銷售冒用地理標志農產品行政公益訴訟精準監督的實現

摘 要：地理標志蘊含著所涉地域特有的自然、歷史、人文因素，屬于該區域的公共資源范疇，不僅具有知識產權的私權屬性也具有公益屬性。銷售冒用地理標志農產品行為不僅侵害權利人的權利，而且破壞公平市場競爭秩序，損害社會公共利益。依托行政公益訴訟檢察職能，對承擔監管職責的行政機關依法履行監督職責，是保護地理標志知識產權的重要保障。在地理標志行政公益訴訟保護實踐中發現，存在公益受損事實的認定角度多元、行政機關是否依法履職的法律依據繁雜、行政機關監管職責認定困難等方面問題。應在準確查明公益受損事實基礎上，運用法律解釋方法明晰法律適用、確定行政機關監管職責；實質區分銷售冒用地理標志農產品侵權事實具體情形，精準制發檢察建議，實現行政公益訴訟對銷售冒用地理標志農產品行為的精準監督。

關鍵詞：行政公益訴訟 農產品地理標志 檢察建議 精準性監督

公益訴訟檢察重在突出精準性規范性。檢察機關要以精準性規范性作為檢察公益訴訟高質效辦案的基本內涵和要求，以“可訴性”作為促進提升辦案質效的重要標尺。［1］檢察機關通過辦理農產品地理標志保護行政公益訴訟案件，加強地理標志知識產權保護。目前該項制度尚處于探索階段，有必要在法律適用方面加強研究，確保監管主體的精準性，提升侵害事實、適用法律的精準性，提高對策建議的精準性，以訴前精準性提升可訴性，落實“高質效辦好每一個案件”。

一、農產品地理標志屬性及保護模式

近年來，我國對地理標志的保護越來越重視，檢察機關開展地理標志知識產權公益訴訟是維護知識產權的重要保障，也是提升知識產權保護質效的有效手段。

（一）農產品地理標志屬性特質

從 《與貿易有關的知識產權協定》［2］規定看，地理標志保護法律起源于對消費者權益的保護和對公共利益的維護，為更好實現對地理標志的保護，多國采取專門法形式或者通過調整商標法相關規定的方式對地理標志予以保護，從而使地理標志實際上具備了類似于專利權、商標權的排他權特點。［3］我國目前對農產品地理標志保護具有以《民法典》《商標法》為代表的私益角度保護，以《產品質量法》《農產品質量安全法》《地理標志產品保護辦法》為代表的公益角度保護相結合的特點。公益訴訟制度以維護社會公共利益為目標，“社會公共利益”在法律上是不確定概念。［4］根據學界的普遍觀點，界定這一概念必須考慮“地域”和“人數”兩個要素。因此，社會公共利益通常可以理解為某一地域范圍內不特定多數人的利益 ［5］。 綜上，探索將農產品地理標志保護納入公益訴訟檢察領域已成為公益訴訟制度不斷走向深入的重要內容。［6］

（二）農產品地理標志認證體系

目前市場流通有效使用的地理標志有國家知識產權局認證的紅色GI“中華人民共和國地理標志”和農業農村部認證的綠色AGI“中華人民共和國農業部農產品地理標志”。雖然自2022年11月17日，農業農村部停止了農產品地理標志登記工作，但之前登記的農產品地理標志（AGI）仍在市場流通使用，在新的法律法規出臺前，農業農村部門對其已登記的“農產品地理標志”仍有監管職責。兩種認證體系下檢察機關辦案時要精準確定監管責任主體。

（三）農產品地理標志法律保護框架

對于農產品的地理標志的保護，我國基本形成了以《地理標志產品保護辦法》《農產品地理標志管理辦法》為指引，以《商標法》為基礎，以《食品安全法》《產品質量法》《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》等為主要依據的法律框架。這套龐雜的地理標志保護體系對辦理行政公益訴訟案件適用法律帶來一定困惑，已成為該類案件辦理中的主要問題。

二、銷售冒用地理標志農產品行政公益訴訟案件辦理存在的問題與困難

行政公益訴訟案件中認定行政機關是否依法履職，要遵循“三段論”分析法，即大前提（法律法規）-小前提（公益受侵害事實）-結論（行政機關是否依法履職）。［7］實踐中，開展銷售冒用地理標志農產品行政公益訴訟監督，存在以下幾個問題與困難需要解決。

（一）認定公益受損事實角度多元

存在社會公共利益或者國家利益受侵害的事實或隱患，是行政公益訴訟啟動的第一步，必須調查清楚公益是否被侵害，精準確定小前提。筆者通過整理目前部分地區市場監督管理部門對“銷售冒用地理標志農產品”行為的處罰案例，并梳理行政機關作出行政處罰適用法律依據的情況發現，對于“銷售冒用地理標志農產品”同一種侵權行為，實踐中出現行政機關適用《反不正當競爭法》《產品質量法》《商標法》《食品安全法》《消費者權益保護法》等多種法律法規情形?？梢妼Α颁N售冒用地理標志農產品”行為處罰角度多元，公益受損事實認定與法律規定錯綜復雜。

（二）認定公益受損法律依據繁雜

在確定公益受損事實情況下，要進一步解決如何精準確定“大前提”即應適用哪部法律。由于不同法律權益保護側重點不同、法律術語使用規范性差異，相關法律規定不明確，實踐中表現為與地理標志對應的法律之間尚不能完全協調統一［8］，行政機關未依法履職的法律依據不明晰。

一是“地理標志”在不同法律規范中法律稱謂不同。關于銷售冒用地理標志農產品處罰的規定，已申請為注冊商標的地理標志在《商標法》中表述為“注冊商標”，即地理標志受《商標法》保護的前提是將其“注冊”為集體商標或證明商標。《農產品質量安全法》規定的“質量標志”包括地理標志?！懂a品質量法》與地理標志對應的法律術語是“質量標志”“產品標識”。《食品安全法》中地理標志表述為“證明文件”?！斗床徽敻偁幏ā穼Φ乩順酥就ㄟ^規定禁止實施混淆行為、虛假或者引人誤解的商業宣傳做出保護［9］。

二是地理標志相關法律法規眾多。《地理標志產品保護辦法》及《農產品地理標志管理辦法》僅規定了銷售冒用地理標志專用標志產品違法行為，未指明具體處罰依據及措施。雖然《商標法》保護力度最強且有明確的處罰條款，但地理標志申請為注冊商標的數量較少，不能全面有效保護地理標志?！掇r產品質量安全法》第74條的處罰僅適用于農業農村部認證的地理標志農產品未進入市場流通環節的情形，該產品在進入市場流通環節后的處罰依據較為繁雜，涉及多個部門法律法規。

（三）行政機關監管職責認定困難

我國目前農產品地理標志的監管部門為市場監督管理部門和農業農村部門。從2022年開始農業農村部對農產品地理標志已停止受理申請，部分農業農村部門對其之前認證的農產品地理標志是否應繼續履行監管職責認識不清。雖然相關法律、法規和規章分別規定了地理標志產品的申報部門、審批程序以及審核方法等行政管理制度，但是監管部門職能存在交叉，部門之間缺乏有效溝通。這一狀況會使生產者、經營者無所適從，也造成地理標志監管職責不明，存在雙重監管或者監管空白情形。對同一違法事實出現無行政機關監管或者多個行政機關同時監管兩個極端，為檢察機關履行地理標志知識產權公益訴訟職責帶來困惑。

三、銷售冒用地理標志農產品行政公益訴訟案件辦理要點

法律是語言文字的成文法，需要通過法律解釋克服法律語言的模糊性、法律文本的滯后性及規范競合問題。在銷售冒用地理標志農產品行政公益訴訟案件中，應實質區分違法行為，以法律解釋方法明晰法律條文之間的關系、明確行政機關的監管職責。

（一）實質區分違法行為，準確查明公益受損事實

根據違法行為的不同，查明公益受損事實是精準適用法律的前提。銷售冒用地理標志農產品行為在具體細節上存在諸多不同，這些細節的嚴格把握恰恰影響案件的進一步辦理。根據銷售冒用的對象是否注冊，可分為侵害已注冊為集體商標或證明商標農產品地理標志與侵害未注冊為集體商標或證明商標的農產品地理標志兩種情形，未注冊的根據保護體系不同，受損對象分為農業農村部門認證的農產品地理標志和國家知識產權局認證的地理標志。后者根據主觀過錯，又區分為銷售者明知和銷售者不明知其銷售的是他人冒用地理標志農產品的情形。

（二）明晰行為特點，精準適用法律

與“地理標志”對應的法律術語不統一問題。原國家質量監督檢驗檢疫總局《關于實施〈產品質量法〉若干問題的意見》明確質量標志包括我國政府有關部門批準或認可的產品質量認證標志、企業質量體系認證標志、國外的認證標志、地理標志等?！掇r產品質量安全法》罰則中對銷售冒用農產品質量標志行為的處罰規定亦適用對地理標志的保護。對“地理標志”與《食品安全法》中“證明文件”關系問題，目前實踐中已達成普遍共識，即“地理標志”屬于該法規定“證明文件”，黑龍江、云南、山東等部分省份出臺的食品管理辦法中已作出相關規定。例如山東省《山東省食用農產品批發市場質量安全監督管理辦法》規定，農產品地理標志等食用農產品包裝上所標注的產地信息可視為產地證明合格證。

關于地理標志相關法律法規眾多問題，要明晰適用法律的具體條件。銷售冒用地理標志已注冊為集體商標或證明商標時，應當優先適用《商標法》進行處罰。未成為注冊商標的農業農村部門認證的地理標志產品違法行為發生在進入市場流通環節前，《農產品質量安全法》第74條已作出明確規定。對進入市場流通環節的地理標志產品，應從銷售冒用行為與公益受損事實密切程度分析。銷售者未履行地理標志查驗義務，損害食品安全溯源管理秩序，適用《食品安全法》。銷售者履行查驗義務，但存在偽造冒用行為違反產品質量責任和義務的，適用《產品質量法》。與損害市場公平競爭秩序密切，適用《反不正當競爭法》。在適用《消費者權益保護法》時應當注意該法第56條的規定，在地理標志保護方面，優先適用相關法律法規，只有在其他法律沒有規定情況下，才適用《消費者權益保護法》。

（三）運用體系解釋，確定行政機關監管職責

精準認定銷售冒用地理標志農產品侵權行為的監管職責主體，需要運用體系解釋厘清《農產品質量安全法》法律條文之間的關系?！掇r產品質量安全法》總則第2條規定該法所稱農產品，是指初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。分則第74條規定農產品生產經營者冒用農產品地理標志，或者銷售冒用農產品質量標志的農產品的，由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門按規定處罰。分則第74條規定的內容應受到總則第2條的統轄。第74條規定的農產品亦應指初級農產品，該法第60條規定縣級以上地方人民政府市場監督管理部門依照該法和《食品安全法》等法律、法規的規定，對農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業后的生產經營活動進行監督檢查。 即在農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業前的生產經營活動中銷售冒用地理標志農產品的行為，由農業農村部門依法監督檢查。在農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業后的生產經營活動由市場監督管理部門監督檢查。

四、提升銷售冒用地理標志農產品行政公益訴訟精準監督質效的路徑

如何適用法律精準確定監管主體及行政機關履職依據是辦理該類案件的關鍵環節，筆者結合辦案實踐，總結以下實現路徑：

其bQpVvDT2NaX0o7JBNMdaM247vWAy2S3uwIJvXIvHBgk=一，銷售冒用地理標志集體商標或者證明商標產品的行為?！渡虡朔ā返?7條第（三）項銷售侵犯注冊商標專用權商品的，屬于侵犯注冊商標專用權的行為。該法第60條明確由原工商行政管理部門（現為市場監督管理部門）對該行為作出處罰。因此當行政機關未依法對該行為履行監管職責時，檢察機關應向市場監督管理部門制發檢察建議，督促其依據《地理標志產品保護辦法》第30條、《商標法》第57條第（三）項、第60條依法履行監管職責。

其二，銷售冒用農業農村部認證的“農產品地理標志”的行為。檢察機關應依據《農產品質量安全法》第60條，嚴格區分農產品所處階段。對農產品在未進入批發、零售市場或者生產加工企業的生產經營活動階段發生的違法行為，對該行為農業農村部門未依法履行監管職責，損害社會公共利益的，向其制發檢察建議，并根據《農產品質量安全法》第74條規定履行法定職責。農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業的生產經營活動，由市場監督管理部門進行監督檢查。銷售者對地理標志農產品未查驗證明文件，市場監督管理部門未依法履職，向其制發檢察建議，督促其依據《食品安全法》規定履行監管職責。銷售者履行查驗義務，根據銷售者主觀過錯不同適用《產品質量法》。

其三，銷售者明知銷售冒用國家知識產權局認證的農產品地理標志（未注冊集體商標或證明商標）行為，如銷售者在產品上粘貼國家地理標志標簽、甚至將商品外包裝替換為有地理標志包裝。根據《產品質量法》第8條規定市場監督管理部門負責產品質量監督工作?！懂a品質量法》第31條規定銷售者不得偽造或者冒用認證標志等質量標志，同時該法第53條對該行為明確規定了處罰條款。市場監督管理部門未依法履職的，應向其精準制發檢察建議，并督促其根據上述條款履行法定監管職責。

最后，銷售者不明知是他人冒用農產品地理標志（未注冊集體商標或證明商標）產品的行為。根據《產品質量法》第55條規定，對銷售者有充分證據證明其不知道銷售的產品是禁止銷售的冒用地理標志產品并如實說明其進貨來源的，比照該法第53條從輕或者減輕處罰。市場監督管理部門作為負責產品質量監督主管部門未依法履職的，檢察機關應向其精準制發檢察建議，督促其依法履行監管職責。