全國第七次公共圖書館評估辨析與研究

[摘 要]經過7次評估，我國公共圖書館基于服務效能、業務建設、保障條件3個維度的評價體系基本形成且不斷優化，推動了我國公共圖書館事業整體水平再提升。通過對第六、七次評估的對比及第七次評估實施分析發現，在高質量發展背景下，公共圖書館評價體系在指標制定、評估實施、評估反饋等方面仍存在改進空間。從評估前指標制定合理性、評估中實施高效性、評估后結果可用性3個方面進一步深入研究，提出改進策略，以推動公共圖書館評價體系建設更加科學化、規范化、專業化。

[關鍵詞]公共圖書館 第七次評估 公共圖書館評價

[分類號]G258.2

公共圖書館事業邁向高質量發展階段，對公共圖書館評估提出了新的要求。加強公共圖書館評價體系的研究，辯證分析圖書館評估與圖書館建設中不相適應的矛盾，既有利于推動公共圖書館評價體系建設更加科學化、規范化、專業化，更有利于推進公共圖書館不斷夯實自身業務水平，提升服務效能，為更均衡、可持續、高質量地滿足人民群眾對美好文化生活的需要，促進社會文明進步做出更大貢獻。

1 研究述評

公共圖書館評估是政府管理和推動公共圖書館事業發展的重要抓手，也是檢驗評價體系有效性的重要途徑。1994—2023年，我國已經完成7次全國公共圖書館評估定級工作，該定級兼具“達標評價”與“競爭性評價”雙重屬性[1]。將公共圖書館的發展納入社會文明考量[2]，把促進文旅深度融合發展作為公共文化服務評價內容，加強新媒體新技術應用，完善圖書館與社會協同發展機制建立，推動公共圖書館高質量發展等[3]，是構建公共圖書館評價體系的重要目的。尤其是2017年第六次全國公共圖書館評估定級形成的評估組織、標準體系、評估方法手段、評估機制四大創新點[4]，標志著我國公共圖書館評估逐步走向成熟。然而，通過文獻研究發現，圖書館評估定級標準中的指標設計重點關注自身建設和管理服務水平，反映服務效果和影響的成效性指標較少[5]，對“績”與“效”的綜合研究相對薄弱[6]，目前我國公共圖書館評估的目標、方法、標準和制度還不健全，對評估結果的應用和推廣重視程度不夠[7]。在既有研究的基礎上，筆者基于2022年全國公共圖書館第七次評估（以下簡稱“第七次評估”），在充分肯定評估成效的同時，分別從評估前指標制定合理性、評估中組織實施高效性、評估后結果循環可用性等方面進一步深入剖析，為提升公共圖書館評估效能提供補充和參考。

2 公共圖書館評估發展趨勢

2.1 第七次評估靶向更精準

第七次評估標準采用定性與定量相結合的評估方式，指標體系包括“服務效能、業務能力、保障條件”三大板塊。與第六次評估相比，一級指標數量由30個下調到19個，二級指標從114個下調到64個，新增指標二十多個，指標有增有減，評估靶向更精準（見表1）。一是合并基礎指標。對部分基礎性、行業普遍已實現的指標如“編目標準化”“編目文獻占比”等進行了精減，將同類型指標如“文獻加工”“文獻保護”“文獻處置”“地方文獻”等歸納為“基礎業務”。二是調整分值。副省級、地市級公共圖書館“服務效能”分值從400分下調到350分，“業務能力”從300分上調到350分，體現出對副省級、地市級公共圖書館業務能力與服務效能并駕齊驅的評估定位。三是新增趨勢指標。在指標大幅精簡的背景下，又增加了“云服務”“智慧應用場景”“文旅融合”等重要指標，更加精準地錨定了公共圖書館未來發展趨勢。

2.2 第七次評估高質量發展導向更明確

第七次評估在推動公共圖書館提升業務水平和服務能力，有效解決地區間發展不平衡不充分問題方面作了進一步優化。一方面，優化人才結構。新增“專業技術人員占比”指標，且要求市、縣一級館占比達80%以上。人才是公共圖書館高質量發展的重要支撐，將專業技術人員占比作為一級圖書館的必備條件，有力地保障了公共圖書館高質量發展的剛性需求。另一方面，強化評估實施。以四川省為例，《2022年四川省政府工作報告》《四川省“十四五”文化發展和改革規劃》等均將公共圖書館評估定級“補短板”行動列為重點，開展結對幫扶，實現全域公共圖書館全部參評。第七次評估充分體現了“基本服務是根本，業務能力是抓手，人才是關鍵”的評估導向，未來圖書館的建設或從重“硬件投入”向“硬件投入+效能產出”兩手抓的高質量發展方向轉型[8]。

2.3 第七次評估推動公共圖書館事業水平整體提升

公共圖書館評估原則上每四年一次，即是對過去四年工作的總結測評。根據文化和旅游部關于第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級上等級館名單公示，全國上等級圖書館有2722個，較第六次增加200個，一級圖書館數量增長34.26%，二級圖書館數量增長31.02%。其中，四川省上等級圖書館186個，占全省公共圖書館總量的90%，較第六次評估增長19.2%，推動全省公共圖書館館舍面積從第六次評估定級的62.8萬平方米增加到近一百萬平方米，普通文獻館藏總量近五千萬冊（件）。

3 第七次評估存在的問題

3.1 評估指標設置科學性不充分

（1）年文獻外借量。以地市級公共圖書館（西部）①為例，通過對第六、七次評估中“年文獻外借量”指標值與分值對應關系比對發現，該指標均為必備條件且一級圖書館該指標值要求達20萬冊次。在第六次評估中，該指標最高20分，對應值為30萬冊次，另達到50、70、90萬冊次分別加5、10、15分。而在第七次評估中，該指標最高分為25分，但對應值調整為100萬冊次，另達到 70、90萬冊次分別加5、10分。加分是對突出業績的一種認定方式，應獨立于基本分范疇，加分與基本分對應指標值出現重疊，易導致基本分和加分混淆不清，指標邏輯性和加分項的科學性體現不充分。

（2）年總流通人次。公共圖書館發展不平衡不充分的問題將在一段時期內長期存在，歷次評估僅在一級、二級圖書館的必備條件上作東部、中部、西部的區分，而在更多的量化指標評估上忽略了人口規模、城鎮化率、經濟實力等重要因素的影響。第七次評估中，副省級和地市級（含直轄市所轄區縣）公共圖書館共用同一套標準。以“年總流通人次”為例，該指標評分細則描述為“年數量達到150萬，25分；100萬，21分；50萬，17分；30萬，13分；20萬，9分。數據低于上述梯度下限的，在 5～8.5 分區間酌情評分。”以四川省為例，截至2021年末，副省級城市成都市常住人口為2119.2萬人，城鎮化率79.48%，其中城鎮常住人口為 1684.34萬人；地市級綿陽市常住人口488.30萬人，城鎮化率53.63%，其中城鎮人口261.88萬人。成都市只需要服務城鎮常住人口8.9%的年總流通人次即可達到150萬，得25分，而綿陽則需要服務城鎮常住人口的57.3%方能取得同樣的成績。兩者比較，綿陽的服務人口占比是成都的6.4倍，但在評估分值中無法體現，甚至可能出現服務人口占比高的得分反而更低的問題，與客觀、科學的評估初衷不相符。

（3）年財政撥款總額。“年財政撥款總額”包括本級財政所撥用于本館的文獻購置費、運行費、人員經費、免費開放經費、其他專項經費等全部款項。第七次評估將該指標值作跳空提升，相同分值對應指標值增長3～10倍不等，增長幅度過大（見表2）。本級財政對公共圖書館的投入大多以地方財政水平及歷年預算為參考部分地區，尤其西部欠發達地區，本級財政大幅度增加概率極低。根據2019—2021年《中國文化文物和旅游統計年鑒》，2018—2019年全國公共圖書館“財政撥款”增幅為4.62%（見表3）②。

3.2 評估組織效能不充分

第一，評估標準下達滯后。評估標準是參評館建設的指導性文件，但全國公共圖書館評估定級標準文件、評分細則通常在臨近評估組織實施時才下達，導致各級圖書館在四年建設過程中不能對表施工，尤其涉及政府投入、服務人次等量化指標，不能科學細化各年度任務目標，或導致評估年積重難返，評估的導向性作用難以發揮。以“業務創新”為例，該指標對圖書館工作創新具有較強的鼓勵性，且項目數量需達到 8 個可得滿分10 分。公共圖書館從業人員流動性差、工作創新內生動力不足[9]，基于指標引導的激勵滯后進一步削弱了激勵創新的外部因素，從而可能導致公共圖書館創新意識、創新能力、創新效果不佳。

第二，評估手段智慧化程度不高。第六次評估搭建了信息化平臺，但在評估實施過程中發現，全國公共圖書館業務自動化管理系統種類繁多，技術標準不統一，擬通過接口開放平臺對接方式，智能化讀取各參評館服務數據的設想未能完全實現。在紙質文獻服務方面，“年總流通人次”“年文獻外借量”等反映服務效能的定量指標均通過匯總截圖上傳，無法查看數據明細和日志，數據缺乏監督和核驗流程。在數字資源服務方面，以“年數字資源服務量”為例，數字資源存管方式多為遠程包庫使用，指標客觀性或受數據供應商影響。

第三，讀者參評方式單一。在第六次評估標準中，“讀者評價”指標基本分為80分，加分為10分，而在第七次評估標準中“讀者評價”分值為45分，加分為15分，讀者參與評估分值比重下降明顯，相關指標只有“讀者評價”一項，主要包括“讀者日常評價”（定性）和“讀者滿意率”（定量），前者主要為意見箱、意見簿及意見處理執行情況等負反饋，后者要求以有效樣本不少于600份的讀者滿意率調查表及相關要求進行線上測評。讀者參與評估指標項數量、基本分值偏低，指標維度設計保守，且對調查表的發放時間、讀者類別未作具體要求，容易導致評估期集中處理調查表，讀者滿意率真實性或受影響，不能有效反映以讀者為中心的服務導向。

3.3 評估結果利用不充分

第一，評估信息披露內容單一。全國公共圖書館評估產生的數據覆蓋面廣、系統性強，是圖書館開展學科研究的重要資源。訪問中國圖書館學會官網“第七次全國公共圖書館評估定級”專欄發現，其“工作動態”欄目僅有3條信息，分別為2021年相關標準制定、2022年培訓工作信息，評估過程信息宣傳不及時，透明化程度不高，制約了參評圖書館的信息交互及社會對公共圖書館評估的認知和認同。同時，歷次公共圖書館評估定級結果通常只公布上等級圖書館名錄，缺少包含全國公共圖書館評估必備條件總體達標情況、創新案例、行業發展趨勢等內容的全國公共圖書館發展態勢報告，不利于參評館對標找差距，工作不能有的放矢。

第二，評估結果激勵作用減弱。在評估初期，上等級圖書館數量少、比例低，評估結果的榮譽激勵效果明顯。經歷過7次評估后，全國上等級圖書館數量從第一次評估的1144個上升為第七次的2722個，其中一級館從第一次評估的68個上升為第七次評估的1301個。隨著上等級圖書館和一級圖書館數量的不斷增加及部分圖書館多次獲評，榮譽激勵的作用呈現出邊際遞減效應，基層館普遍反映在不斷做優服務的同時，免費開放經費愈加緊張，評估積極性隨之減弱。

4 高質量發展視角下公共圖書館評估優化對策研究

4.1 進一步優化成效性指標

第一，進一步細化評估標準。我國公共圖書館數量多、分布廣、區域發展不平衡的問題仍然存在。評估標準指標體系應充分考慮地域、城市類別、城鎮化率等因素，比如西部城市與中東部城市之間、副省級城市與地市級城市圖書館之間的差異，涉及成效性的指標應以服務效能為導向，宜用人均或百分比標準衡量，而非僅根據總數量區間值賦分，避免出現高效能、低評分的評估偏差。

第二，提升副省級城市圖書館在評估中的獨特定位。我國現有副省級城市15個③，其中10個為省會城市，5個為計劃單列的沿海開放城市。副省級城市擁有獨特的政治地位，具有良好的經濟基礎且分布范圍較廣，深圳圖書館、杭州圖書館、寧波圖書館、成都圖書館等副省級城市公共圖書館從發展理念到服務效能一直處于行業領先地位。根據中華人民共和國文化行業標準《公共圖書館業務規范第1部分：省級公共圖書館》（WH//T 87.1-2019）描述：“計劃單列市、副省級城市公共圖書館工作可參照執行”。然而副省級圖書館既在辦館主體和發展愿景方面有別于正省級圖書館，又在建設保障和服務效能方面遠高于地市級圖書館[10]，且對地市級公共圖書館具有較強示范和帶動作用。建議將副省級圖書館單列評估，充分突出我國公共圖書館的高質量發展樣本，體現評估的層次性、針對性和精準性。

第三，合理設置評估標準加分體系。鼓勵創新一直是公共圖書館評估倡導的方向，隨著公共文化服務水平的提升，全國公共圖書館從空間再造到精準服務不斷優化。評估應針對辦館保障、業務建設、服務效能中的核心，如文獻建設、區域協作等指標建立合理的加分體系。加分體系應與基本分值相對獨立，便于各參評館在評估過程中找準定位，也有利于分析挖掘創新做法，以確保公共圖書館事業發展保持旺盛活力。

4.2 進一步提升評估效能

首先，要優化評估方案。公共圖書館評估原則上四年一次，提前做好評估期工作安排對提升評估效率，改善評估期參評館的有效溝通具有重要意義。一是要提前下達評估標準。評估標準是全國公共圖書館自評的依據，也是對標建設的參照。建議在評估周期第一年下達評估標準，以便各級參評館根據標準確定目標，規劃投入，讓評估準備回歸到正常的工作節奏，避免“四年評一次，一評管四年”。二是要合理規劃并嚴格執行評估周期。從《文化和旅游部辦公廳關于開展第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作的通知》（2022年6月）到《文化和旅游部關于公布第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級上等級館名單的通知》（2023年12月），第七次全國縣級以上公共圖書館評估總用時18個月，或將對第八次評估工作帶來不利影響。合理規劃并嚴格執行評估周期，是有序、高效推進評估工作，提升評估效能的必要手段。

其次，要增強科技賦能。評估數據是行業過去發展的反映，更是未來行業發展決策的依據，其客觀性至關重要。要加速推進評估信息平臺與多圖書館業務系統的技術對接，力爭在第八次評估中實現數據自動讀取。加快建立全國公共圖書館大數據中心，并做到服務數據真實性可控、價值性可用，既便于評估中期督導，更為應急狀態（如疫情）下評估標準動態調整提供數據支撐，為評估實施提供抓手。

最后，要優化讀者評價路徑。以讀者為中心是公共圖書館的服務宗旨，隨著我國公共圖書館開放程度越來越高，讀者已經或以志愿者身份廣泛參與到圖書館的場館建設、文獻建設、閱讀推廣等多個業務領域，用好讀者資源是推動圖書館未來發展的有力舉措。建議進一步完善評估中讀者參與評價的路徑。一是要增加讀者評價指標維度。如讀者對圖書館的關注度、支持舉措、建設參與情況等，通過評估一方面了解讀者對公共圖書館的滿意度，另一方面以此積極推動讀者參與圖書館事業建設，讓公共圖書館真正為讀者所建，為讀者服務。二是要豐富指標內容。讀者評價是讀者與圖書館之間溝通的橋梁，要建立起讀者日常評價的采集、處理和反饋機制，讓雙方友好溝通，讓評價的價值真正得以發揮。

4.3 用好評估資源促進事業發展

在后評估時代，如何更好利用評估結果促進事業發展是公共圖書館評估要面臨的新課題。

一是要用好評估數據。在評估前應該召開評估動員大會，增強各級政府辦館的主體責任感，明確評估流程及時間節點，為數據匯集做好人員、設備等準備工作；在評估中應加大全國公共圖書館評估的宣傳力度，增強參評圖書館的信息交互，提升評估透明度和社會關注度，同時做好評估數據評測，確保數據安全、真實、可用；評估后應及時發布我國公共圖書館發展數據報告，讓各參評館同步、無差別了解行業發展現狀，從而達到充分利用評估數據推動圖書館學科研究的目的。

二是要用活激勵機制。《文化和旅游部 國家發展改革委 財政部關于推動公共文化服務高質量發展的意見》指出：要建立健全科學規范的評估標準體系，進一步完善評估定級結果運用機制，鼓勵地方通過經費分配、項目安排等方式，加大獎優力度[11]。在授牌榮譽激勵的基礎上，對評估中涌現的先進案例、典型做法予以獎勵并加以推廣，凸顯評估的示范性效應。同時，實行等級動態升降制，對于地方政府不重視、服務退步的公共圖書館向下調級，將評估定級結論與免費開放經費關聯，實行等級系數原則，多勞多得。

5 結語

柯平等指出，法治化、高質量發展、創新驅動和智慧技術的環境為第七次評估帶來了新的機遇與挑戰[12]。未來，公共圖書館要牢牢把握機遇、主動迎接挑戰，將目標性、導向性和智慧化等落實到評估的各個環節，不斷優化評估體系、提升評估效能，讓以評促建、以評促管、以評促效能提升的評估宗旨落實落細，從而進一步完善公共圖書館評價體系，推動公共圖書館實現從普惠服務到個性化、精準化服務的提升，促進公共文化服務向高質量、多元化發展。

注釋：

1 以財政部《關于明確東中西部地區區域劃分的意見》（財辦預〔2005〕5號）為依據，西部包括內蒙古、廣西、重慶、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省區市。

② 因受新冠肺炎疫情影響，根據評估要求，相關服務指標按2018—2019年年均數據評分。

③ 1994年，中央機構編委會發文（中編〔1994〕1號）明確了16個副省級城市，分別為哈爾濱、長春、沈陽、濟南、南京、杭州、廣州、武漢、成都、重慶、西安、大連、青島、寧波、廈門、深圳。1997年，重慶設為直轄市后，副省級城市為15個。

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[11] 中華人民共和國文化和旅游部.文化和旅游部 國家發展改革委 財政部關于推動公共文化服務高質量發展的意見[EB/OL].[2021-03-08].https：//zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/ggfw/202103/t20210323_923230.html.

[12] 柯平，潘雨亭，張海梅.機遇與挑戰：第七次公共圖書館評估的環境與意義[J].圖書館雜志，2023（3）：9-15.

王智群 女，1979年生。黨校研究生，研究館員。研究方向：圖書館學、公共管理學。

黃兆奎 男，1962年生。本科學歷，研究館員。研究方向：圖書館學。

（收稿日期：2024-02-19；責編：婁明輝。）