“以縣為主”與“辦學自主”：現代學校制度建設下基礎教育管理優化探究

【摘 要】 在基礎教育從集中管理向分級管理轉變的過程中，現代學校逐漸確立了“以縣為主”的基礎教育管理體制。為適應現代學校制度的建設，辦學自主已成為基礎教育管理改革的新趨勢。然而，這一進程也面臨著行政化規制過多、學校承接能力不足以及制度銜接不夠順暢等挑戰。因此，需要從單純的管理轉向更為全面和有效的善治。基于此，文章對現代學校制度建設下基礎教育管理優化進行探究。

【關鍵詞】 基礎教育管理；以縣為主；辦學自主；現代學校制度

中國式現代化長遠在教育，而教育的根基在于基礎教育。經過多年發展，我國基礎教育已經擺脫底子薄、基礎弱的面貌，實現大國教育跨越式發展。中小學幼兒園的組織結構、功能、規模均發生了深刻變化，基礎教育也隨之在質量提升、內涵發展上提出了新要求并取得了新進展。特別是當今社會追求公平而高質量的教育背景下，治理有效性問題日益凸顯，迫切需要在現代學校制度建設下進一步優化基礎教育治理。

一、基礎教育“以縣為主”管理體制的形成

中共中央于1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》標志著教育“簡政放權”的序幕拉開，提出“把發展基礎教育的責任交給地方”的同時，也明確“基礎教育管理權屬于地方”。這一權責下放、分級管理的總體思路為后續基礎教育管理體制的改革奠定了基調。以法律形式確立基礎教育實行“地方負責、分級管理”始于1986年通過的《中華人民共和國義務教育法》。

1993年，中共中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》進一步明確了“地方負責、分級管理”的原則，并細化了省、地（市）、縣、鄉各級地方政府在教育體制改革、教育質量提高、教師隊伍建設以及教育經費投入等方面的責任，尤其強調了縣級政府在義務教育組織實施中的主體責任。

1999年，中共中央、國務院作出《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，提出“加大縣級人民政府對教育經費、教師管理和校長任免等方面的統籌權”。與《中國教育改革和發展綱要》相比，這一決定在明確縣級政府主責的同時，也賦予了縣級政府相應的權力，并將權責從義務教育拓展到基礎教育，為“以縣為主”的基礎教育管理體制的提出奠定了基礎。

首次明確提出“以縣為主”的基礎教育管理體制是在2001年。同年，國務院頒布的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出，為保障農村義務教育持續健康發展，在國務院領導下，農村義務教育的管理實行“地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制。這一決定確立了縣級政府作為基礎教育管理的責任主體和資源中心的地位。

隨后，國務院又相繼頒布了《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》《2003—2007年教育振興行動計劃》等文件，進一步重申了農村義務教育“以縣為主”的管理體制，并明確了縣級政府對本地基礎教育在規劃布局、教師管理、教學指導等方面的主體責任。至此，“以縣為主”成為基礎教育管理體制的核心，為基礎教育特別是農村義務教育的發展提供了有力的制度保障。

二、適應現代學校制度建設的“辦學自主”

“現代學校制度”從政策層面進入大眾視野，得益于《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的頒布。該綱要旨在探索基礎教育事業發展的中國規律，發展具有中國特色的基礎教育新模式，并提出了一系列國家戰略規劃與目標。其核心在于在國家的宏觀調控政策指導下，理順外部關系、完善內部治理，這涵蓋了中小學幼兒園與政府、社會之間的外部關系，以及學校與師生之間的內部關系。外部關系追求和諧，強調政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、學校依法自主辦學；內部關系則強調善治，包括黨委領導、校長負責、依法自主管理。

從歷史與邏輯相統一的角度來看，現代學校制度建設應著力解決三個問題：教育的中國特色問題、影響中國教育全局性的問題、教育的相關制度環境與設計問題。其中，保障學校的辦學自主權與這三個問題密切相關，也是現代學校制度建設關注的核心問題。

2012年，教育部印發了《全面推進依法治校實施綱要》，繼續將建設現代學校制度作為主要目標，并強調“落實和規范學校辦學自主權”，在依法治校中構建政府、學校、教師、社會等多主體參與的管理格局。2019年，中共中央、國務院印發了《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，強調以推進現代學校制度建設為契機，進一步激發學校生機活力，落實學校辦學自主權。到了2020年，教育部等八部委又聯合印發了《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》，全面系統地細化了如何落實中小學辦學自主權的問題。

與現代學校制度建設相比，“以縣為主”的基礎教育管理體制是適應基礎教育普及化需求的一種管理改革模式。它標志著中小學幼兒園管理從集中、單向的管理轉向分權、分責的扁平化管理。其核心在于放權與分權，即上級層面的權力下放與下級層面的責任上浮，本質上是為了提高管理民主性和管理效能。兩者關系密切。具體而言，其一，“以縣為主”是分級管理改革的內核，而分級管理與現代學校制度建設理念相契合；其二，現代學校制度建設將推動中小學幼兒園內部治理關系的變革，而分級管理的扁平化管理模式更能適應這種變革需求；其三，在管理民主化、權力下放、重心下移等方向上，兩者殊途同歸。

三、現代學校制度建設下基礎教育管理面臨的困境

（一）管理體制的模式決定了基礎教育管理改革的限度

當前，我國教育管理模式尚未完全擺脫行政化的束縛。這種管理體制模式通過無形的滲透，深刻影響著中小學幼兒園的管理和運作模式。盡管地方中小學幼兒園自主發展的權限正在不斷擴大，但它們的體制改革仍在一定程度上受限于國家宏觀體制模式。這導致地方中小學幼兒園在基礎教育管理方面仍面臨一些問題，這些問題進而阻礙了現代學校制度的建設，使基礎教育學校的發展陷入僵化、封閉和依附的思維模式。

（二）傳統發展思維消解了學校自主能力

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布后，我國中小學幼兒園積極響應國家體制改革，致力于改革學校發展動力機制，激發基層教育學校的發展活力，以實現中小學幼兒園內部治理機制的變革和治理能力的提升。這一過程中，各學校掀起了改革創新的熱潮，積極探索“辦學自主”模式的轉變。與此同時，各級地方政府也相繼出臺了深化基礎教育領域改革的配套政策。

“辦學自主”模式的核心在于通過基礎教育管理重心的下移，轉變中小學幼兒園的管理職能，從而賦予學校事權、財權、資源配置權等方面的自主管理、自主發展權限。然而，當前基礎教育管理仍面臨一些挑戰，主要源于傳統的發展思維困擾，具體表現為放權不夠與學校承接能力不足等困境。

所謂傳統的發展思維，主要指的是受中國傳統價值觀念影響，學校在教育管理過程中缺乏足夠的主體意識。一方面，基礎教育管理權的下放程度不夠，導致“以縣為主”的管理體制在實踐中往往演變為縣級政府的大包大攬，學校自主管理的空間受限；另一方面，盡管學校獲得了一定的自主權限，但往往忽視了與之對等的管理責任，存在嚴重的慣性發展思維，即過分依賴上級部門的指導和支持，缺乏自我創新和自我完善的能力。

（三）頂層設計和底層執行的銜接度不夠

頂層設計意指從全局出發，在最高層次上尋求問題的根本解決方案。在基礎教育管理改革的大背景下，尤其需要凸顯地方特色，特別是縣域特色的頂層設計?？茖W的頂層設計應基于辦學定位、地域特色和學校類型，實施差異化管理，合理配置資源，引導學校工作精準定位和全面部署。同時，通過全方位的績效考核評估，嚴格獎優罰劣，確保各項措施落到實處。

當前，縣域中小學幼兒園普遍在國家宏觀政策指導下，由縣級政府部門主導政策制定、組織協調、監督評估和服務保障。然而，在簡政放權、放管結合、優化服務的改革過程中，微觀引領不足，服務支撐體系尚待完善。這導致辦學自主權責關系未能完全理順，教育管理事務繁重，審批程序繁瑣，決策制度化不足，隨意性較強。學校的內部治理水平是授權的基礎，包括領導層的治理能力、內設機構和管理隊伍的專業化程度，以及管理制度的科學性和合理性。然而，許多中小學幼兒園在這方面的基礎條件尚不成熟，難以承接管理重心的下移，改革的主動性也不足，影響了整體管理水平。頂層設計需自上而下，而基層的積極性和創新力則自下而上。二者的充分銜接和積極互動，是提升基礎教育治理水平的關鍵。

四、現代學校制度建設下基礎教育治理的相關思考

黨的十八屆三中全會以來，治理現代化被正式提出作為全面深化改革的總目標內涵之一，標志著我國改革進入了新階段。這也意味著，在處理國家與社會關系的問題上，經歷了長期的國家管理階段后，我國提出了一種新的、更高的社會治理理念。中小學幼兒園作為社會的重要組成部分，同樣需要適應社會治理的變革要求，在基礎教育管理改革中逐漸從管理走向治理。

從學理角度看，學校層面上的治理與管理存在顯著的差異。首先，兩者的主體不同。管理通常由政府主導，而治理則強調多元主體的參與，包括政府、社會以及師生員工。其次，運作方式也有所不同。管理傾向于自上而下的垂直模式，而治理則更多采用扁平化、交叉性的網格模式。再次，兩者在手段上也有所區別。管理更多依賴行政手段，而治理則更注重制度化的方式。最后，兩者體現出不同的特點。管理往往帶有強制性和服從性，而治理則強調合作性、共建共享性。

結合中國實際情況，從管理到治理的轉變不僅僅是一般的學理變化，更是中國社會發展到一定階段后的自然顯現。這一轉變體現了經濟基礎決定上層建筑的規律，其指導思想是馬克思主義社會治理理論。馬克思主義認為，隨著社會的不斷發展，國家會逐漸讓位于社會，社會自組織形態將逐漸成熟。對中國而言，國家層面的階級對立已被消除，人民成為國家和社會的主人，為社會治理提供了堅實的制度基礎。

對中國中小學幼兒園而言，師生在這個過程中也經歷了從被管理到參與治理的成熟過程。主體性意識和主人翁意識不斷增強，已經具備了治理的主客體條件?；A教育管理體制改革是一個系統工程，包括學校內部治理機制變革、學校職能轉變、管理運行機制建立與完善、監督機制建立等多個方面。盡管沒有統一的改革模式，但從管理走向善治無疑是理想的方向。

五、結語

基礎教育管理改革是中國式現代化建設不可或缺的一部分，其成敗直接關系到國家未來的發展和競爭力。改革的基礎在于內部治理體系的深度變革和全面完善，這需要從根本上審視和改進現有的管理體制，確保教育的質量和效益。

改革的核心在于明確“放、管、服”的界限，即要在確保教育公平和質量的前提下合理放權，讓學校擁有更多的自主權；同時，加強監管和服務，確保教育資源的合理配置和有效利用。這需要建立更加科學、合理的監管機制，提高監管的效能和效率。

改革的難點在于建立和完善“辦學自主”的體制機制。在這個過程中，需要平衡好政府、學校和社會的關系，讓學校能夠真正擁有辦學自主權，同時也需要確保教育的公平和質量。這需要加強政策引導和支持，鼓勵學校積極探索和創新，形成具有地方特色的辦學模式。

作為基礎教育管理者，需要增強時代感和危機感，深入理解現代學校制度建設的國家戰略，以治理體系與治理能力現代化為突破口和著力點，推動改革的深入進行。同時，也要關注農村中小學幼兒園的發展，通過改革激發政府和學校的活力，讓農村學子也能享受到優質的教育資源。

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