國資監管效能提升策略研究

摘要：為應對國有企業經營權與所有權分離引發的委托代理問題，并進一步提高國有企業的運營效率及降低相關風險，各級政府采取了一項普遍且有效的策略：向國有企業派遣出資人代表，包括外部董事、監事、財務總監等（以下簡稱“派駐人員”）。這些派駐人員的主要職責在于解決信息不對稱問題，并加強企業的監督管理。本文旨在從派駐人員的視角出發，探討如何有效地履行監管職責，為國資監管部門或相關機構提供提升監管效能的參考。鑒于國有企業所涉及的行業廣泛且業務繁雜，本文僅能通過列舉的方式，提出一些常見且關鍵的問題以供參考。對于未能詳盡之處，還望讀者予以諒解。

關鍵詞：國資監管；效能提升；考核激勵；內部審計；派駐人員

引言

在我國，國有企業歸全體人民所有，國家作為全體人民的代表，負責行使對國有企業的管理權。在地方層面，這一職責由各級地方政府承擔，作為出資人行使相應的權力。鑒于所有權與經營權的分離，委托代理問題不可避免地出現。為了進一步提升企業效益并降低風險，各級政府向國有企業派遣代表，包括外部董事、監事、財務總監等（以下簡稱“派駐人員”），以解決信息不對稱的問題，并強化監督管理。這是實踐中普遍采用且效果顯著的措施之一。

一、全面掌握情況

在監管工作中，深入掌握相關情況是出發點，也是根基。派駐人員必須全面掌握以下方面的內容。第一，企業基本情況是關鍵。首先，一張詳盡的股權架構圖是不可或缺的，它有助于我們全面把握企業的全局狀況，包括股東構成、控制關系以及關聯方等，從而對企業的整體情況有更清晰的認識。其次，了解企業的歷史沿革同樣重要，這有助于我們對企業現狀和歷史遺留問題的成因作出快速而合理的評估。此外，深入了解企業的內部機構設置和人員配置也是必要的，這有助于我們更準確地找到合適的人選并執行正確的行動[1]。第二，企業經營管理情況也是監管工作的重點。這包括了解企業所在行業的發展趨勢、業務開展狀況、發展前景、面臨的經營風險，以及各重要子公司的經營狀況。特別是對于那些業務板塊權重較大的部分，作為監管者，我們必須深入了解，以便有針對性地開展工作。第三，企業財務狀況是監管工作的核心。關注企業的資產分布、投融資情況、各業務板塊的收入權重、企業的盈利能力和償債能力等，是實現工作快速切入的有效手段，這一點必須得到充分重視。第四，企業內部控制的建立和完善情況也是關鍵。這包括了解企業管理層的誠信度、關鍵環節的制度是否建立并得到有效執行、關鍵領域的管控力度是否足夠，以及內部審計和合規性審查工作是否得到有效開展等。

全面了解上述情況，將有助于派駐人員對企業作出快速而全面的評估，并合理確定工作的重點。

二、緊盯關鍵領域

首先，派駐人員需聚焦于工程建設領域。該領域的核心環節涵蓋招投標、工程變更以及工程結算。在招投標過程中，必須進行深入調查，確保不存在規避公開招標的行為，例如應招未招或通過拆分工程來規避；在工程變更時，應嚴格審查是否通過變更直接委托施工或未經審批擅自施工；至于工程結算，必須嚴防虛報工程量、高套定額等虛增成本的行為[2]。其次，物資及服務采購領域亦不容忽視。特別需要注意的是信息公開和進場交易的規范性。信息公開應全面，避免以小范圍替代大范圍的公開；進場交易則需確保規范，防止通過拆分標的等手段規避。第三，對外投資領域亦需持續關注。投資前，必須進行全面深入的可行性研究和盡職調查，以避免高溢價并購的風險，并確保合作合同、章程詳盡，保障國有權益。投資后，要警惕控股股東利用關聯交易等手段轉移利潤、成本或風險，嚴格管理外派人員，對低效無效投資及時止損或退出[3]。第四，企業資金活動是關鍵所在。必須重點關注籌資決策不當、投資決策失誤、資金調配不合理及管控不嚴等問題。派駐人員應督促企業加強資金全過程管理，統籌協調資金需求，嚴格履行審批程序，確保崗位分離，提高經營效率，防范風險。第五，業務關鍵環節因企業類型而異。生產型企業應嚴格控制研發、采購、生產、銷售等核心環節，如存貨管理、銷售管理；服務型企業則需重點關注收入與成本支出，如物業租賃企業的租金水平和欠租處理，咨詢業務企業的人力成本和費用支出合規性[4]。最后，業績考核與激勵是推動企業高質量發展的關鍵。派駐人員須對考核資料進行把關，監督檢查結果，確保考核的公正性和準確性，推動企業全面、真實地完成考核工作，防止弄虛作假、虛構業績。

三、聚焦重大問題

國有企業屬于全體人民所有，它們通常位于涉及國家安全、國民經濟命脈以及國計民生的關鍵行業和重要領域。因此，國有企業不僅要確保國有資產的保值和增值，還必須承擔起重要的社會責任。這是國有企業與民營企業之間最顯著的差異。作為政府的代表，派駐人員有責任推動以下問題的解決和實施。首先，必須確保黨和政府的方針政策、決策部署在國有企業中得到全面貫徹和執行。這涵蓋了能源安全、糧食供應保障、生態環境治理、前瞻性戰略性新興產業體系的構建以及基礎設施建設等多個方面。我們有責任確保國有企業在這些關鍵領域發揮其應有的作用，為國家的可持續發展作出貢獻。其次，必須關注國有企業是否存在任何違法違規的經營行為。這包括違反財經紀律、逃稅漏稅、非法用工、非法建設等可能影響國家法治建設的行為。作為派駐人員，我們需加強對國有企業的監管，確保其合法合規地運營。此外，我們還需特別關注國有資產流失的問題。例如，是否存在通過關聯交易、對外投資損害國家資產利益的情況，或者是否存在違規借款、擔保行為導致重大損失風險的情況。如果存在上述問題，派駐人員必須采取措施進行糾正，并及時向出資人匯報。另外，解決歷史遺留問題也是派駐人員工作的重點。這些問題種類繁多，部分問題歷史悠久，解決起來難度較大。在實際工作中，派駐人員需要根據問題的輕重緩急，積極推動解決。重點解決以下問題：

一是上級部門統一部署或交辦的重要工作。這類工作通常都有明確的工作要求和完成時限，但由于部分工作的完成難度較大，部分企業存在畏難情緒，導致未能按時完成，從而形成了歷史遺留問題。例如，在推進公司制改革過程中，部分企業缺乏主動作為的意識，以歷史過于久遠、出資性質難以認定為由，導致部分應當進行改制的企業始終未能完成改革。當派駐人員發現此類問題時，必須及時查明情況，提出處理建議并向出資人匯報。二是對群眾、員工影響較大的問題。以人民為中心是黨的執政理念，對于損害群眾、員工利益的行為，例如食品安全問題、薪酬福利分配不公問題、對群眾合理訴求長期置之不理的問題等，我們必須督促企業迅速解決。三是嚴重影響企業經營的問題。例如，企業部分業務板塊長期虧損，已無發展前景，同時訴訟不斷，耗費大量人力物力財力，這類問題必須優先解決，以減輕企業負擔，提升企業經營效率[5]。

四、注重方式方法

高效的工作方法和策略能夠顯著增強監管效能。為此，建議派駐人員專注于以下三個關鍵領域：

首先，構建一個融合日常監管與專項檢查的綜合監管體系。日常監管作為一種持續的監控機制，能夠迅速識別潛在問題和不足之處，從而及時糾正錯誤，防止問題擴大，并有效降低監管成本。與此同時，專項檢查允許派駐人員集中資源，針對性地解決特定問題，通過有力地檢查和整治行動，預防違規行為的再次發生。

日常監管主要通過以下方式實施：一是參與會議，包括黨委會、董事會、總經理辦公會等決策會議，確保決策的合法合規性及上級任務的貫徹執行。同時，派駐人員還需參加年度工作會議、財務工作會議以及其他與企業日常經營管理活動相關的重要會議，以獲取更多信息，輔助確定工作重點。二是查閱資料，包括企業基本情況、業務、財務資料以及重要會議的紀要和記錄，全面掌握企業運營狀況，提升監管的廣度與效率。三是聽取匯報和召開會議，針對復雜或高風險事項，組織專門會議，梳理問題，提示風險或提出整改建議。四是及時糾正損害國資權益的行為或存在重大風險的事項，并向出資人報告或通報給相關部門。

專項檢查是在日常監管的基礎上，針對企業關鍵業務、高風險事項或上級黨委政府交辦的具體任務進行的有針對性的檢查。例如，專項檢查可以涉及重大建設項目完成情況、鄉村振興成果、糧食購銷領域以及水環境治理等。這種監管方式具有明確的目的性，能夠深入挖掘和解決實際問題，進一步提升監管工作的實效性。

其次，以財務為切入點，充分利用自身專業優勢。實踐表明，派駐人員以財務為切入點，結合自身專業優勢，深入分析和研判發現的問題，可以顯著提高工作成效。財務管理作為企業管理的核心部分，企業運營的大部分信息都會在財務部門匯總。充分利用財務數據和資料，派駐人員可以迅速獲取大量有價值的信息，例如工程造價的公允性、成本費用的合理性、對外投資的效益以及業務接待是否超標等。結合個人專業優勢進行深入分析，監管效能必將得到顯著提升。

最后，充分利用內審部門的工作成果。根據職責，國有企業內審部門需對財務收支、經濟活動、內部控制和風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議。因此，派駐人員應積極推動并支持內審部門的工作，包括內審部門架構的搭建、工作計劃的制訂、內審項目的開展和整改工作的落實等。同時，保持與內審部門的良好溝通，以充分利用其工作成果，進一步提升監管效能。

五、形成監督合力

審計、財政、稅務等相關部門都會在其職能范圍內對國有企業執行監督職責。作為國有企業出資人的代表，派駐人員如何有效地利用其他部門的工作成果，以形成監督的協同效應，這一點顯得尤為關鍵。在日常工作中，派駐人員應當致力于以下三個方面的任務：首先，派駐人員需要積極主動地行動。盡管部門間的協作配合在制度上得到了保障，但鑒于各部門職能的差異性，派駐人員必須主動開展溝通與協調工作，以確保各項任務能夠順暢推進。其次，派駐人員應具備發現和深入挖掘問題的能力。他們應當定期審閱來自審計、財政、稅務等部門的報告，例如經濟責任審計報告、財會監督專項檢查報告、所得稅匯算清繳報告等，并對報告中提出的問題進行深入分析和探究。此外，派駐人員還應從這些問題出發，對整個集團進行更廣泛的審視，以判斷是否還存在其他類似問題，并迅速采取措施進行糾正。最后，派駐人員應當在工作中相互支持。可以針對業務風險點或已發現的問題，主動向相關部門通報情況，以建立和維護良好的合作關系，從而形成更加強大的監督合力。

六、結語

鑒于國有企業所有權與經營權的分離，監管成為不可或缺的環節。然而，必須明確監管的目的并非束縛企業的發展，而是旨在激發企業的活力，提升其效率。近年來，各級國有資產監督管理部門積極推行簡政放權政策，加速從直接管理企業向以資本管理為主導的模式轉變，其核心意圖亦在于此。因此，作為出資人代表的派駐人員必須精準掌握監管的適度性，確保既不缺席監管職責，也不超越監管權限。盡管本文主要從派駐人員的視角出發，探討如何強化監管及具體執行工作，但這些活動均應以保障國有企業健康成長為前提。我們追求的終極目標是高質量的發展，切不可因監管而忽視了這一根本宗旨。

參考文獻：

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[2]王厚明，蔡丹炎.運用“七張問題清單”機制提升國資國企監管效能[J].國資報告.2024（03）：109-112.

[3]姚亮亮.管資本時代如何全面完善國資監管與考核指標體系[J].國有資產管理，2023（12）：51-61.

[4]劉青山，孟圓.持續提升國資監管效能推動國有企業更好發揮戰略功能[J].國資報告，2023（10）：42-45.

[5]吳剛梁.健全國資監管體制推動形成管資本“一盤棋”[J].國資報告，2023（08）：71-72.

〔作者簡介：劉德俊，廣州市番禺區財政局（國資局）中級會計師。〕