民事再審檢察建議制度完善

摘 要：民事再審檢察建議制度是我國檢察實踐發展中的創新產物，是立足我國本土司法實踐的獨具特色的法律制度。制度建立以來，在強化精準監督、推動社會治理、推進矛盾糾紛實質性化解等方面發揮著重要作用，但在司法實踐中面臨法律適用困境現實難題。需在現有法律體系框架內統一法律適用標準，健全專門審查機制，細化跟進監督措施，充分發揮民事再審檢察建議的法律監督效能。

關鍵詞：民事再審檢察建議 司法價值 實踐困境 監督效能

2024年3月9日，最高檢發布《民事檢察工作白皮書（2023）》顯示，2023年全國檢察機關共審結7.5萬件民事裁判監督案件，提出監督意見1.4萬件。其中，提出再審檢察建議1萬余件，采納率達92.4%，民事再審檢察建議已成為民事檢察監督的主要監督方式。［1］追溯民事再審檢察建議制度的歷史沿革，2013年施行的《民事訴訟法》明確將民事再審檢察建議規定為民事檢察監督的法定方式之一，確立了民事再審檢察建議的法律地位。2019年，最高檢印發《人民檢察院檢察建議工作規定》將民事再審檢察建議作為一種主要監督方式在條文中明確列舉。2023年11月，“兩高”印發《關于規范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），明確規定檢察院辦理民事再審檢察建議的基本原則，將民事再審檢察建議納入案件流程管理，并提出要探索建立完善法院和檢察院常態化工作聯系機制。本文在充分認同民事再審檢察建議制度功能價值的基礎上，立足于法律監督職能定位，通過剖析制度運行的現實困境，提出完善的進路構想，期待以理論研究反哺檢察實踐，為持續深化民事檢察監督體系建設拋磚引玉。

一、民事再審檢察建議制度的司法價值

溯源民事再審檢察建議制度的歷史沿革，其在發展過程中逐漸形成三重主要功能：法律監督功能、效率功能和維護司法權威功能，為檢察機關優化資源配置提高辦案效率、促進法檢共同維護司法權威提供內在驅動。

（一）立足監督功能強化民事檢察監督

法律監督功能是民事再審檢察建議最核心的功能價值所在，這是由民事再審檢察建議的公權力屬性決定的，公權力是其核心屬性。隨著社會的不斷進步和法律體系的不斷完善發展，我國民事法律監督制度的理念歷經多次變革：由傳統的一元化延伸到多元化，由注重實體審查轉向實體與程序審查并重，由側重于事后監督拓展到事前、事中、事后全面監督。民事再審檢察建議的內涵也逐步得到豐富：不僅包含對訴訟程序中生效裁判的監督，也包含對非訴訟程序中調解書的監督。監督范圍也貫穿民事審判活動一審普通程序、簡易程序，以及二審程序、審判監督程序的始終。民事訴訟以私人利益紛爭為基本特征，而檢察權代表著國家公權力，對民事私法領域不宜過多干涉。檢察院通過對法院提出再審檢察建議促成其自行糾錯，在行使檢察權的同時體現了對法院審判權的尊重，是民事檢察監督職能的外在表現形式。

（二）優化配置司法資源提高辦案效率

民事再審檢察建議的效率功能主要體現在與民事抗訴的對比上：在民事抗訴適用范圍受到限制時，或者不必要啟動抗訴進行法律救濟時，民事再審檢察建議的效率功能發揮出顯著優勢。民事抗訴采用“上抗下”的模式，該模式下抗訴決定權在上級院，下級院不能直接辦理抗訴案件。這就造成大多抗訴案件積壓在上級院，而下級院的檢察資源卻未能得到充分發揮。民事再審檢察建議制度的補位則在一定程度上解決了民事抗訴功能較為單一的現實難題。［2］檢察院對同級法院提出再審檢察建議促成其自行糾Cre428V62EMijP4feCVvVw==錯，較民事抗訴程序周期短、程序簡便，減少了當事人等待監督結果的訴訟成本。在司法資源有限的前提下，各級檢察院各司其職在系統內部對辦案資源進行優化配置，提高了民事檢察的監督效率。

（三）促進法檢良性互動維護司法權威

檢察機關和審判機關的司法權威建立于社會公信力基礎之上，耦合于檢察職權和審判職權的良性互動之中：民事審判的目的在于定分止爭解決糾紛，民事檢察監督的目的則在于及時糾錯，以及維護正確生效裁判的既判力。［3］檢察院可以在提出民事再審檢察建議之前事先同法院溝通協商，再從建議者的角度出發提出監督意見。檢察院通過這種較為柔和的方式督促法院自行糾錯，有助于監督意見被接受采納，也有助于采納后審理程序的順利進行。在監督法院審慎行使審判權的同時，也增強了人民群眾對法院審判的信服，在強化檢察監督職能和尊重法院獨立行使審判權之間找到了適當的平衡點。

二、民事再審檢察建議制度的實踐困境

在司法責任制改革視域下，檢察機關不斷強化自身對民事再審檢察建議的規范化辦理。與此同時，也仍面臨不少困境。

（一）民事再審檢察建議制度的法律適用困境

從制發角度看，檢察院可適用民事抗訴或是民事再審檢察建議對案件進行監督。這兩種監督制度的設計本意是，便于檢察院針對不同法定監督情形選擇更為合適的監督方式。但是，現行司法規范對于民事抗訴和民事再審檢察建議的監督范圍未進行明確劃分。［4］當法定監督情形出現時，民事再審檢察建議與民事抗訴這兩種監督方式易在監督范圍上出現交叉競合。由于兩種監督方式處于并列地位可擇一適用，可能出現選擇適用標準的不統一，難以體現兩種監督方式各自的制度優勢。對于既可提出民事再審檢察建議也可提出民事抗訴的案件，當檢察院提出民事再審檢察建議法院卻拒絕采納時，檢察院可以轉而啟動民事抗訴程序。［5］這便相當于對同一案件進行了兩次審理，造成程序空轉浪費司法資源。

從審查角度看，法院對民事再審檢察建議進行審查時，應當采用法檢統一的法律適用標準。如果法律適用標準不統一，會出現民事再審檢察建議難以真正落實的尷尬局面。例如，法院回函不予采納民事再審檢察建議的依據是法院系統內部實行并未對外公布的工作規范，而對于法院是否可以依據內部的工作規范作出采納與否的決定卻沒有明文規定，有礙檢察監督職能的實現效果。

（二）民事再審檢察建議制度的運行困境

一是接收程序不規范，落實不到位。現行法律規范對于接收民事再審檢察建議的具體部門尚無明確規定，司法實踐中有的法院由審判監督庭負責接收，有的法院由承辦原審案件的業務部門接收，也有法院由立案庭接收。由此產生的一個問題是，應當由哪個部門負責就民事再審檢察建議的立案情況告知檢察院。《意見》規定法院在對民事再審檢察建議立案后應當告知檢察院［6］，由于負責接收及告知的部門不明確，在發出民事再審檢察建議后如果未收到法院的告知，檢察院難以追蹤民事再審檢察建議的后續進展及審查落實情況。

二是重視程度不高，回復反饋不及時。這主要體現在法院對于接收并立案的民事再審檢察建議超期限告知，對于經審查后決定采納或者不予采納的結果回復不積極，或是未書面回復僅口頭答復等。其原因主要在于檢察院和法院的溝通交流不到位，法院部分人員對于民事再審檢察建議的功能價值不了解不認可。

三是跟進監督措施落實困難，影響監督效果。根據民事訴訟法的規定，對于法院不予采納民事再審檢察建議的案件，如果檢察院認為仍有監督必要可以轉入民事抗訴程序，由上級檢察院啟動跟進監督程序。但是上級院本身案件量較大，難以分散辦案力量專門處理跟進監督案件，易造成此類案件積壓。或是上級院出于避免激化法檢矛盾的考慮，不愿采取跟進監督措施，導致下級院提請跟進監督的案件不了了之。［7］此外，雖然最高檢印發的《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）規定檢察院對于法院未書面回復以及處理結果錯誤的情形有權再次監督。［8］但是，《監督規則》對于再次監督的具體程序并未釋明，再次監督因缺乏切實可行的具體措施而難以真正得到落實。

三、民事再審檢察建議制度完善進路構想

民事再審檢察建議制度為實現同級監督開辟了良好的實現路徑，從長遠來看，其作用的發揮有賴于專門機制和配套措施的健全完善，需梳理整合現有規定，在此基礎上構筑制度高質效運行的實現路徑。

（一）完善民事再審檢察建議的制發程序規定

相關法律規范對于作出不支持監督申請、終結審查、提出民事再審檢察建議案件的審理期限均規定為三個月。考慮到每種監督方式的特異性，建議對提出民事再審檢察建議的案件區別于其它監督方式，設置更為合理的審理期限。在對提出再審檢察建議的案件進行審理時，檢察院承擔了審查事實和法律監督的雙重職責：不僅需要對原審的事實認定和法律適用進行審查，還要對法院的相關審判活動進行監督。并且制發民事再審檢察建議前需要經檢察委員會討論通過，在有需要時可以進行調查核實。其復雜程度和對審理期限的要求不同于其他類型的檢察監督案件。建議適當放寬該類監督案件的審理期限，同時參照適用民事訴訟法關于中止、延長審理期限的規定。

（二）規范民事再審檢察建議的專門審查機制

民事再審檢察建議的落實不僅需要以嚴格規范的制發程序為前提，更需要完善的審查程序作為保障，建立健全專門審查機制，保障民事再審檢察建議落到實處，發揮檢察監督實效。

一是規范接收和反饋程序，這是健全專門審查機制的首要環節。當前對于負責接收民事再審檢察建議和告知檢察院的具體責任部門尚無明確規定，法院未在規定時限內告知檢察院的情形并不鮮見。建議順暢法檢溝通協調和銜接流程［9］，明確規定接收民事再審檢察建議的具體部門，以及接收后負責告知該事項的部門。同時，建議規定回復應為書面形式，僅口頭回復而未書面函復的視為逾期未作出回復。

二是統一法檢的法律適用標準。通過嚴格規范適用統一的法律標準，健全審判權、檢察權相互配合、相互制約的體制機制，強化審判行權和檢察行權的規范性。建議規定法院和檢察院應當以公開施行的法律法規等規范性文件作為案件裁判和監督的依據，原則上法院不得依據內部工作規范對民事再審檢察建議做出采納與否的決定。同時，探索建立規范性文件交流機制，盡量避免法檢因適用標準不統一而造成分歧的情形，爭取達成共識。法院和檢察院只有不斷加強溝通協調，才能促進互信增進對彼此工作的理解，共同維護司法公正提升司法公信力。

三是明確規定法院審查完畢后的回復時限。雖然現有法律規范明確規定了法院對于民事再審檢察建議的審理期，但是對于法院審理完畢后告知檢察院的時限未作出明確規定。建議參照《監督規則》對于檢察院移送民事再審檢察建議書的時限要求［10］，建議規定法院在作出決定之日起，于一定期限內將再審裁定書或不予采納的書面回函移送檢察院。同時，建議對于逾期回復的情形作出區別處理：對于采納民事再審檢察建議逾期回復的，可以設置一定的寬限期說明逾期回復的理由。對于不予采納民事再審檢察建議且逾期回復的，需書面說明逾期回復及不予接受民事再審檢察建議的理由，并在法院內部采用通報批評等方式督促改正。

（三）細化民事再審檢察建議的跟進監督措施

根據法律規定，法院如果不予采納民事再審檢察建議，檢察院可以提請上級抗訴，此時發揮作用的實際上是民事抗訴制度，民事再審檢察建議同級監督的制度價值并未得到體現。要真正落實跟進監督措施，有賴于完善細化具體程序，包括對跟進監督的提起方式、運作流程、結果處理進行細化規定。［11］例如，對于法院未在法律規定期限內作出處理并回復的情形，建議規定檢察院可提請上級跟進監督，由上級檢察院就未作出處理并回復情形向其同級法院提出民事再審檢察建議。同時完善民事再審檢察建議和民事抗訴互補的檢察監督體系，在厘清民事再審檢察建議和民事抗訴的適用范圍的前提下，暢通民事再審檢察建議和抗訴的銜接機制，使這兩種制度充分發揮各自的優勢。

（四）健全檢察院和法院的溝通協調機制

檢察院和法院有必要共同探索搭建信息溝通平臺，逐步建立健全常態化溝通協調機制。通過召開法檢聯席會、組織研討座談等方式，促進法院深入了解民事再審檢察建議的監督理念、辦案流程及運行機制，爭取法院對于檢察院行使檢察監督職權的理解與支持。這有賴于檢察院在不斷加強自身規范體系的建設，提高再審檢察建議的質量，并在此基礎上積極宣傳民事再審檢察建議的制度理念和司法價值。民事再審檢察建議制度的運行過程體現了檢察院和法院的良性互動，充分體現出檢察監督權對法院審判權的尊重。自始至終，檢察機關是審判活動的監督者而非審判者本身，實現檢察監督職權不能影響到法院獨立行使審判權。把握這一關鍵點，方能厘清檢察監督和審判活動的關系。在民事再審檢察建議制度運行框架之下，檢察院通過建議協商這種較為柔和的方式督促法院自行糾錯，推動法律統一正確實施，維護司法權威和公平公正。