集體經營性建設用地入市中農民收益分配權實現的困境與破解

摘要 集體收益分配權是農民的法定化權利，確保農村集體經營性建設用地入市收益分配落實到農民個體身上是實現集體收益分配制度的根本宗旨，是農民個體更多分享改革紅利的必然要求。如何從制度上保障農民公平分享入市收益分配權的實現成為農村土地制度改革的重心問題，應從破解“熟人社會”人情難題的有效舉措、將村級集體經濟組織從村委會中剝離、制定可行的收益分配自治規則、推動內外監督相統一等路徑來進行收益分配制度的優化，助推全面鄉村振興戰略的實現。

關鍵詞 集體經營性建設用地入市；集體收益分配權；主體人格；分配規范；內外監督

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）21-0260-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.21.055

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Dilemma and Crack of Realizing Farmers’ Distribution Rights in the Income of Collective Operating Construction Land Entering the Market

MENG Cun-ge，LI Tong-shu

（Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an，Shaanxi 710061）

Abstract The right to distribution of collective economic income is the legalized right of farmers， and to ensure that the distribution of income from the market of rural collective operating land is implemented to the members is the fundamental purpose of realizing the collective income distribution system， and is the inevitable requirement for farmers to share the dividends of the reform more. How to systematically guarantee the realization of the right of farmers to fairly share the market revenue distribution has become the focus of the rural land system reform， should be cracked from the “acquainted society” effective measures to solve the problem of human feelings， the rural village-level collective economic organizations from the village committee， the development of feasible autonomy rules of revenue distribution， and promote internal and external supervision of the unity of the path to the optimization of the revenue distribution system， to help the rural collective operating construction land to realize the fundamental purpose of the collective revenue distribution system. Optimization of the income distribution system to promote the realization of the comprehensive rural revitalization strategy.

Key words Collective operating construction land entering the market;Right to income distribution;Subject personality;Distribution specification;Internal and external supervision

基金項目 陜西省社科基金項目（2022E055）。

作者簡介 孟存鴿（1980—），女，陜西周至人，副教授，博士，碩士生導師，從事農村經濟法制研究。

收稿日期 2024-01-11

分配制度是促進共同富裕的基礎性制度。農民享有集體經濟的收益分配權更是法律賦予的合法土地財產權利，分配好農村集體經營性建設用地（以下簡稱“農地”）入市所得收益，讓農民從土地改革中獲取利益是促進共同富裕的應有之義，也是推進農村集體土地改革的關鍵。收益分配是農地入市改革制度中的一個核心問題。隨著農地入市改革試點工作的推進，問題也逐漸顯現，尤其農地入市收益分配問題成為農民關注的核心問題，也被認為是爭議的焦點所在。農地收益主要是在地方政府、農民集體及其集體成員這三方利益主體間進行分配，目前一些地區存在收益分配失衡問題，如地方政府參與入市收益分配較多、較亂，農民集體所得收益比例偏高，集體成員所得收益較少，收益分配過程的不透明、集體成員收益分配權保障措施乏力［1］，甚至出現了農民個體被排除在收益分配之外的現象。農民的土地財產權益被侵害，農民的集體收益分配權無法實現，這使得農民與村干部之間的矛盾頻發，進而影響鄉村社會和諧穩定。農民因未能從農地制度改革中獲得紅利，也使得農民對土地制度改革的支持和參與的積極性受挫。《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出“賦予農民更加充分的財產權益，深化農村土地制度改革……讓農民更多分享改革紅利”。因此，研究如何通過穩定的規范來保障農民收益分配權的實現就顯得尤為突出。

1 農民收益分配權實現的困境分析

農地入市收益分配是農地入市改革的一個核心問題，農民的收益分配權如何得以保障、實現，需要深挖背后農民收益分配權實現的障礙或阻滯因素。

1.1 農民個體對破壞“熟人社會”秩序的忌憚

中國鄉土社會的基層機構是一種所謂“差序格局”，是一個“一根根私人聯系所構成的網絡”［2］。中國的鄉村社會是熟人社會，熟人社會的行動邏輯與公眾社會的行動邏輯差別明顯，從表象來看，熟人社會的公正觀與公眾社會的公正觀不同，其實是在不同社會境遇下不同行動者理性算計的約束條件不同［3］。在鄉村熟人社會內部人與人之間的相處之道時時處處都遵循著“情面原則”和“不走極端原則”，即使農民個體明知成員收益分配權被侵害也會因忌憚破壞“熟人社會”的規矩而選擇沉默。一是農民將自己的利益與村集體利益相疏離。調研發現，農民個體普遍認為：“村集體通過流轉‘公產’獲取收益，但卻不分配給社員，這又不是我一個人的事情，我管那么多干嘛！”二是農民個體對破壞“熟人社會”規矩所遭受的后果的忌憚。對于那些在“熟人社會”中不講情面的個體，必然會遭受到人情對方及其背后整個家族和人情關系網的不滿和指責，甚至更大范圍的輿論懲罰、被孤立、被排斥。這使得農民的收益分配權即使被侵害了，也沒有人敢第一個站出來去質詢村干部或采取其他救濟方式來維護自身權益。如此，也使得農民對集體政治經濟參與的積極性大打折扣，村組織體的自治活力更將難以激發。

1.2 村級集體經濟組織與村委會人格混同

村委會與村集體經濟組織人格混同使得集體經濟收益被挪作他用，尤其用于村委會公共事務的開支，致使農民無收益可分配。實踐中，村委會和村級集體經濟組織交叉任職嚴重，呈現“一套人馬，兩塊牌子”的機構混同。在村支部書記、村主任一肩挑的現實下，也就意味著枝支部書記、村主任、甚至村集體經濟組織理事長3個職務集于一人之身。如在Y區的調研統計，Y區ZB街道辦事處的25個集體經濟組織中有23個由村（居）委會主任擔任，1個由村（居）委會委員擔任，1個由村（居）委會副主任擔任。這就使得機構之間任職嚴重交叉，不利于每個組織體自身的獨立發展及功能的發揮，在村委會代行村集體經濟組織職能下，情況更是不言而喻了。實踐中不少村干部都會將眼光緊盯集體收益這塊肥肉，無論是以村委會事務支出為由挪用集體經濟收益還是因個人私欲對集體收益占有、私分、截留等，這些行為無疑是對農民公平合理分配農地入市收益權利的嚴重侵害。

1.3 收益分配制度不完善

1.3.1 法律規范過于籠統。

農地入市收益分配的立法規定過于籠統，實際適用中缺乏可操作性。《中華人民共和國土地管理法》第六十三條對集體經營性建設用地入市作出了明確規定，但未涉及入市收益分配。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十條規范中出現“集體收益分配安排”的表述，然對于集體收益如何具體分配未曾規定。因此，從全國性法律規范來看，立法對于農地入市收益分配的規定過于原則，實際操作中就出現有法律依據但又無法應用的問題。2021年，財政部、農業農村部制定了《農村集體經濟組織財務制度》，其中第五章對農村集體經濟組織的收益分配做了較為詳盡的規定，也明確了組織體的自治規范可以作為分配的依據。然受歷史和復雜因素的影響，目前我國的村級集體經濟組織收益分配制度尚不健全［4］。

1.3.2 組織體自治分配規范的生成不合法。

《農村集體經濟組織財務制度》第二十六條規定：“農村集體經濟組織收益分配以效益為基礎，民主決策、科學分配，保障成員合法權益。”可見，收益分配要遵循民主管理的原則，體現組織體成員的集體意志，以此來保障成員的合法權益。然從集體經濟組織的自治現狀來看，我國部分農村地區依舊存在制度失范的問題［5］，農民作為集體經濟組織成員的話語權在更多情況下難以得到保障。農地的入市收益分配的決定權及分配方案往往由集體經濟組織或者村委會中“那撥人”來決定，并非全體成員集體意志的表現，規范所要求的民主決策在部分農村集體經濟組織的收益分配決議中顯然未得到踐行。

1.4 分配監督機制不健全

農地入市收益分配監督涉及集體內部監督和外部監督兩個層面，然內部監督虛化、外部監督缺失成為集體經濟治理的一種客觀存在。農地入市收益內部分配方面存在監督機制不完善，收益分配方案如何落實完全由村集體經濟組織的執行機構說了算，源于交叉任職的客觀現實，內部監督機構呈現出虛化的特點，難以履行監督的職責。法律對于集體經濟組織內部收益分配的外部監管規定更是處于空白狀態，甚至在財政部、農業農村部聯合制定的《農村集體經濟組織財務制度》中也未有明確規定。內部監督機構的虛化與外部監督的缺失使得集體經濟組織的執行機構失去了權力的制衡及監督，極易發生理事會成員利用手中職權謀求私利、滋生腐敗，侵害集體經濟組織成員的財產權益。

2 農民收益分配權保障的優化路徑

農地入市收益分配制度的完善直接關系到農民土地財產權益的實現和農民共同富裕目標的實現。農地入市制度將農村土地資源優化配置并帶來土地改革紅利，這與農民財產性收益的增加及農民生活質量的改善有著極為密切的關系。如何破解農民公平分享農地入市收益分配權益的困境成為農村土地制度改革的重心問題。

2.1 破解“熟人社會”人情難題的有效舉措

2.1.1 加強農民個體規則意識的培養。

農民個人價值觀的重建是消除“熟人社會”人情顧慮慣性思維的第一步，從法律的角度來講，就是要加強農民個體規則意識的培養。一是積極培育私法法律文化土壤。應積極、長期培育私法法律文化的土壤，讓農民個體樹立私法文化的意識，要從每個人的內心深處生長出私法法律文化的種子，樹立私權神圣觀念，自覺地尊重他人權利，維護自身利益，保障農民收益分配權益。二是加強村干部的法律素養和按規則辦事的意識，使其清楚手中權力的來源及目的，牢記手中權力為私權利服務的理念，做到在整個農地入市收益分配環節尊重農民依法享有的實體權利和程序權利。三是提高村干部違法成本，強化主體責任落實。農地入市收益分配中違法違規的行為皆因利益引發，若違法成本高于既得利益，可想而知，村干部自然不會冒著承當嚴重責任后果去做種種違規行為；對相關人員的違規行為更應追責到底［6］。

2.1.2 通過以戶為單位的成員代表大會來強化農民主體地位。

加強成員主體意識，依靠集體經濟組織成員大會來增加成員對集體事務的參與性和決策權。農民集體是集體經濟的實質所有者，享有對集體經濟治理的權利以及參與集體經濟收益分配的權利，應構建以戶為單位的成員代表大會來落實和強化農民的參與權和決策權。

2.1.2.1 不同權力機構模式的優劣性比較。

調研發現，集體經濟組織的權力機構一般采取成員大會或成員代表大會模式，尤其是成員代表大會模式在每一社區（村）的集體經濟組織都存在，只是代表選舉產生的辦法不同。有的以一定數量的成員人數產生一個代表，有的以戶為單位產生一個代表，有的則以大戶（宗族）為一個單位并產生一個代表（這里的大戶，不是一般意義上的以戶口本或者門頭作為一戶的情形，而是鄉村社會中以姓氏為單位，以血緣為紐帶形成的宗族團體）。

以上都是民間關于民主管理和民主決策的不同方式的體現，同時很多村干部也一再強調村內原有的這些大戶穩定了，村上基本就協調了，這就是熟人社會的特質。對于小門小戶的則按照傳統的一戶一人來參加成員代表大會進行表決，這些都是群眾在國家無詳細規則指導下的產權制度改革中摸索凝練的智慧結晶。成員大會和成員代表大會在實踐應用中卻是各有利弊。每一個成員真實的意思表示雖然能夠在成員大會上得到表達，是成員參與集體經濟事務的最廣泛的民主體現，但集體經濟組織成員人數眾多，成員大會決策成本高昂，加之成員大會召開的有效要件和表決要件等眾多因素的綜合，協商民主很難有效開展，不易形成有效決議［7］。成員代表大會是由成員選舉產生的代表行使表決權的決策機構，雖然解決了決議形成的效率問題，但成員代表在進行決議前是否進行過小范圍協商表決，是否代表了全體成員意志還有待商榷。從實踐來看，顯然并非全部如此。成員代表往往在表決中依據自己的私利、社會關系、主觀好惡等因素考量來對集體經濟組織的重大事項進行表決，甚至背離成員的意愿決定。

2.1.2.2 構建以戶為代表的成員代表大會。

以戶為代表組成的成員代表大會體現了最廣泛最高效的民主。以戶為單位的村級集體經濟組織成員代表大會構建了一種更加廣泛的、民主的、高效的成員代表大會模式，即以戶為單位選舉代表組成成員代表大會，該代表為每戶的戶主或“掌柜的”，即對外可以代表家庭意志或拿主意的人。雖都稱為成員代表大會，但不同于經濟組織運行管理規定中的每20～25名成員設1名代表的傳統意義上的成員代表大會，以戶為單位的成員代表大會吸收了選舉成員代表組成成員代表大會和成員大會的所有優勢。第一，以戶為單位的成員代表大會模式，對內容易形成一致的意思表示或團體意志，并兼顧每戶成員的個人訴求；對外又可以體現為更廣泛的民主，避免集體經濟組織的權力機構被少數成員代表或者“強勢”的成員所控制。區別于現代企業法人的資本表決機制，民主協商是社會治理的重要規則，成員民主的根本追求要確保每一個成年成員均有權參與集體經濟組織事務并進行表決。以戶為單位的成員代表大會模式既兼顧到了每一個家庭，又是更直接更廣泛的民主協商的體現，也同現在踐行的社會治理理念相契合。第二，不會增加每年變更參加成員大會名單的成本。如果權力機構采取成員大會的模式，那么依照法律規定，只有年滿18周歲的完全民事行為能力人才能參加成員大會，然隨著時間的推移，每一年可能都會存在因未成年成員因成年而導致的成員大會人數的不斷變化，這同樣也為成員大會的召開增加了成本。第三，現代的網絡技術以及智能手機的廣泛使用為這種更廣泛民主的成員代表大會提供了技術支撐。以戶為單位的成員代表大會在權力機構的表決中，可以借助互聯網平臺進行會議的召開和表決，民主和效率都考慮到了，如此，成員代表大會再也不會成為精英們的碰面會。以戶為單位的成員代表大會是加強農民主體地位的最好方式，在增強農民凝聚力的同時，切實發揮了農民參與集體經濟事務治理的功能。

2.2 將村級集體經濟組織從村委會中剝離

農村集體產權制度改革要求應逐步實現集體經濟從村委會中剝離出來，發揮集體經濟組織的營利性主體功能，維護并實現成員集體財產權益。從《中華人民共和國民法典》第九十六條的規定來看，農村集體經濟組織作為農村集體經濟的載體屬于特別法人，是擁有集體產權的經濟組織，以維護集體成員財產權益和追求利潤為存在目的。村委會具有基層群眾性自治組織法人資格，這種人們因生產生活所組成的基層群眾自治性組織法人具有政治性、群眾性和社會性的特點。這兩者的存在目的、主體形成制度設計及內在組織運行原則有著巨大的差異［8］。無論是從法律規定的職能定位、實踐運行，還是從組織體本身的發展及組織體成員的權益維護都應將集體經濟組織從村委會中徹底剝離，這是確保集體經濟組織順暢治理的關鍵因素，也是掃清集體經濟治理的關鍵障礙所在。由于經社合一思想的根深蒂固導致實踐中的混同理所應當，也使得改革不可能說變就變，必須循序漸進地、穩妥地加強集體經濟組織、內部治理機構的建設及組織體內原則上不交叉任職來逐步實現集體經濟組織從村委會中剝離出來，最終實現集體經濟組織僅作為鄉村社會中的一個駐地單位而存在，這才是真正的市場歸市場、社會歸社會的應然、有序狀態。

2.3 制定具體的收益分配自治規則

農地入市收益屬于農村集體經濟收益的重要組成部分，現行的法律規范為農民享有集體經濟收益分配權提供了法律依據，確保農民在行使權利時有法可依。然而財政部和農業農村部制定的部門規章中關于集體經濟收益在農民間的分配也只是原則性和指導性的規定，因此，具體的、可操作性的分配規則還需由集體經濟組織制定的自治規范來決定，那么，實體分配規范的生成及程序規則的保障就顯得尤為重要。一是體現農民集體意志的實體收益分配規則的形成。從實際來看，一般由集體經濟組織的執行機構拿出分配草案，包括分配范圍和對象、分配比例、兌現方式等問題，再由村級集體經濟組織的權力機構進行表決。那么分配草案制定時是否征求農民意見、農民的意見是否被采納或者對農民提出的分配建議是否有回應對于激發農民的參與感意義重大，更是農民自治的直接體現。二是自治規范的生成需符合法定程序。分配自治規范的生成要體現農民意志，分配自治規范的生效更要體現全過程人民民主并符合法律規定。分配方案形成后，必須經由以戶為代表的權力機構進行表決，在滿足法律規定的條件后方可作為農地入市收益分配的實施依據。農地入市收益分配方案是實施收益分配全過程的重要法律文件和依據，必須體現農民的意愿并將全過程人民民主貫穿始終。

2.4 推動內外監督相統一

監督是治理的內在要素，在集體經濟事務治理中居于重要地位。通過完善農地入市收益分配的監管機制，助力農民對農地入市收益分配權的實現。一是村集體經濟組織應深化細化信息公開制度。農民收益分配權的實現是要建立在有集體收益的基礎之上，因此對于經營性建設用地的收益，村集體經濟組織應及時、準確向成員公開，務必讓農民明明白白看見集體的收益。二是構建集體經濟專項審計制度。定期對集體經濟組織的收支情況和收益分配情況實行專項審計來確保村集體公布數據的真實性，避免在收益分配的基礎環節出現“隱匿”收益的情形發

生。三是設立村集體經濟組織內部收益分配監督主體。可由村集體經濟組織中沒有擔任任何職務的黨員、退伍軍人或德高望重的成員來擔任收益分配監督人員，監督村集體經濟組織內部收益分配方案執行情況。四是要完善外部監督機制。農業農村行政主管部門應作為外部監管機構，負責村集體經濟收益分配的監督職責。對于村集體經濟組織有收益而不進行分配的行為進行干預來實現組織體成員的收益分配權益。收益分配監督機制的完善不僅有利于組織體內部執行機構工作的規范化和透明化，也有助于間接破解農民基于對破壞“熟人社會”秩序的忌憚而不愿、不敢維權的難題。

3 結語

權利的法定化是權利實現的一個最重要的途徑，盡管權利的法定化并不等同于權利的實現［9］。權利的法定化到權利的實現需依賴于多種因素和條件的交互作用，是一個循序漸進的過程。黨的二十大報告指出，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，分配制度是促進共同富裕的基礎性制度。進行農村土地制度改革是實現共同富裕的有效舉措，而分配制度在共同富裕的推進過程中起著至關重要作用。具體到農村集體經濟組織上，收益分配事關集體所有權落實與成員權享有，體現農村集體經濟組織特別性與最終目的的追求［10］。將農地入市收益分配落實到具體的成員身上是農村集體產權制度改革的基本原則之一，公平合理的分配制度為集體成員收益分配權的實現提供了規范依據和法定程序，使得成員切身感受到并享受到農地入市改革帶來的紅利，實現良法善治、改革與共贏，助推全面鄉村振興戰略的實現。

參考文獻

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