做強養老金融支持銀發經濟高質量發展

中國目前有近3億老年人，人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情。隨著我國經濟社會發展水平不斷提升，老年人期待提高生活品質的愿望和需求在不斷增強，發展銀發經濟是積極應對人口老齡化、推動高質量發展的重要舉措，既利當前，又惠長遠。銀發經濟是涉及面廣、產業鏈長、業態多元、潛力巨大的系統工程，養老金融是銀發經濟的重要組成部分。2024年1月，國務院辦公廳印發的《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》強調，要支持發展養老金融業務，加強養老金融產品研發與健康、養老照護等服務銜接，不斷豐富養老金融產品和服務，不斷滿足人民群眾多樣化需求。同時，鼓勵加大對養老服務設施、銀發經濟產業項目建設的支持力度，以金融賦能推動銀發經濟高質量發展。

一、養老金融是銀發經濟發展的重要保障

養老金融是發展銀發經濟的必要一環。作為實現資源跨周期優化配置的工具，養老金融可以增加養老金資產規模及其保障能力，在應對人口老齡化方面具有天然的優勢，能夠發揮重要作用。2023年10月底召開的中央金融工作會議指出，做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章。養老金融首次在中央會議中被正式提出，這標志著我國養老金融事業迎來了歷史性發展機遇，也將邁入新的發展階段。養老金融可以圍繞老年人養老金儲備增值需求和銀發經濟產業發展提供高質量服務，促進銀發經濟加快發展壯大。

一是老年階段財富積累需要養老金融提供支持

銀發經濟包含“老年階段的老齡經濟”和“未老階段的備老經濟”兩個方面。從個體的生命周期看，老年階段和未老階段并不是割裂開的，在未老階段就要對老年階段的生活需求進行物質和財富儲備。當前養老金融以存款、保險、基金、信托等業務為主線，針對不同群體的養老保障需求，開發可提供長期穩定收益、符合養老跨生命周期需求的差異化金融產品。養老金融產品既可以通過提供養老資產的長遠規劃提高居民養老財富儲備和養老服務支付能力，也可以通過各類專業化金融產品投資增加財產性收入，提高自我養老保障能力。養老金融不僅為個體未老階段積累的養老資產保值增值提供服務，也為銀發經濟發展夯實物質基礎，使銀發經濟發展惠及更多老年人。

二是銀發產業發展需要養老金融提供資金保障

銀發產業投資額度大，回報周期長，從老年人自身需要的老年用品、智慧健康養老產品和康復輔助器具，到抗衰老、養老金融和老年旅游等高品質服務，再到全社會適老化改造，都需要通過各類融資手段支持產業發展。銀行業金融機構可以根據養老產業發展導向和經營特點，專門制訂適合養老產業的信貸政策，開發針對養老產業的特色信貸產品，建立適合養老產業特點的授信審批、信用評級、客戶準入和利率定價制度，為不同類型的養老產業提供差異化信貸支持。保險機構可以發揮保險資金長期投資的優勢，以投資新建、參股、并購、租賃、托管等方式，興辦養老社區和養老服務機構。發展養老金融可以推動更多銀發產業項目落地，支持銀發產業形成完整的供給體系，助力銀發產業迭代升級，長期持續支持銀發產業實體經濟快速發展。

二、養老金融政策實踐取得明顯成效

養老金制度建設是養老金融發展的基礎保障。近年來，我國積極推動第三支柱養老金制度建設。2019年，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，明確增加養老財富儲備，夯實應對人口老齡化的社會財富儲備。2022年4月，國務院辦公廳發布《關于推動個人養老金發展的意見》，確立了政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金制度框架，標志著我國個人養老金制度的正式確立，是我國積極應對人口老齡化和健全多層次、多支柱養老保險體系的重大舉措，對于滿足人民群眾多樣化養老保險需要具有重要意義。當前，我國初步構建了以基本養老保險為基礎、以企業年金和職業年金為補充、與個人儲蓄性養老保險和商業養老保險相銜接的“三支柱”養老金制度體系。隨著我國養老金制度的逐步完善和養老金融相關支持政策的先VsWUy1u4IBBgNolT3vqZrg==后出臺，居民養老財富儲備需求逐步顯現，養老金融產品不斷完善。

一是養老金產品市場規模不斷擴大。

養老金產品是由企業年金基金投資管理人發行的、面向企業年金基金定向銷售的企業年金基金標準投資組合，旨在提高養老金的投資運營效率。產品類型包括股票型、混合型、固定收益型、貨幣型等類型。當前，我國養老金產品以固收型和混合型為主，其中固收類型產品中的普通固定收益型近三年占比上升，貨幣型、股票型產品占比有所下降。投資管理人通過擴大已運作養老金產品的管理規模，不斷提高投資效率。截至2024年3月，有581只養老金產品實際投資運行，養老金產品的規模為2.27萬億元，占企業年金基金和職業年金基金總規模的比例約為40%。養老金產品已經成為企業年金和職業年金進行分散化投資和多元化資產配置的有效投資工具。

二是養老金融產品供給逐漸豐富。

在養老金融政策的支持引導下，銀行、保險、基金、信托等金融機構不斷探索以養老為目標的儲蓄存款、理財產品、商業養老保險、公募基金等金融產品，初步形成了滿足居民養老財富積累需求的多元化產品體系，為居民養老財富積累提供了豐富的選擇空間。2022年11月，個人養老金制度在36個先行城市（地區）啟動實施，產品數量不斷增加。截至2024年6月，個人養老金產品總數達762只。其中，儲蓄類產品數量達到465只，是目前數量最多的個人養老金產品；基金類數量為192只，總數排名第二；保險類及理財類各有82只和23只。截至2023年底，超5000萬人開立了個人養老金賬戶，但是實際購買人數遠少于開戶人數，個人養老金尚處于發展的初期階段。

三是新型養老金融形式不斷探索。

近年來，金融機構不斷創新養老金融產品形式，推出了長期護理保險、老年人住房反向抵押養老保險等新型產品，補充了養老金融產品體系。長期護理保險為年老、疾病、傷殘等原因導致的長期失能人員提供基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理資金和服務保障，以減輕失能人員家庭護理費用負擔。長期護理保險是繼養老、醫療、生育、工傷和失業保險之后獨立運行的新險種，不僅解決養老籌資的問題，更解決養老服務的問題。長期護理保險2016年開始在15個城市試點工作，目前已經擴大到49個城市。截至2023年6月底，長期護理保險制度參保人數達到1.7億人，累計超200萬人享受待遇，支出基金約650億元。老年人住房反向抵押養老保險是一種將住房抵押與終身年金保險相結合的創新型商業養老保險業務。目前僅有幸福人壽1家公司實際開展住房反向抵押養老保險業務，業務量較小，市場潛在需求有待挖掘。

四是金融支持養老產業穩步發展。

銀行業加大了對養老行業融資支持，增加了普惠養老供給。2022年4月，浙江、江蘇、河南、河北、江西等五個省份開展普惠養老專項再貸款試點，額度為400億元，引導7家全國性大型銀行向普惠養老機構提供優惠貸款，降低養老機構融資成本。截至2023年三季度末，已累計支持銀行業金融機構向試點省份的66家普惠養老服務機構提供優惠利率貸款。保險業基于資金、專業和信息等優勢將保險業務、資產管理與養老服務相融合，通過投資和運營探索打造多層次養老社區，助推養老產業發展。據不完全統計，目前市場上已經有13家保險機構投資了近60個養老社區項目，布局全國20多個省市。

三、養老金融現存短板有待補足

一是養老體系三支柱發展不均衡。

第一支柱方面，基本養老保險承擔了主要保障責任，覆蓋人口10.66億，但支出壓力日益加大，替代率呈現下降趨勢。第二支柱方面，企業年金和職業年金覆蓋7000多萬人，覆蓋范圍和替代率水平都存在較大差距，企業年金發展較為滯后，特別是中小企業參與度較低。第三支柱方面，個人養老金制度起步較晚，雖然目前開立賬戶人數超過5000萬人，但繳存人數占開戶人數比例僅為22%，實際繳存金額相對于稅優政策規定的繳存額上限僅為2.5%，對養老保障的支撐作用相當有限。

二是養老金融產品供給水平有待提升。

當前養老金融產品有效供給不足，市場潛力仍未得到充分釋放。商業養老保險在基礎性數據方面的積累還存在不足，導致風險定價的精準性不高，影響了產品設計和業務經營。養老理財產品期限較短，長期屬性不夠突出，產品形態相對單一，主要投向固定收益類資產，與普通理財產品相比同質化問題嚴重。養老目標基金產品業績積累期較短，收益率分化，賬戶繳存不及預期，在整體繳費率、投資轉化率和賬戶便捷度等方面都有待提升。總體來看，養老金融產品創新力度較小，延伸產品開發不足，缺乏有針對性的個性化設計，難以滿足多樣化養老投資需求。

三是養老金融稅收優惠政策有待完善。

個人養老金稅收優惠模式比較單一，現行個人養老金采取購買階段、資金運用階段免稅，領取階段征稅的遞延征稅模式，納稅起征點以下的低收入人群很難享受優惠政策，但是領取期稅率較高，政策吸引力不夠。稅收遞延優惠力度有限，免稅限額標準較低，對中高收入群體免稅效果不明顯。此外，個人養老金稅收優惠政策的靈活性不足，稅收優惠額度不能跨年接續使用。

四是金融對養老產業的支持力度有待提高。

目前我國養老產業金融發展模式較為單一，以抵押貸款的傳統銀行信貸為主。大部分養老產業前期投入高、投資周期長、資金需求量大、短期回報不高，許多養老機構規范化、標準化、數字化運營水平相對比較低，現金流不穩定，多采用輕資產運營模式，缺乏融資抵押物，較難滿足銀行授信要求，普遍面臨融資渠道狹窄、融資成本較高、資金來源與項目期限匹配度不高等問題。

五是對養老金融監管有待進一步加強。

養老金融具有混業經營的特點，參與的金融機構包括銀行、保險、證券、基金、信托等，具有混業經營的特點，監管部門涉及國家金融監督管理總局、人力資源和社會保障部、證監會等多個部門，容易形成重復監管或監管真空。養老金融產品投資期限往往較長，對風險演進路徑和風險水平變化較為敏感，一些產品風險信息披露不足，導致消費者產生誤判。此外，還有不法分子利用以投資養老、以房養老等名義進行虛假宣傳，實質是非法吸收社會資金，侵害消費者合法權益。

四、加快推動養老金融高質量發展

一是推動養老三支柱均衡發展。

大力發展個人養老金，促進養老保險制度可持續發展，滿足多樣化養老保險需求，與基本養老保險、企業職業年金相銜接，實現養老保險補充功能。加快發展企業年金，鼓勵用人單位以多種方式建立企業年金。建立養老金體系三支柱之間聯動機制，推動實現三支柱之間共享繳費額度和稅優額度，建立第二、第三支柱養老賬戶間劃轉銜接和資金接續機制。在做好個人數據安全保護的前提下，推動基礎養老保險與商業養老金融實現信息數據高水平互聯互通。

二是提升養老金融產品供給水平。

充分激發養老金融領域市場活力，持續推進商業養老金融試點，鼓勵金融機構開發期限較長的養老金融產品，強化產品的養老屬性，加強金融機構的養老資產管理能力和養老金融產品配置能力，保證產品投資運作的長期性和安全性，降低流動性風險。規范發展養老金融產品，配套出臺符合養老金融產品長期性、安全性的行業規范、產品標準、風險監控要求等。提升金融機構的養老服務整合能力和養老規劃咨詢能力，形成多樣化、個性化、智能化的養老金融產品體系。

三是優化稅收激勵政策。

豐富個人養老金的稅收優惠方式選擇，探索在繳費環節征稅、領取環節免稅的不同稅收優惠模式。考慮對中低收入群體參保繳費直接給予補貼，鼓勵中低收入群體參與。加大稅收優惠力度，考慮根據年收入分層級采取不同的優惠政策設計，動態調整養老保險稅前抵扣標準，降低領取階段的實際稅率。增強稅收優惠靈活性，延長個人養老金未使用繳費額度有效期。

四是加大金融服務養老產業政策支持。

完善頂層制度設計，加快出臺養老產業金融領域專項政策，加強對養老新興產業金融支持，促進產業業態多元化發展。鼓勵金融機構在有效控制風險的前提下，充分考慮養老機構特點，創新融資方式，加大對養老產業領域信貸支持力度。鼓勵保險機構充分發揮保險長期資金優勢，促進養老金融協同發展。鼓勵融資擔保機構為養老機構提供融資增信支持。

五是健全養老金融監管體系。

完善養老金融相關法律法規，維護養老金融消費者和投資者合法權益，為推動養老金融健康發展提供法制保障。人力資源和社會保障部、國家金融監督管理總局、證監會等相關部門加強監管，細化養老金融的監管標準，完善監管政策措施，建立部門協同機制，形成監管合力，提高監管效率。建立健全養老金融風險防控機制，增強老年群體識別防范能力，加強對養老領域非法金融活動的風險管控。