環資類行政公益訴訟中行政機關依法履職之判斷

摘 要：以提起行政公益訴訟解決生態環境和資源保護領域公益受損問題，需要界定行政機關是否依法履職，來確定行政公益訴訟案件是否具備可訴性。目前實踐中關于環資類案件行政機關的依法履職認定標準仍存在較大分歧，需立足于該類案件的固有特性，將職責標準作為衡量行政機關在行政公益訴訟案件中是否依法履行職能的依據，更符合生態環境與資源保護的客觀規律。

關鍵詞：環境與資源保護 行政公益訴訟 依法履職 判斷標準

《行政訴訟法》第25條、《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第81條及“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條均規定，行政機關經檢察建議督促仍未依法履行職責的，檢察機關依法向人民法院提起行政公益訴訟。行政機關依法履職與否既是檢察機關提起行政公益訴訟的先決條件，也是人民法院裁判此類案件的關鍵核心。［1］但在實踐中，依法履職缺少對應的判斷標準，不同行政機關之間對于依法履職的適用理解千差萬別。同時，由于環資類案件具有損害結果隱蔽性強、專業知識要求較高、修復難度高且時間周期長等特點，行政機關經檢察建議督促履職，公益受損問題未能得到有效解決的情況依然存在。在檢察公益訴訟堅持以“訴”的確認體現司法價值引領的背景下，明確行政機關依法履職的判斷標準，以提升行政公益訴訟可訴性為公益受損問題得到有效解決提供更優制度保障，是至關重要的。

一、行政機關依法履職判斷標準現狀分析

目前，學界與實務界對環資類行政公益訴訟中行政機關履職標準尚未有統一共識，主要觀點可歸納為三種。［2］

（一）結果標準

結果標準，是以有法定職責的行政機關采取的措施是否有效實現生態環境損害修復作為其依法履職與否的判斷標準。單純以結果為標準，忽略了經濟社會發展中生態治理面臨的復雜性、行政成本投入的有限性，對行政機關的履職要求過高。如Z市G區被傾倒固體廢物1.2萬余噸，其中夾雜著大量的危險廢物，其有毒有害物質滲入周邊土壤和水體，嚴重破壞生態環境。行政機關委托有資質的機構進行鑒定，清理污染物和修復生態環境費用高達2500萬余元。因到案責任人經濟上無賠付能力，經檢察機關督促，行政機關已投入330多萬元，對污染物采取應急處置措施，防止污染進一步擴大。盡管污染物未被完全清理，但行政機關在職責范圍內，已窮盡行政資源及手段，如僅以未完全實現生態環境修復的結果為標準，認定行政機關未依法履職，即使提起行政公益訴訟，未必能取得更好的履職效果，也有忽視行政機關履職實際的嫌疑。

（二）綜合標準

結果標準可能會忽視行政機關履職所面臨的現實情況、客觀因素，過度加重了行政機關的履職負擔。同時，若面臨生態環境損害結果不明顯，或有效治理修復的客觀局限性太大的情況，只參照結果標準，可能無法對行政機關是否依法履職進行判斷，甚至會形成忽視采取可能的履職措施，以改善損害結果、減少損害加劇的導向。而綜合標準強調在對行政機關的履職情況進行審查時，以該社會公共利益保護配套的公共管理流程體系為參考，結合其應履行的法定職責及履職后是否有效果等因素，綜合研判其在該流程體系所處環節是否已依法履職。如針對Z市G區轄區未被清理的污染物，行政機關已采取應急處置措施防止污染擴大，并就資金缺口向地方政府或上級主管部門申請專項資金支持。在行政機關所處的履職環節，已窮盡資源手段，則不應被認為未依法履行職責。但目前缺少綜合標準的構成要件，其在實踐運用中存在困難，檢察人員社會閱歷、工作經驗的差異，也使判斷結果有一定的主觀性。

（三）職責標準

職責標準認為，如果行政機關負有保護社會公共利益的法定職責，基于行政資源配置的有限性、行政管理面臨的復雜性、系統治理需要的協同性、不同法益保護的均衡性，只要行政機關能證明其不存在違法履行職責或者不履行職責的主觀故意、過失，且在法律框架允許的范圍內客觀上窮盡了手段，對受損公益進行救濟，即使在法定期限內無法實現生態環境損害修復的結果，也應當認定其依法履職。在此標準下，評價行政機關是否依法履職不再只強調公益保護結果，或針對行政機關的履職效果進行綜合研判，而是將焦點集中在行政機關主觀上是否存在違法履行職責或不履行職責的故意、過失因素，以及客觀上在法定期限內是否窮盡法律手段履行職責。如Z市F縣牛蛙養殖場非法占用耕地案中，行政機關經督促對牛蛙養殖場進行了清退，終結了耕地被非法占用的狀態，但牛蛙養殖對耕地耕作層造成了嚴重破壞，致使耕地喪失種植功能。行政機關既未能通過法律賦予的行政手段，以責令限期改正督促責任人恢復耕地的種植條件，亦未履行法律規定的代履行職責，代為恢復受損耕地種植條件，致使耕地的種植條件一直未得到恢復，社會公共利益仍處于被侵害狀態，因此檢察機關認為行政機關未達到依法履職的標準，需進一步跟進監督。

二、環資類行政公益訴訟與職責標準的契合度分析

多數損害通常具有直接性，責任與結果之間存在相對單一的因果關系，如人身損害，其損害行為與損害結果之間時間間隔較短，損害結果一般肉眼可見，損害結果與行為責任之間的關系較為容易判斷。但生態環境和資源保護類案件損害結果往往具有隱蔽性、長期性、多因性、復雜性、多維性及動態性，其固有特性決定了以職責標準為判斷依據，更契合環資類行政公益訴訟對行政機關是否依法履職所進行的合法性審查，以及辦案時效的需求。

（一）損害結果的隱蔽性與長期性需要職責標準

環境污染類案件中對水、土壤、大氣環境質量的危害通常需要借助環境監測、綜合物探等技術綜合確定；生態破壞類案件，如非法采砂、非法捕撈、農田損害等判斷需借助水生生態調查、生態監測、水下測繪等技術確定，因此其損害結果具有較強的隱蔽性。同時，因損害結果的隱蔽性導致了損害行為發生與損害結果發現之間存在時間間隔。時間間隔越長，即生態環境遭受損害的時間越長，對其采取修復（恢復）措施，使生態環境恢復至基線或風險可接受水平所需時間越長，受損生態環境補救不可一蹴而就。［3］此外，發出檢察建議后，行政機關整改回復及檢察機關審查起訴期限共計3個月，期間即使行政機關依法積極履行職責，也未必能有較好的生態環境損害修復效果，僅以結果為標準可能會忽視行政機關已采取有效措施進行整改的事實。

相較只考慮修復成果的結果標準和需兼顧多方因素的綜合標準，職責標準注重對行政機關在主客觀上是否依法履職進行判斷。檢察建議發出后，行政機關已采取有效措施履行職責，即使受損生態環境在檢察建議整改期限內未完全修復，采用職責標準可充分尊重科學規律給予生態環境必要的恢復時間。如天津市人民檢察院第三分院、河北省滄州市人民檢察院聯合督促治理外來入侵物種互花米草行政公益訴訟案，檢察機關認為各相關行政機關未依法履職，導致外來物種入侵，嚴重威脅濱海生態環境。相關行政機關收到檢察建議采取整改措施，在對約100公頃互花米草進行了徹底治理的基礎上，對余下互花米草已擬定修復治理計劃，穩步有序推進各項治理工作。［4］在此案中以職責標準作為判斷標準，更符合生態環境修復的固有特征。

（二）損害結果的多因性與復雜性需要職責標準

環資類損害成因多樣、復雜。以水土流失為例，非法采礦、盜伐濫伐林木等均會造成水土流失，其行為本身是造成生態環境損害的直接原因。但行政機關不履行職責也會導致生態環境損害未得到及時修復，加劇損害程度。此類案件中，一般由行政機關先行責令侵權責任人在合理期限內履行修復責任，但能否取得理想效果受諸多因素影響。如因侵權責任人不具備修復能力，生態環境修復往往由有資質的機構或地方政府承擔。實踐中還存在修復費用高昂，侵權責任人無力承擔修復責任的情形。在緊急情況下，行政機關仍先行責令侵權責任人在一定期限內履行修復責任，會造成公益受損情形無謂加劇。采用職責標準更有利于判斷行政機關是否及時介入生態環境修復，承擔保護生態環境的法定職責。同時，生態環境損害修復大多也涉及系統治理、綜合治理，需要根據實際情況，由生態環境等若干行政機關協同參與，才能取得理想的修復效果。在此類情況下，亦無法以生態環境仍處于受損狀態，斷定行政機關未依法履行職責。此外，在生態環境修復過程中，行政機關可能面臨缺乏專業知識，難以有效開展工作等情況，采用職責標準能予以行政機關積極引導，謀求專業機構或聯合多部門推動生態環境修復工作。

（三）損害結果的多維性與動態性需要職責標準

污染環境或破壞生態行為一旦發生，其損害結果不是固定不變的，會隨時間的推移而改變。以非法傾倒、處置固體廢物為例，若行為人以填埋方式非法處置固體廢物，且違法行為未被及時發現，因其中的有害物質會不斷地向土壤遷移，最終進入地下水環境，生態環境損害的范圍與程度在不斷擴大，受損環境介質增加。反之，若將廢水排入江河湖泊，當污染物濃度未超過水環境容量時，因水體流動帶有一定的自凈功能，行政機關發現違法行為時，生態環境損害可能已經得到部分甚至完全自然恢復。在此類情形下，若以結果標準或綜合標準，因受損生態環境已自然恢復，無論行政機關是否依法履行職責，均失去判斷依據。

而職責標準更注重對行政機關是否充分全面履行法定職責進行研判。一些需要使用虛擬治理成本法進行鑒定的案件，其生態環境損害結果并不明顯，此時以職責標準進行判斷，更有利于督促行政機關依法履行職責，制止仍在持續的違法行為。如大同市云州區人民檢察院辦理某企業違法排放超標廢水污染環境行政公益訴訟案，某公司每日排放超標廢水4萬噸，行政機關作出行政處罰決定，要求公司限期治理，并罰款十萬元整。因公司到期并未整改，違規排放超標污水的情形仍在持續，但由于水流流動性與自凈能力，若僅以該區域水生態環境受損情況作為行政機關未履職到位的依據，理據并不充分。檢察機關以行政機關未能制止企業違規排污發出檢察建議，督促行政機關充分全面履行職責，確保企業整改措施落實到位。［5］

三、環資類行政公益訴訟中職責標準的完善

環資類行政公益訴訟中行政機關是否依法履職抗辯主要集中在部分法律的操作性不強，行政管理執法之間存在交叉脫節及客觀不能等方面，這也是職責標準在適用過程中面臨的難點。因此，應從強化相關配套制度，明確行政管理執法銜接流程及建立客觀因素豁免清單三方面入手，提升職責標準在辦案實踐中的操作性，完善行政機關依法履職判斷標準。

（一）以強化相關配套制度明確履職標準

環資類法律法規規定了行政機關負有的法定職責，但相應下位法對某些破壞生態、污染環境行為的查處，未建立相關配套操作指引、執法標準，行政機關難以作出相應的具體行政行為，對受損生態環境予以救濟。如對水產養殖尾水排放，若屬地未出臺強制性標準文件，對適用對象、污染物控制指標及排放限值、監測要求、達標判定等內容予以明確，就會影響行政機關對養殖尾水超標排放的認定及后續責令整改等工作。針對地方因配套制度不健全導致普遍存在的共性問題，以推動地方立法，建立完善相關地方性法規等規范性文件，健全完善法律適用的操作指引、執行標準，對于職責標準的完善具有重要意義。

（二）以明確行政管理執法銜接流程確定職責主體

綜合行政執法將分散在各行政機關的執法權剝離出來，由綜合執法機構統一行使，但原來的行政機關仍負有行政管理權。［6］這就導致行政管理與行政執法相對分離，在實踐中出現銜接脫節的情況。以Z市非法排水查處為例，城鎮雨污管網規劃管理由承擔行政管理的住建部門負責，而行政處罰則由行使相對集中處罰權的城管部門負責。城管部門往往不掌握城鎮雨污管網分布情況，需要住建部門予以技術支持，乃至出具書面的非法排水認定意見，才能對非法排水主體采取懲罰性措施。涉及多個行政機關的多階段行政行為或合作型行政行為，如前一環節行政機關作出的基礎行為雖為內部行政行為，但對后續環節行政機關作出具體行政行為有實質性影響的，可探索將銜接流程規范化、法定化，以明確各主體職責，并使中間環節的行政行為外部化，賦予行政訴訟意義上的可訴性，是適用職責標準對行政機關依法履職進行判斷的有力支撐。

（三）以建立客觀因素豁免清單明確責任邊界

環資類案件的固有特點決定行政機關履職中自然條件、不可抗力、歷史遺留問題等客觀因素具有較強的影響力，如季節、氣候、水文條件對植被生長的影響；需要開展專業測繪、鉆探等工作的生態環境修復的資金保障等。在制定該領域案件辦案指南過程中，可以就不同類型案件特點建立與之相適應的客觀因素豁免清單，為以職責標準判斷行政機關在客觀上是否已經窮盡手段提供參考依據，并對行政公益訴訟適用客觀因素豁免予以制度性規范。