強化檢察機關法律監督調查核實路徑*

摘 要：調查核實已成為檢察機關開展法律監督工作的重要手段。實踐中，檢察機關調查核實權存在相關規范過于分散、調查措施適用不均衡、保障機制缺乏、調查核實與檢察偵查銜接質量不高等問題，不利于檢察機關調查核實權的行使。可以從完善調查核實相關規定、推進調查核實案件化辦理、加大數字模型在調查核實中的運用、加強調查核實權運行的機制保障、提高與檢察偵查銜接效率等方面，強化調查核實權的運用，提升法律監督質效。

關鍵詞：法律監督 調查核實 保障機制 檢察偵查

檢察機關的調查核實權本質上是國家公權力的一部分，是人民檢察院為履行法律監督職責，依法向有關機構和個人調查收集證據或者核實案件情況的活動。包括調查取證和核實情況兩個層面。其中，調查主要針對未知情況或事實收集相關證據材料，作為處理決定的事實和證據基礎；核實情況側重于對已知的事實或證據，采取相應措施來辨識其真偽。從實踐看，調查核實的具體措施一般包括：調閱案卷材料和其他文件資料，查詢、調取、復制相關證據資料，向有關單位或個人了解情況，向當事人或者案外人詢問取證，咨詢專業意見，委托鑒定，現場查驗等。

一、檢察機關調查核實權的規范梳理

（一）在“四大檢察”領域的規定

在刑事訴訟法、民事訴訟法等［1］對檢察機關調查核實權進行規定基礎上，檢察機關內部辦案規則對上述規定進行了一定細化。在刑事訴訟領域，《人民檢察院刑事訴訟規則》第72條、73條、74條、75條、161條、396條等條文分別對開展調查核實的范圍、程序、手段方式等予以規定。在民事訴訟監督領域，新修訂的《人民檢察院民事訴訟監督規則》對原“調查核實”章節關于調查核實的情形、措施、程序等規定進行了細化。行政訴訟監督領域，新修訂的《人民檢察院行政訴訟監督規則》以行政訴訟的特點和違法行政行為監督為著眼點，對調查核實的適用范圍和措施進行了完善。在公益訴訟檢察領域，最高檢印發的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第2章第4節、第3章第1節、第4章第1節則對公益訴訟案件開展調查核實進行了具體規定。

（二）在其他相關領域的規定

《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院行使本法第20條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。此外，《人民檢察院檢察建議工作規定》第13條、第14條等也專門規定了相關調查措施、審批程序等內容，該內容是對檢察機關在制發檢察建議過程中如何行使調查核實權的規范化指引。

2021年6月，中共中央印發的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）對加強檢察機關調查核實權作了強調。如何配置好、發揮好該權能，也就成為新時代檢察機關提升法律監督工作質效的新課題。

二、檢察機關調查核實權實踐運行中的問題

（一）調查核實權立法有待完善

從上述梳理情況看，一方面，雖然《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和相關訴訟監督規則等規定了檢察機關的調查核實權，但這些條文散落各處、不成系統。不僅如此，由于多數規定是列明在檢察機關內部辦案規則或僅適用于檢察機關，法律位階不高、覆蓋面有限。另一方面，調查核實權的行使缺乏保障性規定。雖然現有法律和司法解釋賦予了檢察機關可以采取詢問、調閱資料、委托鑒定等調查核實措施，但這些措施均非強制性措施，致使調查核實工作顯得力不從心。

（二）調查措施適用比例有限且運用不均衡

1.調查措施在各業務領域適用比例不均衡。以武漢市人民檢察院2022年1月至2023年12月的辦案數據為例，民事檢察受案數為2308件，其中采取了調查核實措施的案件數為1470件，適用比例為63.69%；行政檢察同期調查核實措施的適用比例為55.93%；而在刑事訴訟監督中，同期受理審查起訴案件34231件，啟動調查核實程序的案件為5866件，采取調查核實措施的比例為17.14%。刑事檢察中調查核實措施的運用比例明顯低于民事行政檢察。

2.調查措施的運用不均衡。實踐中調查核實措施集中在“查詢、調取、復制相關證據材料”和“詢問當事人和案外人”兩種方式。以W市Q區人民檢察院2021年1月至2023年12月辦理的民事行政訴訟監督案件為例，開展調查核實的95件案件中，上述兩種調查措施適用比例達到90%以上，而其他調查核實措施運用極少。這種情況在檢察機關并非個例，反映出實踐中調查核實手段過于單一的問題。

（三）行使調查核實權的保障機制有待完善

從司法實踐看，調查核實權的行使效果不佳是檢察機關辦案人員面臨的一大難題，極大地制約法律監督工作質效。一方面，對調查核實的內部管理不規范。從工作模式上看，目前的調查核實工作是由辦案人員在各自的檢察業務系統中自行開展，存在著多頭運行、分散管理、總量不明等問題。這些問題也必然不利于對調查核實工作效果的研究。另一方面，現有的抄送備案機制作用有限。檢察機關各業務條線的訴訟監督規則、《人民檢察院檢察建議工作規定》等文件中，規定了檢察機關可以將法律文書和發現的問題線索抄送或移送被監督單位的上級單位、主管單位、同級黨委、人大和紀委監委等。雖然實踐中，該制度取得了一定的成效，但向黨委、政府、人大請示報告、尋求支持的只能是少數案件。如果一項權力的行使必須借助其他權力的支持才能夠完成，那便使得該權力的行使效果變得非常隨機且不可控。

（四）調查核實與檢察偵查銜接不足

修訂后的《刑事訴訟法》保留了檢察機關部分偵查職權，包括司法工作人員相關職務犯罪偵查、補充偵查和機動偵查等內容，形成了新的檢察偵查職權體系。對于檢察機關直接受理偵查的案件，2019年的《人民檢察院刑事訴訟規則》將原規則中的“初查”改為“立案審查”，以“調查核實”代替原來的“初查”概念，并規定了調查核實與立案偵查的銜接機制。但實踐中二者的銜接在數量和質量上均有不足，檢察機關偵辦的司法工作人員職務犯罪案件，來源于訴訟活動監督的線索，尤其是刑事檢察以外訴訟監督的線索并不多見，一定程度上制約了檢察偵查工作的發展。

三、檢察機關調查核實權運行問題原因分析

（一）辦案人員履職動力不足

部分辦案人員對調查核實權的運用意愿不強、運用能力不足。比如，有的辦案人員認為，調查核實權沒有強制力，其在實際運用中往往得不到調查對象的配合，由此產生了畏難情緒，不愿運用調查核實權。歸根到底是未能正確從“高質效辦好每一個案件”的角度看待和運用調查核實權，沒有充分認識到調查核實權的運用對于法律監督的重要作用。

（二）調查核實立法不健全制約其效用發揮

調查核實相關規定過于分散、效力不高的情況，導致在一些關于調查核實措施的問題上，檢察機關難以同其他單位取得共識，致使實踐中推諉、拖延甚至拒不配合調查核實的現象時有發生，給法律監督工作的帶來了不小的負面影響。同時，由于現有的調查核實措施不涉及限制人身、財產權利等強制性措施，時常遇到有關單位、人員不予配合的情形。其根源就在于法律對于檢察機關調查核實的保障措施規定不明，對拒絕調查的并未規定相應罰則。無救濟即無權力。沒有強制力的調查措施很難發揮出好的效果。

（三）多元化監督辦案模式運用不足

一方面，在辦案方式上，囿于檢察機關法律監督常常體現出事后性、外在式的被動特點。以往的監督辦案方式一般也是采用純案牘式的坐堂閱卷模式，這種路徑依賴使得辦案人員對于其他親歷性、技術性更強的調查措施適用較少，導致調查核實措施適用不均衡。另一方面，檢察機關綜合履職仍需加強。比如，司法工作人員職務犯罪偵查和機動偵查線索的發現，除舉報控告外，還有賴于同“四大檢察”業務部門的銜接配合。但各業務部門仍存在“各自為政”的現象，對此類案件線索不夠敏感，缺乏通過履職辦案和調查核實發現偵查線索的意識和能力。

（四）相關工作銜接機制不完善

其一，現有銜接機制的規定不夠具體。以調查核實和檢察偵查的銜接為例，雖然檢察機關相關業務條線訴訟監督規則和部分指導意見［2］規定了調查核實中發現司法工作人員職務犯罪線索的移送要求，但都比較籠統，未能就該項工作形成專門且具體的制度，不利于偵查線索的流通和深挖。其二，調查核實取得證據的效力問題。比如，檢察機關在調查核實中調取的證據能否當然地轉化為檢察偵查案件中的刑事證據頗有爭議。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》第170條第2款［3］規定了對調查核實所獲證據的處理方式，但該規定較為原則，不足以解決該證據銜接問題。

四、強化檢察機關調查核實權的實踐路徑

（一）完善調查核實權的規范依據

關于檢察機關調查核實權的規定，有必要在分類研究、總結經驗的基礎上，將實踐操作中形成的經驗、達成的共識上升為具有較高法律效力的文件，以促進調查核實權的有效行使。建議在調研總結的基礎上積極推動調查核實權立法的完善。比如目前檢察機關正在積極推動檢察公益訴訟立法，公益訴訟案件的調查核實也必然是其中的重要內容。檢察機關可以以此為契機，將調查核實權的啟動條件、線索管理、適用程序和范圍、具體措施、法律后果等內容予以完善；同時，在同審判機關、公安機關、行政機關等充分溝通的基礎上，就調查核實相關條款的具體適用，以書面形式達成雙方或多方共識，一定程度上解決條文分散、重復規定、效力不足等問題，為下一步系統性、全面性完善檢察機關調查核實權立法打造樣板。

（二）通過監督辦案模式轉型強化調查核實措施的適用

首先，要深刻理解領會“高質效辦好每一個案件”，在調查核實過程中，要和被監督者共同面對執法辦案中的問題，共同尋找解決切實可行的路徑和方案，達成共識。其次，在辦案實踐中，除了調閱案卷、詢問當事人的措施外，還應廣泛運用現場查驗、專業咨詢、委托鑒定等親歷性較強的監督措施，并根據不同監督領域、不同被調查對象，從適用條件、適用范圍、具體程序等方面探索總結相應的辦案指引，從而提升辦案人員對各種措施精準適用、熟練適用的能力。最后，深入實施數字檢察戰略。提升數據思維能力，在學懂弄通的基礎上，重視運用法律監督模型開展調查核實，通過數據比對分析，及時發現違法線索、尤其是深層次違法行為，從而提升法律監督的覆蓋面和精準度。

（三）通過機制完善強化調查核實權的行使效果

檢察機關調查核實權作為實現法律監督目的的重要權能，其效果需要有相應的機制保障作為后盾。有學者建議，為保障檢察機關充分開展調查核實，立足制度的長遠發展，應當賦予檢察機關司法強制措施。筆者對此表示贊同。關于如何賦權，筆者認為，可以借鑒民事訴訟法的相關規定。我國《民事訴訟法》設置了“對妨害民事訴訟的強制措施”專章，規定對妨害民事訴訟的單位和個人，人民法院可以適用拘傳、訓誡、罰款、拘留等強制措施，從而保障民事訴訟順利進行。借鑒這一做法，其一，為了保障調查核實的順利進行，相關法律可以賦予人民檢察院在調查核實中必要時得采取拘傳、訓誡、罰款等司法強制措施。比如，在《人民檢察院組織法》規定，檢察機關對于被調查的單位和個人消極不配合、拒絕、妨礙調查核實情節較輕的，可以采取拘傳、訓誡、罰款等強制措施；情節嚴重的，依法由相關部門追究其行政乃至刑事責任。其二，推行調查核實工作案件化辦理。為了強化調查核實工作的規范管理、督促辦案人員規范開展調查核實工作，應當實施調查核實工作案件化辦理。建議在檢察業務應用系統中增設調查核實模塊，合理設置辦案節點、工作文書、審批權限、案件關聯等內容，建立健全調查核實從立案到辦結的案件化流程，通過監督線索集中管理、調查核實流程監控、監督質效線上評查等方式，實現對調查核實工作的規范化管理和科學性研究，提升調查核實機制運行效果。

（四）提升調查核實與檢察偵查銜接的質量

強化調查核實和檢察偵查工作，目的是為了提升法律監督工作的質效。其一，應提高對該項工作的認識。充分認識調查核實與檢察偵查的銜接是加強法律監督的重要抓手，牢固樹立“在辦案中監督、在監督中辦案”理念，將銜接工作作為保障檢察權良好運行的內生手段［4］。其二，應完善銜接工作機制。當前，不少省級、市級檢察機關組建了單獨的偵查和調查核實部門，為完善調查核實與檢察偵查的銜接機制打下了良好的組織基礎。工作機制方面，可以推進調查核實案件化辦理，完善檢察偵查線索管理的一體化機制，實現“案件-線索-案件”的交互模式。具體而言，在辦理刑事、民事、行政、公益訴訟監督案件時，注重在調查核實中對檢察偵查線索的發掘與審查，實現“案件-線索”的線上轉化；再由檢察偵查部門通過調查核實對線索進行立案或查否處理，做到“線索-案件”。需要指出的是，上述過程是可逆的，對開展檢察偵查工作中發現的訴訟監督或者社會治理線索，同樣可以依照上述路徑辦理。該項機制強調的是偵查思維、模式與策略的整合，防止線索管理環節過于孤立，推動案件線索審查、挖掘與運用的深層次化。三是明確證據轉化的有效性。從前述相關規定看，其并未否認調查核實取得證據向刑事證據轉化的可行性；從司法實踐看，部分證據缺乏事后重新取證的可行性和必要性，比如無法復制的物證、公共場所的勘驗檢查記錄等。因此，需要通過立法或司法解釋方式明確調查核實證據向刑事證據轉化的效力和條件。筆者認為，可以參考刑事訴訟中關于行政執法證據向刑事證據轉化的規定，對可轉化的證據種類、轉化后的形式要件、證據來源合法性證明、對轉化后證據的合法性審查等內容予以明確規定，并將其納入線上案件化辦理模塊，在助力銜接工作順利推進的同時，保證依法嚴格履行法律監督職責。