民事支持起訴多元共治問題檢視

摘 要：新時代檢察機關開展支持起訴工作保護弱勢群體，是踐行“高質效辦好每一個案件”檢察履職辦案基本價值追求的重要措施。當前，檢察機關在貫徹落實“檢護民生”專項行動過程中大力開展民事支持起訴工作，存在與其他部門單位協作配合機制不健全、支持起訴參與方式單一、主動參與社會治理能力不足等理論與實踐瓶頸。對此，可通過強化內部綜合履職及外部協同配合、構建“支持起訴+”工作格局促矛盾糾紛實質性化解、以檢察監督辦案促社會治理等方式推進民事支持起訴多元共治，促進民事支持起訴工作的發展與完善。

關鍵詞：檢護民生 民事支持起訴 多元共治 社會治理

黨的二十屆三中全會強調，要健全保障和改善民生制度體系。開展民事支持起訴工作，既是貫徹習近平法治思想的具體舉措，也是堅持人民至上，以民法典為契機，在新時代檢察理念指引下，加強民生司法保障、參與社會治理、化解社會矛盾、維護社會公平正義的重要途徑。《民事訴訟法》第15條規定了支持起訴制度［1］，最高檢于2021年發布了民事支持起訴主題第三十一批指導性案例，并在2022年3月制定了《民事檢察部門支持起訴工作指引》，為民事支持起訴工作司法實踐提供了有效指引。2024年，最高檢加強與有關機關協作配合，會同最高法加強研究，擬推動出臺支持起訴司法解釋。［2］民事支持起訴是檢察機關的一項重點工作，民事支持起訴多元共治即檢察機關通過綜合履職、內外聯動的工作方式聯合多個部門單位及社會團體形成支持起訴共治工作合力從而保障弱勢群體合法權益。筆者結合近年來全國各地司法實踐，發現民事支持起訴多元共治工作還有待進一步完善。

一、民事支持起訴多元共治的現實意義

（一）民事支持起訴的價值定位

檢察機關開展支持起訴，就是對于訴訟能力欠缺、保護合法權益有困難的弱勢群體提供司法幫助。支持起訴的現實意義是體現法律的溫度，立法的溫度體現在為社會特殊群體設立特殊的保護條款，司法的溫暖則體現在依法履職上，當弱勢群體訴訟能力不足、自己受損的權益難以實現和維護的時候，就需要在司法的操作層面上獲得幫助。在此情況下，支持起訴制度應運而生。根據《民事訴訟法》第15條規定，結合近年來全國檢察機關在民事支持起訴工作中的探索實踐，可以將民事支持起訴界定為：“民事權益受到侵害的單位或者個人，經有關行政機關、社會團體等部門履職后仍未實現最低維權目標，具有起訴維權意愿，但因訴訟能力偏弱不能或者不敢提起訴訟的，檢察機關可以支持其向人民法院提起訴訟。”［3］由此，檢察機關在行使民事支持起訴職權時，要注意謙抑性、兜底性、補充性和適當性，一般情況下先由負有法定監管職責的機關提起訴訟，當其履職確有障礙時，檢察機關才于第二順位通過支持起訴來發揮兜底性作用。

檢察機關作為黨絕對領導下的政治機關、法律監督機關和司法機關，開展民事支持起訴工作、強化對弱勢群體訴權的保護是依法履行法律監督職能，行使民事檢察監督權的應有之義。支持起訴的對象定位應為處于弱勢地位而無法有效行使民事訴訟權利的群體，民事支持起訴的價值定位并非法律援助，而是法律監督，支持起訴支持的是訴訟權的實施，而不是支持具體的當事人勝訴。當弱勢群體遇到訴權的行使困難時，檢察機關并非代替被支持起訴人行使訴權，而是作為獨立的支持起訴人介入，通過法律監督實現訴訟雙方在訴訟能力和訴訟地位上的實質平等，本質上是為了公共利益而介入，維護社會公平正義。

（二）民事支持起訴多元共治的重要意義

民事支持起訴工作是維護特定群體合法權益的重要途徑，涉及多個部門職責、多個領域工作。要理清民事支持起訴多元共治的意義，首先需明晰“多元共治”的內涵。筆者認為，“多元共治”有兩層含義。第一層面是主體多元角度，第二層面是措施多元角度。

從主體多元角度看，《殘疾人保障法》《婦女權益保障法》《老年人權益保障法》等法律法規確立了有關機關、社會團體負有維護弱勢群體合法權益的職責，涵攝了弱勢群體權益保護需要各方協同的意蘊。《民事訴訟法》第15條規定的其他機關、社會團體、企業事業單位一般是指行政主管機關或緊密相關的社會團體、組織，如支持起訴工作司法實踐中檢察機關經常協調對接的工會、人社局、殘聯、婦聯、衛健委等單位。他們具有熟悉相關領域、掌握第一手信息、主動及時等特點，可以提供心理、精神和物質等層面的支持，協調社會資源幫助，在民事支持起訴工作中具有一定優勢。［4］而檢察機關是法律監督機關，在證據調取及法律分析方面，通過加強與其他部門、單位的協作聯動，形成民事支持起訴工作合力；另外，在具備條件的案件中，還可以探索由檢察機關幫助本地相應機關、社會團體如工會、殘聯等提出對應領域如勞動糾紛、健康權糾紛的支持起訴案件，實現支持起訴主體多元化，從而真正實現《民事訴訟法》第15條的立法目的。因此，在民事支持起訴工作中檢察機關加強與外部機關單位的協作配合有助于進一步保障特殊群體依法行使訴權。

從措施多元角度看，單一的支持起訴措施難以解決弱勢群體的權益保護問題，往往需要綜合運用多種措施，如將公開聽證、檢察和解、司法救助、社會治理檢察建議等多項檢察職能合理嵌入民事支持起訴工作。以檢察和解為例，民事檢察和解是檢察機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”的具體體現，也是檢察機關實現法律監督和化解矛盾同頻共振的有效方式。民事支持起訴工作的最終目的并非訴訟，而是化解社會矛盾，修復被損害的社會關系。可在支持起訴案件中對雙方充分釋法說理，促成當事人達成和解從而實現矛盾糾紛的實質性化解。因此，需針對各類支持起訴案件的不同的成案特征、爭議焦點、證據采信、法律適用及關聯訴訟規律，梳理分析將多種檢察職能融入履職辦案，提升案件質效，從而切實解決人民群眾“急難愁盼”。

（三）民事支持起訴多元共治的司法實踐

2021年6月，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確提出，要“以全面實施民法典為契機，進一步加強民事檢察工作，暢通司法救濟渠道，加強對損害社會公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監督，依法保護公民、法人和其他組織的合法權益。”2024年3月公布的《民事檢察工作白皮書（2023）》提到，要探索民事支持起訴跨區域、多部門協作機制，進一步做實做優支持起訴工作。從全國各地司法實踐來看，浙江、江西等地檢察機關通過加強與刑事、控申、公益訴訟等部門線索移送、聯合辦案等協作配合，有效暢通線索移送渠道；甘肅、河北等地檢察機關與屬地人社、工會等部門單位聯合開展規范農民工工資支付、管理等專項活動，有效治理拖欠農民工工資問題的同時注重矛盾化解和社會關系修復［5］；四川、北京等地檢察機關聚焦社會綜合治理工作，通過對履職中發現的系統性、普遍性問題制發社會治理檢察建議，有效推動行政機關提升治理能力［6］。因此，支持起訴工作要想進一步豐富和發展，離不開各部門、各機關單位的共同參與和協作，也少不了嵌入多項檢察職能的“支持起訴+”多元共治模式，檢察機關要堅持“高質效辦好每一個案件”，結合最高檢部署開展的“檢護民生”專項行動，強化內外協作聯動，暢通司法救濟渠道，充分發揮民事支持起訴制度在維護弱勢群體合法權益方面的特殊作用。

二、民事支持起訴多元化共治面臨的問題

根據近年來全國各地司法實踐，當前民事支持起訴工作多元共治面臨以下問題：

（一）與其他部門單位協作配合機制不健全

一是部門銜接不夠順暢。檢察機關內部如民事、刑事、行政、公益訴訟、未成年人檢察部門之間就支持起訴案件線索移送及協同配合不夠順暢，尚未形成有效的溝通銜接機制。二是案件線索來源不暢。當下司法實踐中，大多支持起訴案件為檢察機關履職中自行發現或由當事人申請，由于與其他機關單位的溝通和協作機制不完善，檢察機關通過其他機關單位移送獲得支持起訴線索的數量較少。

（二）支持起訴參與方式單一

檢察機關支持起訴的傳統履職路徑一般包括法律支持、證據支持和訴訟支持。法律支持即檢察機關通過與司法局協調為當事人提供法律援助或檢察機關向當事人提供法律咨詢；證據支持即在必要情況下當事人因客觀原因無法收集的證據，由檢察機關進行收集；訴訟支持即經審查認定符合條件的，由檢察機關向法院發出支持起訴意見書，支持當事人向法院提起訴訟。然而，面對當下紛繁復雜的案件類型，單一的支持起訴履職方式已不完全適應當下的司法實務現狀，也不利于減輕當事人訴累、實質性化解矛盾糾紛和促進修復被損害的社會關系。

（三）主動參與社會治理能力不足

1.民事案件當事人對檢察機關支持起訴職能認識度偏低。一方面，民事支持起訴對象主要為農民工、殘疾人、老年人、未成年人等社會弱勢群體，這類人群本身受限于文化水平、法律觀念等因素，難以了解到檢察機關民事支持起訴職能內容；另一方面，部分檢察院對檢察機關支持起訴職能宣傳不夠，也影響著民事支持起訴制度的社會認知度。

2.檢察機關參與民事支持起訴案件多元共治的主動性不足，部分檢察院還停留在傳統的就案辦案上，未就民事支持起訴案件背后社會治理傾向性、普遍性、系統性問題等進行深挖，辦案質效不高。

三、民事支持起訴多元共治的優化路徑

檢察機關應當圍繞“檢護民生”專項行動部署，緊盯弱勢群體不敢訴、不能訴、不會訴困境，積極開展綜合履職，構建“支持起訴+”工作格局，從而推動民事支持起訴工作的發展與完善。筆者就此提出以下三項路徑，供實踐參考和探討。

（一）強化與其他部門單位協作配合，凝聚特殊群體權益保護合力

1.對內深化檢察綜合履職。民事檢察部門要強化與其他檢察部門間的協作配合和信息互通，共同做好弱勢群體權益保護，暢通與刑事、行政、公益訴訟、未成年人檢察部門的線索移送渠道，建立支持起訴案件線索內部移送辦理機制，由其他部門向民事檢察部門及時移送支持起訴線索，拓寬民事支持起訴案源渠道。還要與控告申訴檢察部門做好案件受理、矛盾化解等工作的銜接配合，讓各項檢察職能融合的更緊密。

2.對外強化與各單位的協同聯動。檢察機關要找準支持起訴和保障民生的結合點，建立與法院、人社局、婦聯、殘聯、工會等單位常態化維護弱勢群體協作機制，整合行政資源，建立信息共享、線索移送、聯動會商、矛盾化解等機制。一方面，可建立檢法兩家共同維護弱勢群體協作機制，如向人民法院移送支持起訴意見書時一并提交相關證據材料，便于人民法院適用速裁程序，便于弱勢群體申請先予執行。另一方面，與工會、人社局、殘聯、婦聯、衛健委等單位溝通協作，拓展案件線索［7］，針對不同案件開展不同的支持起訴協同工作。如與工會可就本地區勞動爭議案件暢通線索移送機制，充分發揮“一函兩書”制度作用，為解決農民工欠薪問題提供司法幫助；與殘聯、衛健委就生命權、健康權、身體權糾紛建立定期溝通機制。與相關單位部門定期召開聯絡會，通過訴前聯合工會、婦聯等做好調解工作，訴中聯合法院做好釋法說理工作，訴后聯合控告申訴檢察部門做好信訪輿論工作，履職中發現涉及刑事犯罪的，及時向刑事檢察部門移送線索，形成多元共治保護合力，共同維護弱勢群體合法權益。

（二）注重矛盾糾紛實質性化解，構建“支持起訴+”工作格局

要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，從源頭上實質性化解當事人雙方之間的矛盾糾紛，將多元化解機制貫穿于民事支持起訴工作始終。在提供法律支持和證據支持的基礎上，加強釋法說理工作，積極運用公開聽證、檢察和解、司法救助等多種方式，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，從源頭上減少訴訟增量。一是“支持起訴+公開聽證”。針對疑難復雜案件，及時組織公開聽證，充分聽取案件當事人意見，在明確爭議焦點的基礎上找準矛盾化解著力點，促成爭議實質性化解。二是“支持起訴+檢察和解”。在辦理當事人有和解意向、有支付能力或訴訟成本較高的支持起訴案件中，加強釋法說理，要積極引導當事人達成訴前和解，將矛盾化解在訴訟前端。經審查作出支持起訴決定的，要配合法院引導當事人達成調解，努力做到案結事了人和。三是“支持起訴+司法救助”。對于支持起訴案件中因被侵權導致生活確有困難的當事人，在辦理過程中要及時與控告申訴部門溝通對接，經認定符合救助條件的可依法提供司法救助，為特殊群體排憂解難。

（三）充分發揮檢察職能，以檢察監督促社會治理

一是線上線下同向發力開展多形式普法宣傳。線上綜合運用傳統媒體和“兩微一端”等新媒體平臺宣傳民事支持起訴職能，線下可開展送法進社區、進工地、進企業等活動，向廣大群眾宣傳民事支持起訴職能及對象、范圍、方式，切實讓廣大群眾尤其是弱勢群體增強依法維權意識。二是要堅持在辦案中監督、在監督中辦案，把個案辦理與類案監督、專項治理相結合。深挖民事支持起訴案件背后社會治理的漏洞，針對涉及侵害弱勢群體合法權益案件中存在的普遍性、傾向性、苗頭性問題，打造“支持起訴+社會治理”工作模式，綜合運用社會治理檢察建議督促有關主管部門依法履職，將“高質效辦好每一個案件”落地落實，做好支持起訴工作的“后半篇文章”，以機制建設破解共性問題，從而提升社會治理綜合效能。