 考 文 獻〕

［1］申佳卉.深度老齡化背景下我國農村居家養老政策的完善研究［D］.東北石油大學，2023：15.

［2］楊夢潔.農村養老問題及對策探究——以河南省周口市為例［J］.農村經濟與科技，2023，34（15）：202-205.

［3］季大朋.雙重治理權受限：養老服務供給中社區與社會組織的合作困境［D］.吉林大學，2021.

［４］韓振秋.我國老齡化問題治理機制及路徑選擇研究［J］.廣西社會科學，2019（12）：80-84.

〔責任編輯：侯慶海，周浩〕